有效治理与协同共治：国家治理能力现代化的目标及路径

2015-02-12

探索 2015年5期

(吉林大学行政学院,吉林长春 130012)

中国经过30多年的改革开放,创造了让世界震惊的“经济奇迹”,但中国的社会发展和政治体制改革滞后于现代化的进程。一方面,社会发展未能与经济发展同步。随着经济的不断发展和改革的深入,社会利益格局的日益复杂化以及社会结构的日益多元化成为国家治理面临的重大挑战。另一方面,政治体制改革滞后于现代化的步伐。基层民主治理机制尚不健全、社会自治能力尚待提升、法治建设尚需完善等问题意味着我们在国家治理能力方面还面临诸多的严峻挑战。

在这一背景下,党的十八届三中全会提出全面深化改革的目标是推进国家治理体系和治理能力现代化,发展和完善中国特色社会主义制度。国家治理能力现代化是党和国家提出的全新的政治理念和改革方向,是中国现代化国家建构的应有之义,也是坚持中国特色社会主义道路的必然要求。那么,何谓治理?治理的目标是什么?怎样治理?这些问题的求解,需要对国家治理能力现代化的内涵、目标、特征和途径进行深入研究。

1　概念分解与关系建构：国家治理能力现代化的内涵

1.1　概念分解：国家治理能力现代化的组成元素

何谓国家治理能力现代化?理解其内涵首先需要分解这一概念,我们可以把国家治理能力现代化分解成治理、现代化与国家能力三个关键概念,通过其组成部分间的关系互动来把握这一概念。

首先,何谓治理?治理(governance)概念在20世纪90年代兴起,被应用于多个学科领域,包括经济学、社会学、管理学、政治学等。政治学教授让-皮埃尔·戈丹(Jean-Pierre Gaudin)认为治理至少围绕三个方面的内容展开,即现代治理(modern governance)、多层次治理(multilevel governance)、公司治理(corporate governance)。鲍勃·杰索普(B.Jessop)从广义上把治理分为三种形式：交换的无秩序(如市场的自发调节)、控制的等级性(如国家的强制性协调)和自组织的自组织性(如水平网络或伙伴关系)。在此基础上,杰索普提出了四种基本的元治理模式：元交换、元组织、元自组织网络和治理的治理[1]240-242。其他学者也从不同角度针对治理概念进行总结和探讨,虽然存在散乱的观点和用法,但对现代权力的思考中所衍生的关于治理的内涵都有一个基本指向,即治理主体的多元化和治理方式的多元化。从治理主体而言,它包含了除国家之外的非公共机构和个体行为者,包括国家、市场、社会三大治理主体;从治理方式而言,它包含了除公共权威之外的协商(参与原则)、谈判(理性对话、妥协原则)、合作(共治原则)。可见,治理是指各种公共的或者私人的个体和机构管理公共事务的方法总和,是一个使相互冲突或者不同利益得到协调而且可以采取协同合作的持续过程。总结起来,治理是指包括国家、社会、市场在内的多元主体,运用各自的权力特点、组织资源,通过协商、对话、合作等形式,以国家元治理为前提建立多中心的、平行的共治体系共同管理公共性事务,以期推动政治、经济和社会的良好发展。

其次,何谓现代化?现代化是人类追求自主发展的历史运动,这一历史运动的起点是工业革命带来的生产力的发展,以及社会结构的变革。“现代化可以看作是经济领域的工业化,政治领域的民主化,社会领域的城市化及价值观念的理性化的互动过程。”[2]7在政治学领域,以亨廷顿、阿尔蒙德、伊斯顿、李普塞特等为代表的学者从民主—经济关系、政治结构、政治文化、政治参与、政治制度等维度来阐释现代化,“政治现代化涉及权威的合理化、结构的分离和政治参与的扩大等三个方面”[3]78。亨廷顿根据这一标准区分了欧洲大陆型、英国型和美国型三种国家现代化类型。李普塞特则从民主—经济关系角度阐释现代化理论。尽管不同学者的关注点不同,但无疑都主张以制度为基础的政治层面的民主化、分权化、法治化,以实现国家权威的合理化和国家能力的有效性。

现代化内涵民主化、市场化、法治化趋势,是现代经济、政治和社会实现有机统一的一个过程。这意味着现代化的实现必然伴随着社会转型和国家转型,社会转型的目标是形成以个体自主和平等为前提的自治社会;国家转型的目标是形成政治民主、治理有效的现代国家结构。在现实中,各国的历史条件和现实情况决定了各国现代化发展的不同路径选择。在中国的现代化过程中,社会转型和国家转型都需始终以国家为主导力量。

最后,何谓国家能力?国家能力指的是国家将其意愿转化为现实的能力,是“国家领导人通过国家的计划、政策和行动实现其改造社会的目标的能力”[4]5。迈克尔·曼把国家权力划分为专制性权力和基础性权力,前者跟国家政权相关,后者跟国家能力有关。“基础性权力指的是国家在实际上能够深入社会并且能在其整个管辖的领域内有效地贯彻其政治决策的能力。”[5]114那么,国家能力可以细化为哪些具体内容?国内学者王绍光总结为：强制能力、汲取能力、濡化能力、规管能力、统领能力和再分配能力[6]127-136。米格代尔将国家能力分为提取资源、调节社会关系、渗入社会的能力和配置资源的能力四个方面。我们认为国家能力主要体现在三个方面。第一,强制能力。主要体现了国家以暴力为基础的专制性权力,即执政者可以不需要同个体及社会进行协商就可以实施的能力。第二,提取和规制能力。主要考察国家对于社会的控制能力,即国家让公民做或者不做特定事务的能力,这一能力基于国家合法性统治的能力,通过国家强制机构对公民行为进行规范。第三,渗透和分配能力。主要考察的是国家对社会的渗透能力,是国家通过动员、协商、分配等方式,实现对社会、经济有效干预和引导的能力,这一能力对现代化国家越来越重要。

1.2　关系建构：国家能力与现代化、治理的内在关联

首先,中国全面现代化的实现以国家治理能力为前提。中国早期的发展围绕着经济建设,主要指向经济现代化。但随着经济和社会的发展,党和国家转变理念,逐步形成了全面现代化的格局。中国全面现代化的实现依赖于国家治理能力的转变和提升。一方面,中国全面现代化的实现和推进依赖于有效的国家治理能力。从改革开放党和国家把工作重心转向经济建设,到党和国家转变发展理念,构筑“五位一体”现代化格局,事实证明正确的国家战略选择和有效的国家能力不仅促进了中国政治、经济和社会的发展,而且走出了具有中国特色社会主义的发展道路。另一方面,中国全面现代化的实现建立在以国家能力为核心的国家体制转型基础之上。现代化过程包含政治、市场和社会等方面的现代化,而政治现代化就是以国家能力转型为核心的国家制度建设和国家体制改革。所谓的国家体制改革目标在于积累国家基础性权力和限制国家专制性权力,这是实现国家治理能力现代化的内在必然要求,也是政治现代化的核心特征。

其次,国家治理能力现代化以实现有效治理为目标。在现代公共生活中,治理已经成为现代国家建构的途径,传统的政治统治模式已渐渐失去生命力,治理成为现代国家追寻的目标。随着中国经济的不断发展,社会结构呈现多元化特征,国家能否将多元化的社会力量整合到国家的政治、经济秩序当中,能否平衡多元化的利益结构成为考验国家治理能力的重要现实问题。治理反映的是国家、市场、社会三者合作治理公共事务的关系和分工,而有效治理意味着国家、市场、社会三大治理主体的良好互动合作以及市场经济条件下国家有效推动经济和社会发展的能力。建构由国家、市场和社会共同构成的有效多元治理体系,既是国家治理能力现代化的目标,也是中国全面实现现代化的内在要求。

2　有效治理：国家治理能力现代化的目标及特征

2.1　有效治理：国家治理能力现代化的核心目标

从统治转向治理是现代政治的重要特征,而有效治理是现代政治的根本目标。一个国家具备有效的治理能力是实现现代化的关键因素,因此,亨廷顿认为各个国家之间的重要区别,不在于它们的政府形式,而在于政府治理的有效程度。

首先,有效治理是区别于传统统治的新型公共事务管理模式。“有效治理就是使公共利益最大化的社会管理过程。有效治理是政府与公民对公共生活的合作管理,是人类社会管理公共事务的理想政治模式。”[7]284它与传统的统治存在两个根本性的区别。一是治理主体的多元化代替统治主体的单一化。统治的主体是拥有公共权力的政府,而治理的主体是政府、市场和社会,这意味着治理既可以是公共机构也可以是私人机构,治理主体多元化蕴涵权力分散的特征。二是治理过程的互动性代替统治的单向性。政治统治权力的运行是自上而下的,是国家对社会的单向度管控,而治理过程则是双向互动的和多元的,主要通过合作、协商、参与确立对公共事务的管理,形成一个有效的治理网络结构。

其次,有效治理是以国家治理为核心的多元共治体系格局。治理是政治、经济和社会相互作用的过程,而有效治理是以国家为核心的多元治理体系有效推动经济和社会发展的绩效体现,任何一元治理体系都不能催生有效治理。一方面,多元共治的核心是国家能力。“在后发现代化国家,国家对转型与发展承担着巨大的使命,如果国家能力无效,就很难形成有积累的发展,那么,不论社会转型还是现代化都无从谈起。”[8]103-104国家对市场和社会的有效引导都以国家能力为基础,塑造有效的国家能力是后发现代化国家的基本使命,也是保障国家顺利完成现代国家建设的关键。另一方面,多元共治的基础是市场经济和社会自治性。有效治理是在市场经济的条件下国家对经济发展和社会发展正向的推动过程。市场经济发展所要求的资源流动、平等参与、公平竞争等原则能有效促成国家、社会和个体的分界,推动治理体系的形成和发展。社会自治性则是现代国家治理体系成熟与否的主要判断标准。国家与社会的关系作为中国政治发展的基本问题,随着改革的不断深入日益凸显,塑造“强国家—强社会”是未来中国政治改革的一个重要方面。

最后,有效治理是以民主法治为导向的制度化体系构建。“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行的能力的集中体现。”[9]105要想实现有效治理的目标,必须以民主和法治为目标构建现代化国家制度体系。一方面,制度化体系构建以民主为导向。民主作为现代政治文明的基本价值,是后发现代化国家完成全面现代化的基本使命。而后发现代国家实现民主的关键就在于将民主价值与治理理念相结合,以民主化和制度化为取向,实际开展具体的政治建设和民主实践。另一方面,制度化体系构建以法治为基础。“国家制度现代化,即制度和法律作为现代政治要素,不断地、连续地发生由低级向高级的突破性变革的过程。”[10]88法治是现代政治秩序的基本特征,如果说政治体制改革是经济体制改革的动力,那么法治便是政治体制改革的核心。建立保护个人基本权利、限制政府对公民掠夺的法治体系是一个良治社会的基本要求。

2.2　有限性与有效性：国家治理能力现代化的双重特征

有效治理的核心是国家权能,国家权能包含范围和强度两个层面,这是判断国家治理能力的两个基本标准。范围与国家权力相关,涉及政府所承担的职能以及政府的行为边界,为国家、市场和社会各自发挥其作用提供一个合理的治理框架。强度则与国家能力相关,涉及政府有效执行政策和实现既定目标的能力,以及国家能否在多元治理结构体系中有效承担元治理角色。现代国家从传统管理模式向现代治理模式的转型过程中,国家权力的有限性和国家能力的有效性是考察国家治理能力现代化的两个重要维度。

第一个维度,国家权力的有限性特征。国家治理能力现代化的过程也是国家权力有限化的过程,有效的政府首先是权力范围相对有限的政府。中国过去30多年的经济发展依靠的是国家的有效推动,是一种“被引导的市场”(guided market)。但伴随经济的高速发展,中国出现了基础性权力(infrastructural power)不足和专断性权力(despotic power)过度的问题。而国家专断性权力的过度导致国家治理体系三大主体的失衡,三元治理主体中的市场和社会还不够成熟,没有充分发挥出它们的功能和作用。

一方面,社会建设滞后于经济发展,社会自治性程度不高。中国在改革开放之前,国家与社会是高度重合的,社会不是一个自主的领域,改革开放后,中国的市场化、分权化改革改变了政府的“全能性”,社会自主性有所提升,但中国仍然是一个“强国家—弱社会”的状态。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称《决定》)中使用了“社会治理”概念,提出“要正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。从“管理”到“治理”的变化体现了一种新的国家社会关系定位。这无疑是国家治理理念转变和国家塑造社会协同治理格局的一个重大突破点,为国家治理模式的创新、社会自主性的提升创造了条件。

另一方面,市场机制仍受到政府体制的制约,市场决定资源配置的作用受限。中国经济发展属于内生型而非外生型,中国市场经济体制的形成不是自生自发的结果,而是在政府推动和引导下逐步形成的,中国的政治权力塑造了经济结构。虽然改革开放后进行了多次机构改革,但政府监管不到位、政府过度干预等现象仍然是制约市场机制发挥治理功能的阻碍。市场经济体制的进一步完善需要政府减少对经济发展的过度干预,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。十八届三中全会通过的《决定》及其说明中提出“经济体制改革核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用,着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。《决定》中关于市场的作用的描述从“基础性”改为“决定性”,两字之差指明了中国未来的改革图景,中国政府在市场经济领域要实现缩权,应将其职能定位于宏观调控和公共服务。

中国国家治理能力现代化实现的关键就在于治理体系三大主体均衡治理格局的形成,而这首先需要实现国家向市场放权、向社会分权,以政治体制改革为突破口,以服务型政府为定位,实现国家权力的有限性和有界性。凡是市场与社会能自我治理的内容,政府就应主动退出,实现国家、市场和社会各司其职。国家权力的有限性,有利于现代市场体系的发展和社会自治能力的提升,是中国政府实现有效治理的第一个基本特征。

第二个维度,国家能力的有效性特征。在国家治理能力现代化的过程中,我们需要实现国家权力的有限性,但同样不能回避国家能力的有效性问题。国家在缩权的同时,需要提升国家能力,特别是提升公共服务供给能力。市场化、民主化所带来的变革不能削弱国家的整体治理能力。因为强调市场的决定性作用并不等同于否定政府的作用,中国经济、社会的发展需要市场和政府两只手形成合力。我们不能抽象地探讨弱化政府权力的必要性,而是要分清楚政府的哪些权力应该限制,哪些权力应该强化。核心的问题不在于最大程度地限制政府权力、无原则地抨击“大政府”,而应该思考如何建构一个国家权力有限性和国家能力有效性相结合的良治政府。

强政府不一定是坏政府,弱政府一定不是好政府。福山在《政治秩序与政治衰败》一书中提出,一个社会要实现良好的秩序,需要具备三个缺一不可的构成要素：强政府、法治和民主问责。直观的经验事实最具说服力：同样是民主国家,挪威和印度国家能力的鲜明对比值得深思;同样是非民主国家,新加坡和埃及的国家能力同样让我们深思。我们能从中得出的一个基本判断是社会良好秩序的维持需要一个“强政府”,这里的“强”指国家能力的有效性。因此,后发国家向现代转型的重要条件就是以国家能力为基础的国家建构(state-building)问题。

在治理能力现代化的实现过程中,“市场机制虽然自身依赖于一套从属性的社会制度网络体系,但其运行方式则通常需要由国家来建构并维系”[11]297。同样,社会治理能力的提升也离不开国家的引导和保护。社会治理能力的提升需要国家政策体系的支持和法律规范的约束,社会体系在自我发展过程中遇到的纠纷,需要借助国家权力予以解决。因此,中国成熟市场经济秩序的建立和自主性社会的塑造必须以有效的国家治理模式为前提。“经济国家主义并不排斥市场,但强调市场的运作必须受国家计划的指导,它意在通过国家规划实现合理化。”[12]134就中国的现状而言,国家治理能力现代化的实现一是要限制国家的专断性权力,二是要增强国家的基础性权力。而国家基础性权力的增强首先在于国家能力有效性的塑造,特别是国家汲取能力和再分配能力的提升。

3　构建多元协同治理体系：国家治理能力现代化的实现路径

治理与国家建构的关系在中西方不同的语境下有所不同：西方的治理建立在成熟的、独立的公民社会基础之上,并以民主政治文化为前提;而中国仍是一个“强国家—弱社会”的状态,三元治理主体中的市场和社会还不够成熟。那么中国如何塑造有限性国家权力和有效性国家能力相结合的良治政府?如何实现国家治理体系与治理能力的现代化?中国国家治理能力现代化的实现需要以多元协同共治理念为导向,以党的领导为保证,以民主和法治方略,形成以国家治理为核心的多元治理体系格局。

3.1　多元协同共治：国家治理能力现代化的理念导向

治理能力现代化的关键在于理念和结构的现代化,因此,治理能力现代化的实现至少需要在治理理念和治理结构两个层面努力。党和国家要实现执政理念的转变,形成以治理为核心的治国理政思维。以多元共治理念为导向、以国家治理为核心,形成多元治理协作的格局。

首先,国家治理能力现代化以多元共治理念为导向。中国国家治理模式的改革和创新需要重新调整国家—市场关系、国家—社会关系,重新设计国家、市场和社会三种治理机制在整个治理体系中的比重,让市场和社会发挥更多的治理功能,建构三种治理主体的相对平衡机制和多元动态的治理协作体系。国家治理体系现代化的立足点就在于“建构一个由政府、市场和社会共同构成的多中心治理体系”[13]306。

其次,国家治理能力现代化以实现政府角色转变为理念导向。一方面,要实现由管制型政府向服务型政府的转变,政府应定位于宏观调控,而非微观干预,真正提升社会自主性和市场经济自由度。另一方面,治理体系现代化的实现要以国家治理为核心。治理理念可以是普世的,但治理模式和路径各有特点,中国的历史背景和现实条件决定了实现治理目标的实践模式与其他国家具有差异性,社会治理主体的培育和市场机制的发展需要由党和政府来引导。

3.2　党的领导：国家治理能力现代化的根本保证

国家治理能力现代化要坚持党的领导。中国的国家与社会的建构和发展都是以中国共产党为核心逐步完成的,在党的领导下,中国全面迈向现代化,形成了既符合现代化发展规律又具有中国特色的发展道路。那么,党的领导和多元治理是否会导致治理现代化困境的出现?这涉及一元和多元治理的关系问题。党的领导与多元治理不是对立的而是相辅相成的,党的领导不仅不会成为治理能力现代化的阻碍,而且会成为国家治理能力现代化的助力。

中国共产党的自我调适和变革能力能够有效保证国家治理能力现代化的不断推进。改革开放以来的经济转型和民主发展避免了在中国出现苏联式的解体和东欧国家经济变革中出现的社会危机,走出了一条具有中国特色的社会主义道路。中国共产党从一开始就没有回避市场化、民主化带来的挑战,而是进行自我调整和变革,将市场经济和民主发展纳入到国家主导的整体发展策略之中,用积极主动的民主建设塑造中国特色的民主发展路径。在市场化和民主化过程中,党和国家既保持了国家政权对市场化、民主化要求的适应性,同时有效引导着市场体制的发展和社会民主的建设。“中国共产党的适应性变革,不仅使其得以保持自身的执政地位,而且造就了一个多元社会与一元政治并存的局面。”[14]116

中国共产党能用渐进式改革的方针推动中国特色社会主义道路的发展,原因在于：一方面,中国共产党强有力的自我调整能力和变革魄力。“中国进行了大量的治理改革,并建立各种横向问责制和建设有限政府,在相对较短的时间内重新塑造了治理结构。如果没有中共强大的政治机器,则很难完成多数有争议的制度改革。”[15]201另一方面,中国共产党对客观发展规律的准确认识和把握。“这种认识和把握,不仅体现为治国理政者对经济与社会发展规律的现实的认识和把握,而且体现为治国理政者对政治发展和政治建设规律的认识和把握。”[16]因此,中国国家治理能力现代化的实现需要以中国共产党的领导为根本保证。

3.3　民主与法治：国家治理能现代化的基本方略

国家治理能力现代化离不开一个有效的政府,也离不开民主与法,只有以民主化、法治化为基本方向,才能逐步推进政治体制改革,推进国家、市场、社会共治体系的形成,最终实现国家的有效治理。

首先,国家治理能力现代化以法治视域下的制度化治理为基本方略。法治是现代政治秩序的必备制度,它不仅反映了共同体对于公正平等的观点,也是对国家权力的根本限制和对社会自治的有力保障。“法治应该成为中国政治改革的方向,这是一个以问题为导向的解决问题的过程,而不是一种价值关注。”[17]254所以,中国政治体制改革第一步是法治,第二步是民主。如果想让市场和社会真正发挥作用,法治改革必须先行。“国家应该在社会参与的基础上,本着公平参与的精神,建立新的公共产品提供方案,明确家庭、社会和政府三方在其中的责任和义务,并用法律的形式予以保护。”[18]179在国家与社会层面,要以法治化为前提推动社会组织的发展。国家要让渡部分权力给社会,但放权并不等同于国家放弃对社会的管理和引导。培育社会自主性的目的在于创新社会治理体制,但在培育的过程中,政府需要进行引导、监督。引导和监督的关键在于以制度化为原则,完善相关社会组织法律法规,扶持社会组织的发展。在国家与市场层面,要以法治化为基础重塑市场力量。社会主义市场经济本质上是法治经济,若要保证市场在资源配置中的决定性作用,需要以保护产权、公平竞争为基本原则,完善社会主义市场经济法律体系,让市场各个利益主体在法治的管道内公平博弈。若要保证政府更有效的发挥作用,需要以有效监管为原则,完善制度化、程序化、规范化的权力运行体系。“现代政治的使命就是对国家的权力施加制约,把国家的活动引向它所服务的人民认为是合法的这一终极目标上,并把权力的行使置于法治原则之下。”[19]1-2

其次,国家治理能力现代化以民主视域下的有序参与治理为基本方略。中国民主化的推进条件和推进方式都应不同于西方民主,中国民主化的实现需要依据中国本土经验,渐进式地有序完成。在中国现实的政治、社会条件下,民主的发展需要分阶段推进,实施民主参与的条件是确保参与的有序性。有序性内在要求民主发展首先需要一个有效的国家,因此,国家一方面要成为民主发展的推动者,另一方面要成为民主发展的保障者。推动在于实现政治参与的扩容,因为参与是民主的核心要素;保障在于实现政治参与的有序,因为有序与政治稳定直接关联。

以有序为基本原则,国家治理能力现代化的实现需要以参与为导向,通过民主参与促进国家与社会的互动。一方面,引导基层治理创新,提升基层自治能力。培育社会组织,提升社会自治能力,形成政社分开、权责分明的现代社会组织制度。放权于基层,切实保证基层自治组织的自治性质和自治权力,发挥基层管理社会事务的作用,使民主成为基层社会的重要治理资源。另一方面,拓展协商民主范围,完善政治协商机制。中国民主政治的发展方向之一就是要拓展民主协商的范围,把民主协商机制体制化,使协商民主成为基层社会的自治形式。协商民主是中国民主政治建设实践的基本形式,通过协商民主的完善和发展,不仅能够增强民众的政治认同,而且有利于构建中国特色民主建设道路。

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