PPP模式易出现的问题探析及推进建议

●刘合定

PPP模式易出现的问题探析及推进建议

●刘合定

2014年9月23日，财政部印发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），明确了PPP模式的重要意义，要求各级财政部门主动做好前期谋划和统筹规划。据统计，各省于2015年1月召开的“两会”中，19个省在政府工作报告中明确启动PPP项目，其中5个省鼓励通过设立投资资金和股权基金的方式实施。河南省于2015年1月公布了首批PPP项目29个，涵盖交通、供水、医疗、保障性安居工程等领域，总投资达805亿元。2015年3月17日，发展改革委、财政部、水利部联合印发 《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488号），明确鼓励城乡供水引入社会资本，实行水源工程、供水排水、污水处理、中水回用等一体化建设运营。本文基于PPP模式的特点，分析其运营中可能存在的问题并给出了几点建议。

一、PPP模式的含义和特点

PPP(Public-Private-Partnership)，通常译为“公共私营合作制”，是指公共部门与私人组织之间，就城市基础设施或其他公益性项目，以特许权协议为基础，彼此之间形成的一种合作关系。其最大特点在于公共项目以特许经营为基础、以地方政府信誉作担保、以稳定的预期盈利为条件，吸引鼓励社会资本参与城市基础设施建设等公共领域，从而使公共项目获得更大的融资空间。对社会资本而言，不仅拓宽了投资渠道，且因其“特许经营”而取得了垄断优势，利润得以确保，所以PPP是政府部门和社会资本的双赢模式。在当前整体经济形势疲软、地方政府存量债务较大、发行新债困难的背景下，推广PPP模式既有利于缓解政府融资困难、公共项目投入不足的问题，更有利于引进私营部门先进的管理水平和经营理念，改善公共项目运营效率低下的局面。

然而，PPP模式并不是包治百病、点石成金的“魔术棒”，其启动不仅需要对项目本身进行甄选和改造，而且实施中容易引发各种经济及法律风险。实际上，在之前的政府融资中，BT、BOT等模式已被运用多年，我们可将它们视为PPP的早期形式，其中出现的问题值得我们借鉴和思考。

二、PPP运营中容易出现的问题及原因分析

（一）实践中的几个案例

案例1——兰州模式。2007年1月，法国威立雅水务以溢价近4倍的17.1亿元收购兰州供水集团45%的股份，与此相对，其他2家投标人（中法水务和北京首创）的报价分别为4.5亿元和2.8亿元，兰州模式因其高溢价被不少地方奉为融资经典。然而，2014年4月，兰州发生“水污染事件”，检测结果为“苯严重超标，含量为200微克/升，远超国家限定的10微克/升”。经披露，威立雅收购完成后，仅派出总经理和财务总监等少数高管，未派出相应的技术人员对供水质量进行把关和提升，也未注入资金对厂区进行技术改造和设备升级。

案例2——BT模式。2008年7月14日，Z市政府与中国建筑第七工程局签订 《关于Z市贾鲁河等四座桥梁、南外环东段道路及Z市体育馆、文化艺术中心、科技馆建设项目合作协议书》，约定“中建七局以BT方式投资建设四桥一路三馆，Z市采取‘投资人与施工承包单位一次性招标确定的方式，即中标的BT投资人即为施工总承包单位’”。据了解，在确定中建七局为合作伙伴及具体施工单位时，Z市并未招标；在项目实施过程中，Z市仅依照合同分期支付款项并提供行政审批便利，未参与项目实施过程及工程质量的监管。

案例3——BOT模式。2012年5月，T县通过招商确定S县鑫汇环保公司以BOT模式建设T县第二污水处理工程项目，特许经营期30年，鑫汇环保成立诚基环保公司作为运营单位。此后，诚基环保公司于2012年9月申请并获得 “三河三湖及松花江流域水污染防治项目资金”3570万元，于2014年2月申请并获得“重点流域水污染治理项目资金”550万元。该案例中，T县政府在确定鑫汇环保为合作伙伴时，同样没有进行招标；诚基公司在收到中央及省级财政补助资金后，也未对收费标准、运营期限等合同条款进行调整。

案例1中，政府以“价高者得之”的原则选择威立雅，但投资者怠于对项目进行管理和维护，以致出现威胁百姓生命安全的“水污染事件”；案例2中，政府选择投资者的程序缺乏公平性，项目实施中政府监管缺位比较严重；案例3中，投资者额外地获得了财政补贴，却未相应地对合同条款进行变更，损害了地方政府和社会公众的利益。综合来看，项目价值估算、投资者选择、合同条款约定、政府部门监管等环节是PPP模式的多发风险点。

（二）PPP模式运营中的风险分析

1、项目价值估算不科学。案例1中，兰州市政府在确定进行PPP模式时，没有对兰州供水自身价值进行全面科学的评估：其仅对厂区设施进行了评估，没有对城市管网进行估价，也没有将厂区土地价值计算在内。这种低估项目价值的行为，既严重损害了政府和公众的利益，也不利于与投资者就股权价值进行平等协商，更不利于合作过程中对项目进行管理及合同终止时对资产进行回购，案例中威立雅收购完成后怠于对厂区设备及管网进行维护，调价不成便要求政府以其提供的资产负债表对股权进行回购就是前期项目估值不准的后遗症。

2、投资者的选择方式不合理。案例1中，扣除掉兰州供水土地估价8.37亿元，兰州供水净资产的估价为9.5亿元，45%的股权即为4.27亿元，威立雅17亿元的出价显然高于市价，但兰州市政府过于注重投资人的报价，对投资人的其他条件考虑较少。既没有考虑投资人此前其他收购行为对被购入项目进行的技术改进，也未充分考虑投资人对兰州供水拟投入的人力和技术支持。应该说，水污染事件的爆发，与政府选择威立雅不慎有很大关系。案例2、3中，政府均以洽谈招商的方式确定投资者，而不是采取公开招标，这种做法既违反了《招投标法》的相关规定，限制了社会资本同台竞争的机会，也不利于项目吸引最佳的投资者，更重要的是，招商的方式很难做到公平公正，且地方政府在谈判中往往处于被动地位。

3、合同约定条款不平等。案例1中，合同约定威立雅可根据物价上涨幅度和居民消费水平变化对水价进行调整，否则政府需依照威立雅提供的评估价格对股权进行回购，这明显违反《合同法》规定的公平原则，企业生产成本没有提升，仅根据外在的居民消费水平进行调价，缺乏足够的证据支撑。即使对股权进行回赎，也要参考市场价，由独立的第三方做出评估后再确定回赎价。案例3中，合同约定了污水处理厂的处理规模及收费价格，并明确了规模变化引起的价格调整机制，但诚基公司在获得额外财政补助资金的同时，却未对合同条款进行调整，这也是一种不平等。毕竟合同在考虑既有成本的前提下，对收费价格及调整因素进行了明确，在双方当事人之间便形成了对等关系。在上级政府给予投资者额外补助的情况下，双方权利义务就发生了变化，理应对合同条款进行有利于当地政府的变更，否则就造成了二者的不对等。

4、政府部门监管不到位。案例1中，威立雅入驻兰州供水后，针对兰州1987年、2002年发生泄油事故可能对水源产生的损害性影响，未进行任何的评估和预防，也未派出任何技术人员对取水、处理水设施进行改造和升级；案例2中，所有项目的设计、施工、竣工验收均由中建七局负责，Z市政府除了提供资金和政策支持，再无其他参与活动。两个案例中，政府在完成融资行为后，均没有明确相应的责任单位对合作项目进行跟踪监管；投资者是否对项目实行审慎经营，项目运营中是否有潜在风险，是否损害公众和政府的利益，均未涉及。地方政府没有认识到项目正常运营为公众提供更廉价、更便利的服务才是最终目的。也正因为监管的缺位，投资者在购入股权后，只用坐收项目红利，没有改进管理的动力，导致了地方政府不仅没有学到社会资本先进的经营理念，也无法有效地控制公共服务的质量和效益。

所以，在推行PPP模式时，地方政府一定要慎之又慎，既要确保选择的投资者是最佳的，又要注重合作过程中的参与和监管。

三、关于推进PPP项目的几点建议

1、科学确定项目并进行估算。首先需明确，不是所有的项目都适合PPP模式，资本是逐利的，PPP是一种市场化的操作方式，对于关系百姓切身利益，具有正外部性的项目，倘若风险评估不够细致或者缺乏切实可行的防范措施，选择PPP模式可能会困扰不断，如供水、教育、医疗等领域。其次，要对项目价值进行科学评估，既要充分考虑项目的既有价值和市场前景，也要让投资者看到可预期的利益；要对项目品牌、商誉、市场占有率、技术、资产、土地、债权等进行充分评估，在参照市场价值的基础上，合理地给予估价。再次，要适当划分股权比例，明确投资者的购入范围和经营权限。要通过明晰产权，将政府与社会资本的合作内容进行细化，政府该做什么、能做什么，社会资本应做什么、能做什么在合作之初就明确下来，为双方共赢搭建坚实的平台。

2、科学选择投资者。首先，要严格遵守《招投标法》、《政府采购法》等法律法规，在制度允许的框架内选择投资者，即将项目的基本情况及招标信息向社会公开，为所有潜在的投资人提供一个公开透明的平台，给予其参与竞争的机会，充分发挥市场的优胜劣汰功能。其次，要将选择过程向社会公开，保障公众的知情权和参与权，充分听取吸收公众的意见，既有利于公众对PPP项目的支持，又有利于选择投资者的过程更加公平透明，毕竟，信息公开是解决争议和提升合作质量的一个重要保障。再次，要结合项目特点，科学制订评标办法及各项因素的权重，既要避免国有资产流失，确保项目售价符合市场规律，又不能过于看重投资者的报价，要全面梳理投资者的资质、以往经营业绩和未来对项目追加投资和技术支持的承诺，切实避免投资者的短期行为，确保项目运营的长期效益。

3、订立合同要公平合理。PPP项目一般涉及公益性，不完全适用市场经济的运行机制，所以要确保地方政府在项目管理运营中的优先权。同时，要在尊重市场规律的前提下，充分考虑社会资本的价值和盈利空间，保证投资者的管理权和受益权。再者，要做到合作地位的平等和权利义务的对等，以条款的形式对双方权利义务进行明确和细化，即收购完成后投资者要对项目的管理运营承担什么责任、投入什么生产要素、达到什么经营目标，地方政府要对项目提供什么政策支持和便利，如何保证投资者在规定期限内的特许经营权等。最后，明确约定合同的变更及终止条件，要结合市场规律和科学预期，明确项目（服务）价格调整机制；除非发生重大违法或其他不可抗力，对政府单方收回项目或投资者提前要求回赎的惩罚性条款以及争议的解决机制进行明确。

4、强化地方政府的监管责任。相对于之前的BOT、BT等合作形式，PPP模式的特殊和新颖之处即在于Partnership,也就是政府对于项目不是简单的一卖了之，而是要全程参与到项目的管理运营中。一方面，地方政府要成立专门的PPP运作结构，通过与投资者进行接洽和协作，积极主动地参与到项目的运营管理，学习并领会社会资本先进的管理理念和经营方式，及时发现并纠正项目运营中的风险和困难。另一方面，地方政府要切实履行监管职责，既要确保投资者的收购行为符合法律法规，及时纠正PPP洽谈阶段的不合理乃至不合规问题，确保公共利益不受损失，更要加强项目运营过程的监管，督促投资者依照合同约定对项目进行投资和管理，对项目质量或服务水平进行检测和检验，确保项目运营的质量和效果。■

（作者单位：河南省财政厅监督一处）