行政事业单位内控体系建设中存在问题及政策建议

摘 要： 行政事业单位内部控制对促进行政事业单位经济活动合法、合规、高效具有十分重要意义。通过探讨行政事业单位内控体系建设过程中存在的问题，提出加强内部控制建设的相关建议。

文献标识码：A

文章编号：1004-1168（2015）05-0024-02

收稿日期：2015-09-06

作者简介：廖伟民（1973-） ，学士，云南省交通运输厅信息中心财务负责人，从事过会计财务教学和实际工作及国有企业监事会工作。

0　引言

财政部于2012年11月正式发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称“内控规范”），并于2014年1月1日起，在我国行政事业单位范围内全面有效实施。该规范的全面实施必然对提高行政事业单位内部管理水平，规范公共资金使用，加强廉政风险防控机制建设，提高行政事业单位提供公共服务的效率和效果，产生深远影响。然而内部控制对于我国行政事业单位还是新鲜事物，建设过程不可能一蹴而就。探讨内控体系建设中可能存在的问题，提出具体政策建议显得十分迫切。

1　行政事业单位内部控制体系建设中存在的问题

1.1 缺乏单位负责人的理解、重视、和支持

内部控制体系建设能否取得实效，关键在领导。这项工作，只有“一把手”的强势推进，才能建得起、推得动。而在中国现行行政体制下，大部分单位负责人都没有财务专业背景，而且大部分行政事业单位无论是领导和职工都已经习惯了原先“一把手，一支笔”模式，大部分单位领导没有认识到内部控制对实现目标和管理提升的作用，往往片面地认为：内控是政府要求并主导下的内控，是上级部门要求做的事；内部控制的目的就是削弱领导的权力。所以单位负责人内心有抵触，没有动力去推动内部控制体系建设，内部控制体系建设敷衍了事，结果往往就是内部控制体系建设过程中单位负责人没有在单位整体范围内清晰强调并传达内控工作的重要性，没有参与内部控制目标制定，流程设置，奖惩体系等内控重大决策。对于内部控制，大部分单位弥漫着应付了事的氛围，建设完成的内部控制体系只是应付相关部门的一堆文件，没有按单位实际建立并运作，更不可能为单位目标的实现和管理的提升发挥实质作用。

1.2 缺乏有力的推动组织和团队

由于单位负责人对内部控制体系认同和重视不够，行政事业单位一般只是成立一个临时机构或指定财务部门负责内部控制工作。另外行政事业单位内控人员匮乏，虽然学历不低，但专业背景五花八门，且后续教育形式主义，内部控制人员素质偏低，人员配备既松散又不具有专业性，导致内部控制体系构建缺乏高素质和相应授权的强有力的推动团队，整个团队也没有赋予清晰的工作目标，甚至大部分事业单位都将内部控制体系建设委托中介机构建设，最终建立的内部控制看上去很完美，但和本单位经济活动没有关联性，无法发挥内部控制体系应有的作用。

1.3 内控没有体现广泛的民主性，缺乏业务层面参与和部门间沟通衔接

行政事业单位内控体系构建要么由指定的组织闭门造车，自说自话，自行梳理业务流程、提交内控方案，核心业务流程的梳理没有让业务执行层参与，没有就重大内控事项部门间进行充分沟通，内控方案难以在部门间层面实现流程优化，也没有经过业务层面管理者确认，导致业务层面“被动接受”内控方案，要么干脆把内控方案委托第三方设计，内控方案严重脱离经营实际，内部控制依然是制度汇编，没有流程化，体系化。导致执行时水土不服，业务层面无法适应，部门间流程衔接困难，内控方案执行时出现部门间相互推诿，甚至相互指责。

1.4 规则制定过于宽松或死板，缺乏灵活性

内部控制方案最终要么“一刀切”，要么只做原则规定，导致执行要么失控，要么控死，缺乏灵活性。

1.5 内部控制方案欠缺宣传贯彻

通过后的方案没有开展针对执行层面的培训、宣传，没有针对流程中各类事项指定权威解释主体，并对执行中的各种问题做出解释说明，导致执行层面仅仅知道“怎么做”，而不理解“为什么做”， 执行过程出现不少差错，执行中出现各种疑惑。

2　内部控制体系建设政策建议

2.1 建议财政等相关部门专门针对行政事业单位负责人开展内部控制培训，并纳入考核

让内部控制体系建设成为一把手工程。通过培训让单位负责人能够理解内部控制体系的价值，认识到内部控制体系对本单位目标实现，管理与业绩提升的重大意义。让单位负责人在内部控制体系构建中真正担负起负责人的角色，从而积极主动进行基调确定、制定整体目标、参与部门间协调、解决重大争议等内部控制建设重要工作。

2.2 建议组建有力的内部推动团队，并赋予足够权限及提供持续支持

内控的建立和实施成功的关键是如何去化解抵制的力量，内控体系的建立需要调整权限、增加流程步骤，这样就属于变革。你改变了我原来的工作习惯或者流程，就会产生抵制，所以作为内控的推动组织和团队，既要有内部控制建设权力和资源，又要有一支业务过硬，多部门配合的团队，才能为建立健全单位层面和业务层面相互协调，相互制约内部控制制度奠定基础。实际工作中单位负责人应该担任内部控制负责人，或者至少单位副职担任内控负责人，这样既保证内控团队的权威，又便于部门间协调。另外内部控制人员构成应包含相关职能部门人员及财务部门人员，而且所有人员都要进行相关知识、技能培训，这样才能保证内控制度设计的科学性以及将来执行的有效性。

2.3 建议在整个内控体系构建过程中，上下都要参与

既要自上而下，又要自下而上，全员参与，集思广益，民主集中。内部控制建设中，领导层既要强调单位目标和体现对业务层面的管控，又要鼓励、引导业务层面全体人员参与基础流程梳理、缺陷认定、改进方案制定、制度制定与确认、制度执行与改进等全过程，促成基于整体业务流程、而非基于部门的流程梳理思路，内控体系建设中针对疑难问题还可咨询专家和中介机构；广泛的民主性不但能使内控制度体系具有适应性和科学性，而且有利于减少内控执行过程中的阻力，提高广大职工推动内控执行的积极性。

2.4 内部控制体系建设是一个不断完善的过程，不能希望毕其功于一役，既要考虑原则性又注重灵活性

要在明确“控制底线”的基础上，充分考虑单位业务特征与现有管理水平，树立并明确长期目标，逐步完善的工作思路，对于目标明确、流程单一的经济活动一般要强调原则性，而对于变化中的经济活动，要有前瞻性和灵活性。

2.5 为了更好得地使内部控制体系的落地，建议强化内部控制方案的培训与宣传和贯彻

除了做好内部控制机构人员展开针对性培训之外，日常生活中还可以通过后续教育、媒体网络以及行业内刊等多种方式在单位内部进行内部控制知识的分享，做到宣传无死角、培训无盲区，最终形成人人学内控，人人讲内控。

2.6 建议进一步完善内部控制执行中的反馈、评价和审计工作

通过单位内部控制体系的内部自我评价、执行反馈和外部内控审计，对内部控制的建立与实施的有效性开展监督检查和评价，查找和发现内部控制设计、执行中存在的问题，及时提出改进建议并督促落实整改，推动内部控制体系不断完善。

2.7 充分利用信息化优势，推进内部控制体系执行的有效性

如：针对预算控制，制度规定如果预算超额，就不允许报销，但现实中，如果领导签字了，财务人员就很难顶住不办，这时候信息系统就可以帮大忙，预算超支，电脑就不允许提交报销单据，这时即使有人找到财务部门，财务人员可以表示爱莫能助了。

总之，对于内部控制体系建设，行政事业单位要未雨绸缪、提前谋划，对可能存在的问题要全面分析，充分考虑各方面建议，才能在内部控制体系建设中，做到设计经济科学，执行规范有效。