我国城镇化进程中农民工市民化研究

2015-02-12田田

天中学刊 2015年3期

田田

我国城镇化进程中农民工市民化研究

田田

（天津财经大学研究生院，天津 300222）

农民工是我国城乡二元经济体制的特殊产物，随着城镇化进程的加快，农民工市民化成为不可避免的趋势。农民工群体在城市中的生活现状令人担忧，他们面临就业、住房、教育以及医疗养老等多方面的难题。我国亟需进一步通过改革农村土地制度、完善社会保障体系等来推进农民工市民化进程。

农民工市民化；城乡二元制；土地制度改革；社会保障

在城镇化进程中，城乡之间巨大的收入分配差距导致农民工群体涌入城市，另一方面失地农民数量不断增加，乡镇企业不断地向城市靠拢，新生代农民工也进一步渗透到城市生活的方方面面。虽然存在着上述驱动因素，但还有许多问题亟需研究。

一、城镇化过程中农民工面临的城市生存现状

(一) 农民工收入水平偏低

2011年，我国农民工平均月工资突破2000元大关，达到2049元，比2010年增加21.2%，但扣除物价和房价上涨幅度的影响，这一突破的影响就显得微乎其微了。目前，农民工工资总体上仍处于较低水平，仅相当于城镇职工工资的55%。据研究，农民工和城镇职工巨大的收入差距，60%是人力资本差异，40%是体制差异。农民工不但工资低，而且劳动强度大，他们平均每月工作26天，每周工作58.4 小时，每天工作9.19 小时，每个月平均加班4.79天。每月比国家规定多工作84个小时，折合大约为10.5个工作日。按此推算，农民工月工资真实水平约为960元，大体相当于各地城市最低工资标准，这意味着他们只能维持基本的生活需要‍①。

上述数字表明了农民工工资在数值上与城镇职工的绝对差距，体现出同工不同酬。另一方面，农民工与城镇职工在工资相对水平上也有差距，农民工的工资增长幅度远低于国民经济增长速度，他们的工资收入与劳动贡献率不成正比。这种状况不仅制约了农民工自身的发展，而且将会延缓农民工融入城市生活的速度，影响农民工市民化进程。

(二) 农民工住房条件较差

国家统计局的《2009年农民工监测调查报告》显示，农民工住房类型主要有三种：雇主或单位提供住房、租赁住房和购买住房。其中33.9%居住在宿舍，10.3%居住在工棚，7.6%居住在经营场所；选择合租的占17.5%，选择独自租赁的占17.1%，只有0.8%选择购房。据2010年国务院发展研究中心课题组对全国六大城市的实地调研和对6000多名农民工的问卷调查，从居住成本看，50.5%的农民工可以享受到雇主或单位提供免费住宿，7.4%的农民工没有免费住宿但有住房补贴，42.1%的农民工两者都没有。没有免费住宿的农民工月均居住支出245元，相当于其2009年月均收入的 17.3%。对于选择租房的农民工来说，2010年租房成本大约为每月420.8 元，比2009年高71.8%，相当于其月收入24.5%‍②。从农民工的居住条件来看，他们自发聚居在城乡接合部或者城中村，公共设施不足，环境恶劣，拥挤、脏乱的居住状况极易引发火灾和流行性疾病等突发情况。

(三) 农民工子女的教育问题堪忧

目前跟随父母进城的农村儿童大约占农民工子女总数的一半，其中约有80%的农民工子女能够在城镇公办学校就读，但由于教育资源配置的不均衡，公办学校往往向非户籍地的农民工子女加收高额借读费，在一定程度上降低了农民工子女在公办学校的就读率，例如东莞市农民工随迁子女有47.1 万人，在公办学校就读的只有12.5 万人，占26.5%‍③。随着农民工数量的增加，农民工子女的教育需求也日益增长，许多城市公共教学资源未能及时扩充，于是出现了许多农民工子弟学校，这些学校教学条件普遍较低，收费标准也参差不齐，农民工生活负担加重。农民工家庭高中教育阶段负担较大，农民工子女放弃高中教育的现象比较普遍。当农民工子女面临中高考问题时，由于户籍原因，他们往往需要离开已经熟悉了的城市生活，返回原户籍所在地参加考试，这些都会在无形中影响他们身心的健康成长，造成农民工子女进入城市的二次障碍。

(四) 农民工的劳动权益缺乏保障

在社会保障方面，以养老保险、医疗保险为主的社会保障体系覆盖面较窄，农民工群体的保障层次偏低，无法享受和城镇居民同等的待遇，社会保障权益不能得到有效保证。据统计，农民工工作时间偏长，平均一天工作10个小时，超出了国家规定的8小时工作制，同时几乎6成的农民工没有和用人单位签订具有法律效力的劳工合同，参加社会保险的比例更低于平均水平。用人单位为其缴纳工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险和生育保险的比例分别为21.8%、12.2%、7.6%、3.9%和2.3%，农民工个人参保的意识也很低[1]。

二、影响农民工市民化进程的原因分析

(一) 城乡二元户籍制度使农民工难以获得城市户口

在我国，户籍的不同直接会带来所享受的社会福利和公共服务的差异，农村户籍会使农民工在城市中遭受差别性和歧视性待遇，被排斥在包括住房、医疗、养老等在内的城市福利体系和社会保障体系之外，这实际是一种“福利屏蔽”。

1984年10月，国务院发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，通知规定在乡镇企事业单位长期务工经商的农民及其家属均可落户城镇；2001年国务院发布了《关于推进小城镇户籍制度改革意见》，提出公民在小城镇范围内可自由迁徙，随之一些大中城市也根据实际情况尝试进行了户籍制度改革；2012年2月国务院办公厅发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，指出有关就业、技能培训、义务教育等政策不再与户口挂钩，并且提出建立暂住人口居住证制度，努力探索城乡统一的户籍制度。目前，全国已有20多个省份实现了城乡统一登记的居民户口制度，但是户籍制度基础上的社会福利制度并没有发生实质性改变，农民工权益并未得到有效保障。另一方面，实际的城市落户条件复杂，隐性户籍门槛过高，农民工难以实现真正在城市落户，例如绝大多数的农民工根本不可能通过购房来落户城市。

(二) 劳动力市场使农民工难以获得高收入

改革开放后，随着经济体制的转变我国形成了一个二元化的劳动力市场。城市劳动力市场就业岗位多、平均收入高、工作环境好、信息交流便利、培训和晋升机会多；农村劳动力市场则反之。城乡有别的制度使农民工不得不选择在初级劳动力市场就业，因为身份有别，即使具有相同技能和劳动态度，农民工也得不到与城市工人相同的的工资和福利待遇。

农民工进城务工还面临着许多就业歧视，例如北京市就明文规定了限制外地人就业的103个行业和工种，在这种情况下他们只能选择临时性的、劳动强度大的和技术要求低的职业，主要集中在制造业、批发零售业、餐饮业、建筑业和服务业，其中大约有60%的农民工工作在条件差、事故频发、职业病发生率高的高危、低薪行业，而这些往往都是城镇职工不会选择的职业。分裂的劳动力市场导致就业信息难以在城乡间有效流通，信息获取渠道狭窄，由此造成农民工的信息敏锐度较低，在职业选择上存在滞后性。这种分割的城乡二元劳动力市场使农民工始终无力承担个人及其家庭向城市转移的高额成本，无法实现向市民的根本转变，最终形成恶性循环。

(三) 当前我国的总体城镇化水平较低

城镇化水平往往用城镇人口占总人口的比例来表示，根据世界银行的标准，低于30%为低水平，30%―70%为中等水平，70%以上为高水平。我国2011年城镇化率为51.27%，与发达国家之间还存在较大差距。农民工市民化是提高我国城镇化水平的必然结果，也是推动城镇化的一大因素，二者相辅相成，互为因果。

我国东部地区的城镇化水平比中西部地区高出十几个百分点，而东部地区的环境承载能力小于中西部地区，由此带来区域间的城镇化发展不平衡，中西部地区的农村人口集中涌向东部地区的大中城市。环渤海地带、长三角、珠三角地区的城市群接近饱和，但是中小城市的潜力还没有充分发挥出来。

随着农村人口的流入，城市原有的基础市政建设难以满足现有的人口容量，公共资源供求的不平衡导致城市的各部分不能有效地发挥功能，加大了城市治理的难度，难以对农民工进行有效的管理和控制，他们也难以享受到完备的、规范化的市民待遇，农民工市民化进程受阻。

(四) 农民工群体文化素质普遍偏低

农民工能否成功实现市民化在一定程度与与其自身的文化素质有关，这不仅关系到他们能否在城市中找到满意的工作，获得较高的收入，更关系到他们能否真正融入城市发展中来。综合素质较高的农民工能够较快地培养起市民观念，在工作上也能够较快适应新环境。然而，实际上大部分农民工文化素质不高，基本处于初中文化水平，具有高中及以上文化水平的农民工比例较低，而且绝大多数农民工上岗前都没有接受过技能培训，无法适应城镇化对社会生产生活专业化、精细化的要求。

三、农民工市民化存在的制度难题

(一) 农村现行土地制度制约农民工顺利脱离原有土地

在我国长期革命和发展的历史进程里，我国农民经历了直接拥有土地所有权，到个人土地所有权、使用权被收回，再到重新拥有土地使用权的过程，他们紧紧地和土地连接在一起。对农民来说，土地既是他们的生产资料，也是他们的生活保障。另一方面，农民对土地的过度依赖反作用于城镇化进程，这具体表现在农民向城市转移的过程中既迫切地希望尽快实现市民化，享受城市里的公共服务，又会担心既得利益的稳定性，所以他们往往不愿意轻易放弃现有土地。这种瞻前顾后的矛盾心理直接影响农民工对自身身份的选择，他们在自身的户籍选择上常常处于尴尬境地。要解决这个难题就亟需对我国农村土地的产权和所有权制度进行创新性改革，在确保农村土地集体所有的基础上明晰产权界限，畅通使用权流转，加强管理，帮助农民工从土地转移出去，实现身份转换。

(二) 社会保障制度的不平等阻碍农民工享受平等的社会福利

目前我国的社会保障制度具有差异性，主要体现在城镇基本上形成了以最低生活保障为基础、以各类社会保险为主体的多层次社会保障体系；而农村的社会保障主要体现在新农合上，绝大多数地区都没有实行关于农村最低生活保障和养老医疗等社会保险的政策。这种城乡分割的社会保障制度使农民难以享受到和城镇居民同等的社会保障待遇，对于进城务工的农民工群体来说，他们没有被纳入城市的社会保障体系中，由于收入较低、工作流动性强等因素他们也无力自己购买商业保险。

总的来说，无论是继续在农村生活的农民还是已经有市民化倾向的农民工，他们都无法享受到国家社会保障安全网的保护，他们的生老病死只能通过自身微薄的收入来解决，不仅使自己的生活更加困顿，也在无形中增加了子女的负担，城镇化的社会成本增加，农民市民化难以顺利进行。

四、破解农民工市民化发展难题的政策建议

(一) 改革户籍制度，降低城市落户标准

户籍制度改革的目的是消除附着在户籍上的差别社会福利待遇以及实现劳动力资源的自由流动，进而提供公平化的公共服务，建立城乡统一的就业机制。首先，可以适当放宽农村居民落户城市的条件限制，特别针对中小城镇而言，应该根据各地实际情况，积极引导有稳定工作、稳定住所且工作年限达到要求的农民工在城市落户，并鼓励农民工配偶和子女进城发展；其次，应完善居民登记制度，统一户口登记标准，逐步弱化农业人口和非农业人口之间的差别，为城市的规范化管理提供可靠的量化信息。通过户籍制度的改革加快推进与户籍相关的就业、教育、医疗养老等一系列社会管理事业的改革，最终形成与户籍无关的平等的公共服务体系。

(二) 改革农村土地制度，保障农民工土地利益

1. 完善土地产权结构

根据我国的基本土地政策，农村土地的产权结构主要包括所有权、承包权、使用权和收益权等，针对现状应该在坚持农村土地集体所有的基础上明晰产权界限，明确农民享有承包经营权的物权权利，使农村土地产权逐步物权化，进一步稳定农村的土地问题。农民工进城务工是否放弃土地承包权，要坚持自愿原则，不能以放弃土地承包经营权和只有宅基地作为农民工落户城市的前提。应赋予农民工更多的土地处置权，顺应城镇化发展趋势和农民工进城落户实现市民化的需要。

2. 健全土地流转机制

对农村土地的经营使用权进行有计划的市场化改革，可以采取股份制的做法实现土地的集约利用，达到资源的优化配置；在土地流转过程中应该依法规范办事，加强监督和管理，严格控制土地的流向，防止侵害农民利益行为的出现；健全土地征用过程中的补偿机制，合理制定土地流转补偿方案，适当提高补偿标准，保证利益再分配过程的公平性，解除由于土地流转问题给农民带来的制约。

(三) 完善社会保障体系，维护全社会公平正义

首先，要逐步把具备落户城市条件的农民工纳入城镇社会保障体系中去，实行渐进式的改革方式，即从农民工的实际情况出发，流出地和流入地之间应该建立通畅的信息沟通和资金流转机制，及时把具有稳定收入和稳定住所的农民工纳入社会保障的安全网，做好农村新型合作医疗制度与城镇职工基本医疗保险制度的衔接工作。其次，对于职业和收入不固定、流动性较强的农民工，应该扩大工伤保险的覆盖面，实现大病统筹，保证他们在遭受工伤和职业病时能获得补偿，鼓励他们参保城镇失业、养老等社会保险，建立适合农民工的特殊社会救助体系，以防他们在遇到紧急情况时失去基本生活保障。最后，在农民工的养老问题上，为了减轻家庭和子女的负担，应该逐步为农民工群体构建适合其特点的养老保障体系，费用由国家、用人单位和农民工三方负担，计入农民工个人账户中，解决农民工在城市中的养老问题。

(四) 推进公共住房建设，保证农民工安居乐业

1. 加大廉租房建设力度

目前，我国的廉租房源紧张，供需明显不平衡，各级政府应该加大廉租房财政投入力度，增加房源供给。现行政策要求居民申请廉租房时家庭中至少一人拥有本市户籍，以货币配租为主要方式，这在无形中增加了农民工申请廉租房的难度，并且会导致寻租现象的产生，产生资源配置的不公平。为此地方政府应该合理界定廉租房申请标准，增加实物配租的比例，减轻农民工的生活负担。

2. 规范房屋租赁市场

上文指出，许多农民采取租房的形式解决住房问题，但是由于自身获取信息资源渠道的狭窄性，他们租房的现实状况往往与期望相差甚远。目前城市中针对农民工的租房区域主要集中在城乡接合部以及一些城镇居民的自有小产权房，为了防止租赁双方权利义务不平等现象的出现，政府应该依照法律法规加强对房屋租赁市场的管理，实行租赁信息的统一登记制度，鼓励更多的小产权房进入租赁市场进行交易，以财政补贴的形式鼓励农民工靠近城市中心租房，降低由于农民工在城市边缘聚集带来的社会风险。

3. 妥善规划集中安置区

为了寻求心理认同感，农民工群体具有较强的集群性，他们一般选择在城乡接合部或者“城中村”集中居住，这些地区缺乏政府的统一规划管理，存在许多卫生安全隐患。政府部门应该妥善规划这些区域的布局，进行合理的设计，采取混居的模式，改进基础设施建设，避免“城市孤岛”的出现，促进农民工和城市居民进行良好的互动和交流，加快农民工市民化的步伐。

(五) 提高农民工整体素质，加快其融入城市的步伐

一方面，针对进城务工劳动力，政府应采用市场化的手段扩大职业培训的覆盖面，把这项工作作为政府工作绩效考核的一项内容，主要做法是政府统筹规划，行业自行组织，依托各类教育培训机构，以用人单位为主体，大力推进农民工职业教育，提高职业技能，增强农民工在城市中的就业竞争力。另一方面，政府应该把农民工子女的教育经费纳入专门的财政预算，出台优惠政策鼓励城市公办学校接纳农民工子女就学；对于民办学校，应该加强管理，予以财政补贴，改善办学条件，提高教学质量。义务教育阶段结束后，政府还应引导农民工子女进一步接受职业教育或者更高层次的高中、大学教育，努力体现出各个教育层次上的公平性，使农民工子女能够更好地与现代城镇生活融合。