政府治理能力现代化视阈中的政府制度创新——以中国(上海)自由贸易试验区为例

姚 东

党的十八届三中全会明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日，第1版。作为国家治理当中最重要的组成部分，政府治理是国家治理的分支范畴和子领域。因此，推进国家治理能力现代化，必然要求推进政府治理能力的现代化，而要实现这样的目标则要依赖政府制度创新的不断推进。政府制度创新是当前实现政府治理能力现代化的决定性因素。

从公共经济学的角度看，制度是公共物品，制度是政府提供的公共物品中最重要的一类。正是通过对各种制度(法律、规则、政策)的制定和实施，政府得以实现对社会的政治、经济、文化及社会生活的管理和服务。*王伟：《政府制度创新：政府改革的目标和路径选择》，《党政干部论坛》2007年第2期。因此，政府制度的供给和安排对政府治理现代化起着关键作用。

一、政府治理能力现代化与政府制度创新

1.何为政府治理能力

“政府治理”这个概念的提出追根溯源与治理一脉相承。对治理的讨论最初始于20世纪90年代的世界银行。学界对治理概念的看法也是各不相同，但是最具代表性和权威性的解释是由全球治理委员会于1995年作出的，即：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”*全球治理委员会：《我们的全球的伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年，第23页。政府治理则属于治理的子类型，是治理理念运用和作用于政府系统的体现。政府治理能力与传统的政府能力有着根本区别，传统的政府能力突出政府主导的一元化的对国家和社会的管理能力，而政府治理能力则更加强调政府在与市场、社会合作中的协商共治、多元合作的能力。因此，政府治理能力不再是政府单方面采取行动的能力，而是政府在严格控制自身权限的基础上，与市场、社会合作履行自身职能的能力，是政府适应现代社会，促进政府自身转型的集中反映。因此，在现代社会，政府治理能力主要体现在政治、经济、文化、社会、生态等各个领域，是衡量政府水平的重要标志。

2.何为政府治理能力现代化

政府治理现代化是现代化整体性变迁进程的一个重要组成部分，同时又是现代化的重要推动力量。*何增科：《政府治理现代化与政府治理改革》，《行政科学论坛》2014年第2期。而政府治理能力现代化则是在能力角度对实现政府治理现代化提出的新要求，是“新时期政府在国家治理体系中运用法律赋予的公权力、采取科学有效的方法将管理社会事务的机制、体制转化为实现对经济社会有效治理的能力，运用国家制度管理社会公共事务、增进人民福祉，实现社会繁荣稳定、和谐发展的能力”*米恩广、权迎：《政府治理能力现代化：政府“共谋行为”的运行机理及其治理》，《理论与改革》2014年第3期。。因此，推进政府治理现代化，就必须促进政府治理能力的现代化转型，这需要从五个关键点上予以突破。

一是行政资源整合能力。政府治理能力的关键之一就是政府能否有效、高效地配置各类行政资源，并在此基础上对行政资源进行持续整合，这也是政府治理能力向现代化转型的根本任务。行政资源整合是对与行政资源相关联的各部分资源进行重新调整、组合，促成行政组织结构优化，以达到行政效能最大化的一种方式。而政府的行政资源整合能力实际上就是最大化发挥整个行政资源整体优势的能力和水平。因此，政府必须发挥组合优势，调动掌控的包括人力、物力、信息在内的各方行政资源，推动更加有效的治理。

二是政府权力控制能力。政府虽然负有推动国家和社会发展的重任，但其自身也并非是最完美的治理系统。当政府权力呈不断扩张之势时，就有可能越过一定的边界，出现权力寻租，从而对国家、社会和公众权益造成巨大的破坏。因此，“对于社会中的每一个行业来说，政府都既是一种潜在的资源，也是一种潜在的威胁”*George Stigler,“The Theory of Economic Regulation”，The Bell Journal of Economics，no.2,1971,p3.。对政府权力进行控制，是为了规范权力的行使，从而保障国家、社会和公民的安全。基于此，政府权力控制能力，必然成为现代社会衡量其治理水平的重要指标。

三是治理工具运用能力。政府治理工具是指政府实现其管理职能的手段和方式。在多元主体共治的情况下，政府通过单一的强制性工具和规制方式来实现自身功能已经越来越难以适应现代社会的变化发展要求了。在治理能力现代化的背景下，治理工具运用能力深刻体现了政府突破传统的单一工具模式，采取多种方式实现其治理目标的能力。因此，除了规制这种传统工具外，提升建议、指导、劝服、劝诫等柔性工具以及第三方监管、购买服务等社会和市场化工具的运用能力也在逐渐成为体现政府治理能力的重要内容。

四是责任落实担当能力。从政府无责到政府负有限责任，直至负全责，这既是现代民主政治的体现，也是政府治理能力的要求。*金太军：《论政府公共管理责任的承担》，《行政论坛》2008年第1期。政府责任强调的是政府应承担的职责，而政府责任落实担当能力则体现了政府落实这一职责的态度和决心。通过提高政府责任落实担当能力可以建立政府对民意负责的机制，实现责任政府建设目标。政府在治理过程中加强责任落实担当能力建设的方式主要包括让公众评议、监督政府、让政府回应公众以及追究政府责任等方面，主要通过道义、政治、法律等途径来实现。

五是协同合作治理能力。治理能力现代化建设的重点是处理好政府、市场和社会的关系*高小平：《国家治理体系与治理能力现代化的实现路径》，《中国行政管理》2014年第1期。。而政府治理能力现代化是为了实现良政善治，达到由政府、市场、社会等多元主体在相互依存的制度环境中共同治理的优良治理目标。对政府而言，体现其治理水平的一个重要内容就是与社会、市场协同合作的能力，在这个过程中，政府要实现“管理者”到“服务者”的变化；对非政府部门而言，治理也是从被动接受到主动参与的过程。通过政府、市场、社会的联合行动，共同解决利益冲突，在相互调适的过程中实现各自的利益目标。

3.政府制度创新与政府治理能力现代化

从新制度主义的角度来看，当前中国政府治理变革面临困境的根本原因在于，从传统政府管理向现代政府治理的转变过程中存在比较严重的制度短缺和制度失效问题。因此，政府制度创新的实质就是寻求一种新的制度安排，以获取现有制度下不能获取的收益。*王伟：《政府改革与制度创新——以北京市为例》，郑州：郑州大学出版社，2007年，第5页。

政府制度创新，既是政府治理能力现代化的体现，反过来又会加强政府治理能力现代化，是在创造新的政府治理模式。结合政府制度创新实践，当前应将政府制度创新置于政府的治理变革和发展之中，也就是说，政府治理能力现代化为我们分析制度创新提供了广阔的背景。

一是行政资源整合能力与政府监管制度创新。政府监管制度创新实际上就是对分散的行政资源进行整合，其目的就是要实现行政资源利用的最大化。改革开放30多年来，政府监管制度虽然初步得到建立，但是并不完善。而行政资源整合能力主要包括对政府监管过程中的人力资源、物力资源和信息资源的合理利用能力。通过政府监管制度创新，可以对各类行政资源进行有效利用，从而大大促进政府治理能力的提升。因此，如何实现围绕政府有限的人力、物力和信息等行政资源整合与配置进行监管制度的重构和职能转变将会成为今后政府创新的重要方向。

二是权力规范能力与政府法律制度创新。政府作为社会公共事务管理者，拥有配置稀缺资源的巨大权力。如果不对政府权力进行控制，一旦其越过一定边界，那么将会对整个社会和公民权利造成严重破坏。因此，要按照促进市场经济和社会发展的要求，对权力结构重新进行制度设计和制度安排。法律是对政府权力进行规范和约束最优的制度设计和安排。在设计有利于市场、社会自主发展的法律制度的同时，政府自身的权力规范和约束能力也得到了增强。当前，要按照法治的规则，以法律的方式确定政府边界，从而不断提升政府对自身权力的规范能力。

三是协商合作能力与政府服务制度创新。政府要与市场、社会合作，并通过协商治理来实现公共服务提供方式和服务制度的创新。在服务型治理的场域中，要形成政府与市场、非政府组织关系的多元合作共治。在此基础上对公共服务提供方式进行制度化改革，一方面，竞争性、经营性的公共产品可以交给企业或者社会组织；另一方面，基础性、公共性的教育、医疗、卫生、文化等基本公共服务要由政府来实现供给。公共服务提供方式的变化意味着政府要更广泛地听取市场、社会、公众的意见。只有不断推进政府服务制度创新，形成制度性的多元参与的协商共治机制，才能更好提升政府的协商合作能力。

四是责任担当能力与政府责任制度创新。英国政治学家密尔曾说过：“要保持高度的责任， 就必须一个人承担全部的毁誉褒贬。”*[英]密尔：《代议制政府》，北京：商务印书馆,1984年，第191页。毋庸置疑，和单个个体一样，政府也要对其一切行为承担责任。政府责任制度就是政府为履行自身职能而建立起来的责任承担和责任追究制度体系。对此，党的十八届四中全会指出：“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。”*《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015330.htm.通过政府责任制度创新可以解决政府权责脱节问题，建立强有力约束机制，增强对公共权力的监督，进而有效提升政府责任担当能力。

五是工具使用能力与政府效能制度创新。政府工具是指政府为达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式，是政府实现其职能的手段。政府的工具使用能力在一定程度上体现了政府达到管理目标的程度。在提升政府效能而进行的制度创新中,无疑需要发挥多种治理工具的作用。因此，在市场经济条件下，要通过市场、社会的力量提升政府工具使用能力，进而促进政府效能制度创新。民营化、第三方监管、合同外包、产权交易等多种工具应成为提升政府治理能力的必然手段。实现政府效能制度创新，可以大大提升政府治理工具使用能力，这也体现了政府治理模式演化的一种新趋势。

二、政府治理能力现代化视阈下的中国(上海)自贸区政府制度创新

建设中国(上海)自由贸易试验区(以下简称自贸区)并不以争取政策红利为目的，而是通过政府制度创新，进一步加快政府职能转变，推进政府治理能力现代化，从而能够在全面深化改革和建设法治政府方面为中国新一轮的发展积累有益经验。

1.提升行政资源优化能力——机构的精简、物力的整合与信息的公开透明

从自贸区的实践看，其核心就是通过制度创新，加快行政资源的优化和整合，从而建立符合国际规则的基本制度体系和监管模式。首先，在人力资源制度创新方面初步探索出有效的协调配合机制。在这方面的积极探索就是整合组建了浦东新区市场监督管理局和浦东新区知识产权局。2013年12月31日，上海市工商行政管理局浦东新区分局、食品药品监督局以及质量技术监督局三局撤销，整合并组建了新的浦东新区市场监督管理局，从而构建了覆盖生产、流通、消费全过程的市场监管体系。上述机构的整合和资源重组改变了分散执法现状，大大促进了政府人力资源的优化。其次，充分整合政府物力资源，即政府对物力资源投入进行统一把关。自贸区建立以来，积极探索“政府统一采购制度，完善政府采购操作规范，放宽准入条件，简化采购流程等”*包永婷：《自贸区探索完善公平竞争制度 多家民企收到投资意向调查问卷》，东方网，http://sh.eastday.com/m/20141029/u1a8415614.html.2014-10-29.，并正在积极试行招标、采购、审计三权分离的机制，避免因采购中心权力过大产生物力资源未能有效利用和浪费现象。再次，整合信息资源，完善公开透明机制。自贸区力求通过制度创新，促进信息建设，提升政府间信息的共享水平。2014年9月17日，自贸区监管信息共享管理试行办法出台，该办法不仅推动了监管信息共享平台建设，而且促进了监管信息共享，力求在制定规范信用信息的记录和整合、共享和披露、发布和查询等行为的管理制度上有所创新。

2.提升权力控制下放能力——“负面清单”的推出与行政审批权的放开

自贸区成立以来十分注重设计有利于促进政府职能转变和推进市场、社会自主发展的法治体系。首先，积极推行负面清单制度创新。自贸区按照法治化的政府运行方式，通过制定负面清单，积极探索清晰界定政府与市场边界的权力法治化运作模式。自贸区成立后，上海市政府按年度相继制定并公布了2013年和2014年的《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》，2013年版的负面清单对外商投资项目和设立外商投资企业采取的与国民待遇等不符的准入措施，共18个门类，190条管理措施。而2014年版负面清单“较之2013版，大幅‘瘦身’，其中特别管理措施由原来的190条调整为139条，缩减51条，调整率达到26.8%”*《上海自贸区2014版负面清单大幅“瘦身”》，《经济日报》,2014年7月2日，第9版。。自贸区在创新负面清单模式的基础上努力向市场和社会放权，取消或者简化了一大批行政审批事项，同时在此基础上积极推行备案制，连续制定了《中国(上海)自由贸易试验区外商投资项目备案管理办法》《中国(上海)自由贸易试验区外商投资企业备案管理办法》。通过备案制，改变了原先的事前审批制，实现了政府的制度创新目标，体现了政府放权与社会和市场的法治化努力。

3.提升协商合作能力——构筑协商合作平台，促进治理主体多元化

从自贸区的实践看，促进治理主体多元化就是要“以实现政府职能转变和促进市场在资源配置中起决定性作用为要求，构建政府主导、行业自律、企业自控、社会监督的多元治理新体系”*朱咏：《社会力量与自贸区综合监管》，《东方早报》,2014年8月12日，B03版。。自贸区成立一年多来，制定了一系列政策，其目的都是要发挥政府、市场和社会的共同作用。2014年8月1日施行的《中国(上海)自由贸易试验区条例》规定：“支持行业协会、商会等参与自贸试验区建设，推动行业协会、商会等制定行业管理标准和行业公约，加强行业自律。”此项规定体现了政府与社会组织的角色正从以往的对立逐渐走向合作，这也是治理能力向现代转型的必然趋势。为了更好实现协商治理，必须建立相应的社会组织，在这方面自贸区也进行了努力。2014年9月30日，自贸区成立了“社会参与委员会”，该委员会由自贸区内各类企业、驻区相关社会力量自行发起组成，首批委员由上海经贸商事调解中心、浦东医疗器械贸易行业协会等42家社会组织或企业构成，是企业和社会多种力量共同参与的政策和制度创新的平台。社会参与委员会将有助于在自贸区加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代市场监督与管理体制，实现协同共治局面。

4.提升责任落实担当能力——规范追责体系，完善公众监督

建设责任政府必须提升政府的责任担当能力，规范追责体系，发挥公众和专业机构对政府行为的监督作用。首先，创新并完善行政复议制度，规范追责体系。在这方面，自贸区制定了《相对集中行政复议权实施办法》，其中一个最为显著的变化就是将原来由条线业务主管部门行使的复议权，集中到市政府和浦东新区政府层面。这种复议权的变化有利于统一规范复议的追责体系，提高复议质量和政府公信力。其次，通过建立规范性文件法律审查制度，畅通了公众监督渠道。2014年8月制定的《中国(上海)自由贸易试验区管理委员会行政规范性文件法律审查规则》，将公民、法人和其他组织的上述“书面建议权”升级为“法律审查申请权”，即公民、法人或其他组织对于自贸试验区管委会制定的规范性文件有异议的，有权提请市政府进行法律审查。*《上海自贸试验区两项新政将于10月1日起实施》，新华网，http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-09/17/c_1112523036.htm.这一制度创新立足于积极预防和处理涉及规范性文件的法律争议，通过加强公众监督，促进了政府责任的落实。再次，建立网上公示平台，接受社会监督。在“上海市网上行政审批平台”上建立了相应的“自贸区子平台”，目的就是建立公用信用信息对外发布查询平台，推动政府部门在市场准入、招投标、政府采购、资格(质)审核认定、专项资金安排等重点领域实现向社会全方位公开，从而接受社会的广泛监督，更好促进政府责任能力建设。

5.提升工具使用创新能力——多种工具并用，提升监管效能

自贸区建立以来，通过第三方监管和评估、产权交易平台建设等多种治理工具的运用，实现了在治理手段上的创新。首先，自贸区借助第三方力量参与监管和评估。2014年3月，自贸区开始在质监系统试行第三方检验机构使用与监管新制度等一系列检验监管的制度创新，通过这一制度创新旨在提升自贸区对外开放程度和贸易便利化水平。2014年8月，自贸区确定了4家第三方评估机构参与对自贸区运行一年的评估，并在同年11月发布了评估报告。借助第三方机构开展评估也是政府通过新的工具提升其绩效的重要举措。其次是通过产权交易平台工具实现政府监管下的产权市场化运作模式。2014年5月28日，自贸区内设立国际融资租赁产权交易平台，探索开展跨境国际融资租赁资产的物权、债权和股权交易，推动融资租赁资产的跨境流动和利用。该融资租赁产权交易平台是国内第一个在自贸区内建立的国际融资租赁产权创新型交易平台，与海航资本、远东租赁、国金租赁等10家大型融资租赁公司签订合作意向。该融资产权平台在建设中体现了“政府搭台，市场运作”的基本模式，是政府的又一创新工具，大大提升了政府对产权交易的监管效能。

三、政府制度创新的着力点

政府制度创新要以治理能力现代化为方向，努力克服主客观条件的制约，不断增进制度的整体效能和活力，努力朝以下方向努力：

1.以“硬政府”引领制度创新，提升治理能力现代化

“硬政府”*“硬政府”是由“硬政权”引申而来的一个概念。因研究不发达国家经济问题而声名卓著的瑞典经济学家1974年诺贝尔经济学奖得主冈纳缪尔达尔在对东南亚国家的经济、社会和制度现象的内在依赖性进行了长期的研究以后，认为所有不发达国家的政府都属于“软政权”，因为在这样的政权体系中，公务人员对法律普遍不遵守，权力的行使也游离于法治轨道之外，权力市场化现象比较严重，而“硬政权”则与此相反。是与“软政府”相对应的概念。所谓“硬政府”，就是政府及其公务人员普遍遵从相关法律和规章，政府组织的公共目标和公务人员的个人目标不存在背离的行政体系。而“软政府”，是指政府及其公务人员普遍不遵从相关法律和规章，政府携权力进入市场，将政府权力当作商品并与其他商品进行交换，以实现部门利益要求或效用的目标。政府制度创新能否取得预期收益并克服在实践中的行为异化，取决于政府对整个制度环境的理解和并在此基础上合理划分自己的行为边界。“硬政府”是受到各种制度约束和限制的政府模式，在通过各种法律限制时候，“硬政府”才能有效保障政府供给制度的公平性和有效性，凭借特有的权威性，以法治和公益的精神来引领制度更新和变迁。通过“硬政府”实现政府主导下规范有序的制度创新，其本身就是政府治理能力的一种体现。因此，一个本身受到法治制约的“硬政府”可以凭借其强制力、意识形态等优势，在制度化运行规则的基础上，有效降低制度变迁成本，更好实现治理能力现代化。

2.将约束性制度创新与激励性制度创新有机融合

约束与激励两种类型的制度相互交织在一起共同存在于政府组织系统中，有效的制度应是在约束下的一种能提供充分激励的制度。根据委托—代理人理论，激励意味着给予代理人以物质或精神上的满足，以刺激其为委托人的利益工作，而约束则是从道德建设、制度建设等方面，运用法律、道德等手段抑制代理人个人欲望的过度膨胀。*薛惠丰：《委托代理下政府管理的激励约束研究》，《管理科学》2007年第5期。在现实中，一方面政府制度创新成功的关键在于新制度能否增进创新集团的利益，这必须通过激励性制度予以实现。另一方面，政府的权力有可能越过法律界限出现扩张，一旦缺乏有效约束就会有寻租行为，所以必须采取约束性的制度制约，使其行为合法有序。在治理能力现代化的背景下，约束性制度与激励性制度的融合是政府制度创新的必由之路。一方面，如果没有激励性制度，那么政府的潜力和积极性无法得到最大发挥；另一方面，如果没有约束性制度，那么政府行使其权力有可能出现逾越，导致的风险和成本就会增大。政府治理能力现代化尤其重视在规范政府权力的基础上实现其潜力的最大发挥，因此，政府制度创新必须根据资源配置和解决社会公共问题的需要，使两种制度的机制实现结合，在激励中实现约束，在约束中实现激励。

3.推进核心制度创新与配套制度创新相结合

政府制度创新涉及的范围广泛，是一项艰巨的工程，在推进政府治理能力现代化的今天，必须要求政府遵循系统协调的原则，将核心制度创新和配套制度创新有机结合。核心制度创新优先解决政治、经济和社会发展最为紧迫的问题，如在政府改革中优先推进政府职能转变，在经济改革中着力完善产权制度，在社会改革中重点把握如何激发社会组织活力。而配套制度创新则是为了保证核心制度稳健有序推进而展开的创新，是核心制度的必要补充，比如为了保障政府职能转变这个核心制度创新，就要推进包括公务员体制改革、财政管理体制改革等在内的配套制度改革。因此，核心制度创新应与配套制度创新相结合，协调推进。在制度创新中，必须集中精力抓住核心制度创新这个关键，要明确假如没有核心制度创新，那么即使有再多的配套制度也不会真正实现创新效果。同时，也要着力其他配套制度的改革，在核心制度创新得到完成后，其他配套制度就要紧密跟上。一旦核心制度确定后，制度创新的侧重点应是配套制度。

4.促进自造式制度创新和移植式制度创新相统一

自造式制度创新是“依赖自我设计、自我建构的制度安排”*王玉明：《论政府的制度创新职能——从新制度经济学的视角分析》，《中国行政管理》2001年第5期。，是依据政府在治理过程中所产生的实际问题而作出的一种制度设计和安排活动。自造式制度创新由于没有先例，也无其他经验和绩效可供参考，因此，在很大程度上是依据理论的预期分析，这样有可能创建出更有效率的制度。但同时我们也要看到，自造式制度创新完全依赖于系统内的自发制度设计，其创新也有可能产生出更乏效率的制度。此外，自造式制度创新成本较高，制度从设计到完善，再到实施，经历的周期较长。而移植式制度创新是直接吸收和借鉴他国、他地区、他部门已经成熟的并且是有效的制度安排，其创新成本相对较小，验证时间较短，但需注意的是移植式制度创新需立足实际，不能盲目照搬，否则可能会出现制度的水土不服。因此，决不能照搬照抄，要从具体实际出发，以自造式制度创新来解决本国、本地区、本部门的新情况、新问题。在实践中，必须将二者结合起来，立足实际，合理吸收制度移植，在借鉴中进行制度创设。

5.要在把握效率与质量、成本与收益的整体平衡中推进政府制度创新

政府在制度创新时会进行效率与质量、成本与收益的分析，不仅要考虑经济层面的，更要考虑政治层面的。制度创新应该在效率与质量、成本与收益上实现均衡及最佳匹配，而不是陷入效率和质量，成本和收益的非均衡化当中。这一非均衡化在效率与质量上体现为当追求效率提升时，往往很难提升服务的质量，或者相反，当追求质量提升时，服务效率会有所降低。成本与收益非均衡化则意味着单纯追求成本降低时，可能会使收益减少，或者当追求高收益时，成本也可能异常之高，使得社会难以负担。效率、质量、成本、收益的衡量，主要体现在时间、服务水平、耗费资源和整体效果(包括经济社会政治效果)上。一旦效率、质量、成本、收益处于“高、优、少、好”时，那么相应地其时间、服务水平、耗费资源、整体效果就达到了最合理的配置。因此，政府制度创新必须努力实现这四者的最优化和彼此均衡，将提高效率与质量，与降低成本、实现高收益统一起来。因此，要结合不同公共产品供给的特点采取不同的创新路径，从而实现提升行政效率、改善政府绩效、降低资源消耗、增进公共利益的目的。