碳收费模式及对我国运输业的影响

2015-02-12周新军

铁路节能环保与安全卫生 2015年6期

关键词：民航业碳税航空业

周新军

(中国铁道科学研究院节能环保劳卫研究所，北京 100081)

节能管理与技术

碳收费模式及对我国运输业的影响

周新军

(中国铁道科学研究院节能环保劳卫研究所，北京 100081)

本文对国内外关于碳收费模式的研究现状进行了较为系统的梳理，在比较碳交易和碳税两种收费模式的基础上，分析了我国实施碳收费可能采取的方案以及由此可能会对交通运输业发展产生的影响。

碳交易；碳税；碳市场；运输业；碳排放

从目前国际社会实施节能减排的政策工具来看，主要包括三项：实行能源消费总量控制、开展碳交易和开征碳税，比较而言，后两项运用得更为普遍。碳交易也称配额交易或碳排放权交易，是让用能单位在碳市场竞价购买相应额度的二氧化碳排放权，是一种利用市场机制控制温室气体减排的方式，其指导思想是根据污染者付费的原则，将企业生产过程中对环境产生的外部成本内化为企业的生产成本，从而为企业节能减排提供动力。而开征碳税普遍的做法则是通过对化石燃料中的碳含量或者燃烧化石燃料产生的二氧化碳排放量为计税依据进行征税，从而刺激相关部门采取节能措施，它与碳交易成为世界上许多国家针对碳排放收费的两种主要模式。

1 碳收费模式研究现状

2005年京都议定书正式生效后，全球碳交易市场增长迅猛。据世界银行的预测，2020年全球碳交易总额有望达到3.5万亿美元，超过石油市场成为世界第一大交易市场。基于此，近年来国外很多学者对碳市场的功能、碳价格影响因素和碳市场的发展问题等进行了比较深入的研究。多数学者认为碳市场具有价格发现功能，代表人物包括Milunovich，Joyeux ，Uhrig-Homburg，Wagner，Leconte，Pagano 和Creti 等人[1]。近年来，国外学者对碳市场问题的研究重心已经转向了碳市场机制改革及碳市场对接等问题。

国内很多学者将研究聚焦点放在欧盟征收碳税对中国民航业发展的影响以及中国民航业应采取的措施上。赵凤彩、闫娟认为，欧盟碳排放交易体系(European Union Emission Trading Scheme，简称“EU-ETS”)的实施对航空公司产生的最直接影响将是运营成本的增加，航空公司不得不额外支出购买配额的费用。如果航空公司将增加的成本转移到消费者身上，以提高票价或者其他方式向旅客收取额外费用，这必然会影响到航空公司的市场需求。从货运来看，航空公司购买配额成本的增加将进一步降低我国货运航空公司的市场竞争力，国际航线上的货运市场可能被外航所垄断[2]。许小虎等人的研究表明，欧盟航空碳交易政策减排效果有限，但政策实施仍将引起航空客运价格、航空费用、碳减排量逐年上升, 相应的碳排放配额不足、收入减少以及利润损失状况也将逐年加剧。根据他们的预测，截至2020年,将对中国航空业造成约2亿元的利润损失[3]。蓝菁等人认为，欧盟征收航空碳税的实质是出于自身经济发展和政治发展的考量，从国内形势和国际形势角度来看这项政策的实施将给我国正在高速发展的航空业带来严峻的考验，需要我们从政府、市场、产业角度分别进行讨论并制定相关对策以迎接航空碳税时代的到来[4]。葛察忠等人认为，中国民航运输的需求量对于机票价格敏感性非常强。因此在航空公司把减排成本转移到顾客的同时，票价上涨也可能导致需求的下降，从而影响到航空公司的净营业收入[5]。狄琳娜从欧盟对各国航空业征收碳费问题入手，研究边境碳税调节措施的运行机制和政策效果，分析了欧盟的碳交易体系与世界贸易组织相关规则的一致性，提出了中国航空业应对欧盟“碳贸易壁垒”的对策建议[6]。郭兆晖等人认为，面对欧盟碳税，最为迫切的是中国的航空企业应该正确、积极地认识目前的形势,尽早采取初期应对措施。比如建立温室气体监测系统,并对该系统进行审核；主动了解和研究欧盟的政策,并就具体操作细节和技术问题与相对应的管理成员国进行沟通,提出自己的方案,争取最大限度的免费排放配额；同时,通过优化航路、节油等节能减排措施,以确保在加入EU-ETS后可以最大限度利用减排量交易[7]。王俊丽、张秋莉等人探讨了能源市场与碳市场的相互关系，虽然不是直接论述民航业，但是能源市场的变化仍然会对民航业的发展带来较大的影响[8]。此外，李英、梁泳等人从法律的角度探讨了欧盟征收碳税的合法性问题[9]。

国内外关于碳收费模式及与中国民航业发展的关系研究，为规范碳税及碳市场的正常发展，并为将来中国制定交通行业发展规划提供了参考。不足之处在于，这些研究过多地关注欧盟碳税征收方案调整对中国民航业发展的影响，而忽视了中国碳市场本身的发展变化及对中国民航业未来的影响。实际上，中国碳税市场将对中国民航业产生更直接性的影响，而且这种影响相对于欧盟碳税调整方案从时间来看会来得更早。

2 国内外碳收费实践

相对而言，国外发达国家对碳排放实施收费比较早，无论是碳税还是碳交易均已得到不同程度的实施。国内起步比较晚，而且也是在碳交易领域先行进行试点，至于碳税是否征收、在什么范围内征收、何时征收均在研究讨论之中。

2.1 国外碳收费实践效果

根据世界银行发布的2014年度碳市场现状与趋势报告，全球有39个国家和23个地区已经或者计划实施碳定价工具，包括排放权交易系统和碳税。

碳税最早于1990年由芬兰和瑞典开征，主要应用于欧洲地区，有超过10个国家实施了碳税，但其规定较为分散，均未覆盖所有行业的燃料消耗。但有一种情况必须是排除在外的，就是ETS覆盖的行业不再征收碳税，否则就会涉嫌双重征收。从实际效果来看，征收碳税确实提高了用能单位的能效，但也带来了一些负面影响。比如，由于信息的不对称和缺失，实际上是很难确定合理的税率，从而影响了相互之间的公平。另外，由于碳税引起了价格的上涨及向消费者的转嫁，产生了通胀，并加重了消费者的经济负担。如澳大利亚实施的高碳税带来了能源价格的上涨，从而使得澳国企业的国际竞争力下降，民众的生活成本上升。结果是碳税刚开征即遭到各方面的强烈反对，只实施了一年多的时间就被终止。2013年11月，澳大利亚联邦议会众议院正式废除了碳税方案，承诺以“直接行动计划”取而代之，不再征收碳税。在已经实行的其他国家，虽然碳税没有被废止，但也开始出现退缩现象[10]。

近年来交通行业能耗增长迅速，已成为很多国家在实施碳收费时重点关注的领域。有研究表明，航空业在全球现阶段二氧化碳排放中“贡献”大约3%。虽然总比重不高，但1990年到2006年间增长了98%，碳排放增长速度为各行业之首。国际民航组织预测，2020年航空业的碳排放量达到8亿t，到2050年，航空业二氧化碳排放量将在2010年基础上增加4到6倍，会占据全球排放总量的10%。因此，限制航空业的碳排放势在必行。2009年4月16日，欧盟通过了修订后的2007/589/EC决议，将航空活动排放物种类和排放量的监督程序和汇报准则纳入其中，标志着全球民航业的碳减排责任第一次被量化。欧盟自2012年1月1日起一度征收“碳税”，几乎所有起飞或降落在欧盟境内的国际空运活动都被纳入欧洲碳排放交易体系，引发众多国家批评，包括俄罗斯、美国、中国在内的29个国家签署了反对欧盟征收民航国际碳排放税的联合宣言。2013年10月，国际民用航空组织在加拿大蒙特利尔举行的全体会议上通过决议，批准制定一项旨在减少全球航空业碳排放的市场机制，同时否决欧盟要求单方面征收航空碳税的提案。这项机制要求全球各家航空公司为航班排放的二氧化碳埋单，具体方案定于2016年出台，2020年开始实施。由此可以看出，众多国家反对欧盟的做法，从根本上说，反对的不是针对航空征收碳税，而是欧盟单方面的决定。

欧盟方面迫于各方压力，2013年暂停对非欧盟航空公司进出欧盟的航班征收碳排放税，但对欧盟境内的航班仍继续征收该项碳税。根据欧盟于2014年3月4日达成的协议，在欧盟领空内运营的欧洲航企必须通过欧盟碳排放交易体系(ETS)购买配额，为其航空碳排放量买单。另外，欧盟还表示，倘若到了2017年还无法达成一个全球范围内航空减排的协议，欧盟还是会把所有使用欧盟境内机场的航企纳入ETS范围。

2.2 国内碳收费实践探索

从国内的情况来看，2012年1月国务院发布了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》(国发[2011]41号)，其中提出了“探索建立碳排放交易市场”的要求，推动行业开展减碳行动，钢铁、建材、电力、煤炭、石油、化工、有色、纺织、食品、造纸、交通、铁路和建筑等行业要制定温室气体排放行动方案。国家发改委随即宣布北京、上海、广东、深圳、湖北、天津、重庆7个省市将首批试点开展碳排放交易。2013年以来，北京、上海等7个省市开始碳排放权交易试点，配额总量达到了12亿t，覆盖企业约2 200家，配额量占各地区排放总量的30%～40%，试点期至2015年结束。深圳碳交易市场自启动以来成交量已经达到12万t，交易价格从每吨碳约30元，上涨到目前平均每吨80元左右。通过试点，中国有望成为全球碳排放权交易第二大市场。试点具有非常重要的意义，一方面借助它可以找到更合理的机制和措施，在配额分配方式、交易方式、风险控制、入场成本、交易成本和奖惩措施等方面为全国性碳交易市场的开展提供经验。另一方面，中国碳市的健康发展也面临着碳排放数据缺乏有效监管等问题。目前碳交易市场在建立和完善过程中还存在一些问题，主要是碳排放的数据缺乏权威的第三方信息披露，可信度较低，并没有取得预期效果。2014年上半年在国内现有的7个试点中，北京、上海、深圳、广州、天津5处迎来首个履约期。但仅有上海、深圳试点在法定期限内完成履约，其他三地均延后。

在建设和完善企业层面的温室气体排放核算与报告体系方面，2013年国家发改委印发了钢铁、化工、电解铝、发电、电网、镁冶炼、平板玻璃、水泥、陶瓷、民航等首批10个行业企业温室气体排放核算方法与报告指南(试行)(发改气候[2013]2526号)。近年来，我国逐步建立和完善了温室气体基础数据统计和排放核算标准和制度。2014年1月国家发改委发布关于组织开展重点企(事)业单位温室气体排放报告工作的通知(发改气候[2014]63号)。接着在12月印发了第二批4个行业企业(石油天然气、石油化工、独立焦化和煤炭)的温室气体排放核算方法与报告指南(试行)(发改气候[2014]2920号)。编制企业温室气体排放核算方法，是为了逐步建立碳排放交易市场的目标，加快构建国家、地方、企业三级温室气体排放核算工作体系，实行重点企业直接报送温室气体排放数据制度的工作任务。

3 碳收费模式对中国交通行业的影响

碳收费对中国交通行业的影响是双重的，既有来自国际碳减排的影响，也有来自国内碳减排的压力。因此，国内外碳收费模式都会对中国交通行业的发展产生不同程度的影响。

3.1 国外碳收费模式带来的影响

从全球范围来看，虽然现有的碳收费模式还没有大范围地覆盖交通领域，只是涉及国外民航业，但这并不意味着今后我国交通行业就不会面临碳收费问题。从未来发展趋势来看，尚且存在着几个必然性：一是国际上对收取航空业碳税的价值取向是一致的，也就意味着征收航空碳税是迟早的事情。在全球倡导碳减排、大力发展低碳经济的大背景下，民航业必然被要求承担部分减排责任，而中国作为世界民航大国不可避免会被赋予相应的责任。二是据外媒报道，欧盟委员会已经在酝酿增加“航海碳税”，制定出与航空类似的全球航海运输行业碳排放税的征收价格单。2014年11月27日，该委员会通过了一项旨在减少国际航运业碳排放的法案，这是首个针对航运业碳排放的监管法案。虽然其中并未明确要求加收“航海碳税”，但却被认为是走向“航海碳税”的第一步。目前国际海事组织正在对航运业制定船舶温室气体排放的规则。之所以这样做，也是考虑航运业是能源(石油)消耗型行业，能耗总量较大，碳排放也较大。国际能源署此前数据显示，全球船舶航运产生的二氧化碳排放量占全球排放总量的2.7%。据估计，若没有进一步的监管措施出台，这一数字将在2050年蹿升至18%。另有数据显示，2009年全球航运产业碳排放总量是11.2亿t，较2005年翻了一番。业内甚至预测，到2020年，全球海运船舶二氧化碳排放量将接近20亿t。三是公路行业作为交通运输业中的最大的能耗大户，目前并没有被纳入碳税或ETS范围，主要是因为征收了其他税费，包括载重费、燃油税、环境稅等等。比如，德国自2005年开始在联邦高速公路和几条重要的公路上对12 t以上的卡车征收载重汽车费。如果再征收碳税，无异于重复征税。而一旦这些费用被取消，必然会代之以碳税。四是目前国外铁路还没有相关信息表明已经征收碳税或者被要求加入碳交易市场。但是随着推进交通运输碳减排力度呼声的日益高涨，对铁路行业实施碳收费也是必然的趋势之一。

在不同的交通运输方式中，涉及国际业务的民航和海航比较多，因此，国际社会针对这两种运输方式征收碳排放税对国内相同行业的影响比较大，尤其是对民航业务的发展。无论采取哪种碳收费模式，均将对中国民航业以及航运业的发展产生比较深刻的影响。从目前全球视角分析，在碳收费模式上征收碳税比碳交易更容易操作，因为后者需要借助于全球性的碳市场形成，现有区域性碳市场难当重任。一旦中国民航业被纳入碳税征收范围，其发展将会受到直接的影响，并面临着严峻的挑战。从国际碳市场来看，国际航线在中国航空业所占整体比例接近10%，目前正值高速发展期，在相当长的一段时间内，中国航空业碳排放总量将持续上升。如果碳关税开征，中国航空业仅第一年额外增加的成本就将达7至8亿元，后续还将递增[11]。碳减排是一项需要全球互动的世界性的工程，中国不应盲目抵制、躲避欧盟提议，而应主动介入游戏规则制定，顺势建立本土航空、航运碳交易市场，摸清自己碳排放的“家底”，这样会在国际谈判中容易抢占“知己知彼”的主动权。为此，中国民航业需要为此早做准备，未雨绸缪，方可从容应对。

3.2 国内碳收费模式带来的影响

我国目前尚未设立专门针对C02减排的税种，针对碳排放征税仍在研究探讨中。但碳市场已经开始试点，而且取得了一定的成效。从目前改革的趋势来看，国内碳市场通过立法和监管的不断强化也将会得到快速发展。很明显，在碳收费模式选择上看，中国很有可能首先选择碳交易的方式，或者是碳交易与碳税混合、以碳交易为主的方式，单独选择征收碳税的可能性不大。

在碳交易收费模式下，交通行业首先被纳入首批10个行业企业温室气体排放核算方法与报告指南之列的是民航业，据此估计民航业距离正式进入碳交易市场的过程会比较快，相对于欧盟对境外民航企业征收碳税的行动来说，国内实施碳交易的步伐要更快一些。其影响主要包括两个方面，一是促进民航业的节能减排，二是会对民航业的收入造成一定的影响，这就需要民航部门研究相应对策，实现节能减排与经营“双赢”。

铁路行业虽然尚未纳入国家发改委前两批公布的企业温室气体排放核算方法与报告指南之列，但在国务院发布的《“十二五”控制温室气体排放工作方案》中明确被提及，属于推动减碳的行业之一。目前在5省2市的碳市场试点中，这些区域所在的铁路部门已被要求进入碳市场交易。这说明虽然铁路行业尚未被整体纳入碳交易市场，但已经局部被要求实施。作为低碳运输行业，铁路需要尽快制定企业温室气体排放控制计划，一是为了积极参与碳排放交易的需要，发挥自身的低碳优势，增加碳收入；另一方面，也是为了有效控制碳排放，更好地承担起企业的社会责任。因此，着手对铁路运输企业温室气体排放核算方法展开研究已成当务之急。有几个方面的工作需要开展：(1)研究提出铁路运输企业温室气体排放核算方法，能更好地适应产业和企业低碳发展的需要，未来几年铁路行业很有可能整体被要求进入碳交易市场，核算方法的确定将为铁路运输企业进入碳交易市场提供依据。(2)鼓励和引导铁路运输企业有意识地运用市场手段实现更好的节能经济效益。从外部效益来看，有利于铁路运输企业积极参与碳排放交易的需要，发挥行业低碳优势，增加碳收入。从内部效益来看，可以推进企业节能减排，有效控制碳排放，防止能源浪费，提高能源使用效率，降低能耗成本。(3)逐步推广应用铁路运输企业温室气体碳排放量的计算方法，强化对碳排放的定量管理，有利于更多企业参与碳市场交易活动，更好地承担起企业的社会责任。

4 结束语

尽管移动源排放检测一直是国际性难题，排放量无法科学测量，也成为交通运输项目参与碳交易的障碍之一，但随着全球性碳市场以及全国性碳市场的形成，国际涉外运输业务以及国内跨地区运输业务中的碳排放量将会得到更清晰地界定，这将为解决这一技术问题提供基础平台，加快对交通行业实施碳收费的步伐。为此，交通运输部门应积极适应这一发展趋势，未雨绸缪，做好应对准备，争取主动，赢得节能减排与经济效益的共赢。

[1] 张伟伟，张娇娇.国外碳市场研究的新进展[J].社会科学战线，2013(12)：247-248.

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[6] 狄琳娜.中国航空业应对欧盟“碳贸易壁垒”的对策建议[J].国际经贸探索，2011(11):48-52.

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2095-1671(2015)06-0275-05