全过程预算绩效管理的价值探讨——以上海市人民政府发展研究中心开展政府决策咨询科研业务经费项目为例

●张黄付

全过程预算绩效管理的价值探讨
——以上海市人民政府发展研究中心开展政府决策咨询科研业务经费项目为例

●张黄付

预算绩效管理不仅是财政管理的核心，更是政府职能部门履职和管理的基本保证。为了提高财政资金使用效率，提升政府管理科学化、精细化水平，推动政府职能转变，十八届三中全会对深化财税体制改革作了全面部署，其中特别强调了改进预算管理制度，增加财政预算透明度，建立健全预算绩效评价体系。财政部在第一次全国预算绩效管理工作会议上提出全过程预算绩效管理理念，明确了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。对于预算部门（单位）而言，与预算相对应的是项目，全过程预算绩效管理可以有效促进预算单位提高项目管理的水平以及资金使用的规范性，对提升部门整体管理水平、加强跨部门协作具有重大意义。

笔者结合上海市人民政府发展研究中心开展2013-2014年政府决策咨询科研业务经费全过程预算绩效管理工作的经验和体会，试图从预算单位实践的角度阐释全过程预算绩效管理的价值。

一、项目背景

上海市人民政府发展研究中心是上海市政府决策咨询研究机构，其主要职责包括开展为经济、社会发展和改革开放的决策咨询研究，研究本市经济、社会发展和改革开放中具有全局性、综合性、战略性的问题，了解动态、分析矛盾、研究对策、预测前景，及时向市政府领导提出决策意见和咨询意见等。政府决策咨询科研业务包括：（1）政府重点课题，即市委、市政府领导重点关注的、关系上海发展的重大战略性、全局性、前瞻性问题的研究课题，委托中央部委开展的课题；（2）政府热点课题，即当前市委、市政府领导比较关注、紧扣上海改革发展实践的热点问题的研究课题；（3）政府调研课题，即以社会调研形式开展并完成的相关研究；（4）政府专项课题，即根据形势任务需要或领导交办任务确定的研究课题；（5）民生问题问卷调查，即以民生为主题开展的问卷调查。

2013年该中心决策咨询科研业务经费预算816万元，全部来自于上海市市级财政拨款。经费用于25个政府重点课题研究、51个政府热点课题研究、58个政府调研课题研究、21个政府专项课题研究以及1项民生问题问卷调查，共计156项，实际支出746.83万元。2014年该项业务经费预算816万元，用于23个政府重点课题研究、52个政府热点课题研究、12个政府调研课题研究、12个政府专项课题研究以及1项民生问题问卷调查，共计100项，截至2014年11月30日实际支出573.71万元。

决策咨询科研业务是该中心一项重要的核心业务。该项支出作为一笔重要支出，得到了中心领导、项目参与人员和财务人员的高度重视。为更好地完成决策咨询科研业务，体现资金绩效，该中心于2013年进行了试点，开展了决策咨询科研业务经费绩效后评价以及目标申报，总结了项目经验，也暴露了一些问题。2014年中心领导决定全面铺开，进一步完善从绩效目标申报到结果应用的全过程预算绩效管理，在设定的绩效目标基础上，全面考察、分析项目运行情况和项目取得的效益。

二、全过程预算绩效管理实施过程和评价结论

2014年，该中心按照《2014年预算绩效管理工作要点》开展预算绩效管理工作，完善了项目前期的目标管理，开展了跟踪监控和绩效评价，特别强调绩效管理质量，主要工作开展情况如下：

（一）基础工作

1、组织建设。该中心明确秘书处为预算绩效管理的牵头部门，同时明确财务人员、科研处、信息处等各业务部门参与预算绩效管理，配合预算绩效管理工作的开展。

2、制度建设。根据《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》（沪府办发〔2011〕1号），该中心制定了《上海市人民政府发展研究中心财政支出绩效评价管理办法》（讨论稿）和实施细则。随着沪财绩〔2014〕22号文的出台，该中心按新的预算绩效管理要求对中心预算绩效管理办法进行了修订。

3、指标体系。该中心根据不同项目，研究制定不同类别绩效评价指标体系，包括决策咨询课题研究类、信息化管理类和人才建设类，各类别绩效评价按照产出——效果——影响力的逻辑进行架构，二级指标考察项目成本控制、质量、数量和时效完成情况、社会效益、可持续发展以及满意度等，并全部细化到三级指标。

4、工作流程。该中心根据不同项目的类型，分为项目立项和计划阶段、项目实施阶段、项目收尾和完成阶段三个阶段，分别明确了工作开展的具体管理内容、目标要求、负责部门、保障制度、保障措施等，并结合指标体系对工作流程进行了梳理。

（二）绩效目标管理

2013年，该中心按照市财政要求对下一年政府决策咨询科研业务经费项目开展了绩效目标申报，2014年进一步增加了部市合作经费项目的绩效目标申报。中心还根据所申报的绩效目标设计指标体系，全部细化到三级指标，并将相关制度要求、各级指标以及工作流程全部纳入表格化管理。目标申报表样表见表1。

表1 2013年度上海市政府决策咨询科研业务绩效目标申报表（样表）

（三）绩效跟踪

2014年11月，该中心根据重点项目原则，委托第三方评价机构对2013年编报绩效目标的项目政府决策咨询科研业务经费实施绩效跟踪，并形成绩效跟踪报告，资金覆盖率为当年项目预算总额的11.63%。跟踪过程中发现部分课题项目资金拨付进度有所滞后，影响了预算执行率。同时，项目管理中信息化管理水平和结果应用效率有待提高。综合以上几点问题，该中心责令各部门在跟踪报告完成后及时进行纠偏，形成纠偏说明。

（四）绩效评价

2014年1月至4月，该中心委托第三方评价机构开展2013年政府决策咨询科研业务经费实施全面的绩效评价，对项目的经济性、效率性、效益性进行了综合分析评价。评价肯定了该中心政府决策咨询科研工作的价值、此项工作与中心职能的匹配性以及项目立项的充分性。在此基础上，该中心课题开展的流程和相应质量监控机制和各项管理制度建设的完善性和落实情况也得到了相应的核查并获得了正面评价。对于课题成果，特别是成果的转化和积累，该中心要求第三方评价机构予以重点关注。评价结果显示该中心建立了一定的成果转化机制，形成了研究成果的储备和积累，并为成果资源共享搭建了公共平台，扩大了科研成果的影响力，保障了政府决策研究工作的开展。评价针对财务管理中的预算编制准确性和绩效目标管理提出了更高要求，并建议通过加强项目的全过程管理和信息化管理，提高研究成果转化率和转化时效。

（五）结果应用、反馈与公开

在绩效跟踪和绩效评价完成后，该中心针对其中发现的问题，进行了相应的纠偏和整改。首先，考虑到提高预算编制的准确性对预算执行的重要意义，该中心对预算编制工作提出了更加严谨的要求；其次，在项目管理方面，该中心在制度上和流程上加强了对项目资金使用情况、对课题完成质量和成果转化效果的监管；最后，该中心还计划提升项目信息化管理水平，建立网上申报评审，提高课题成果转化的效率性和时效性，以更好体现决策科研工作的前瞻价值。

根据结果应用的反馈，该中心最终形成了整改说明，并将评价结果和反馈结果进行内部公开，接受各部门监督。

三、全过程预算绩效管理的价值

目前在我国，预算绩效管理仍处在起步和摸索阶段，囿于专业知识、理论结构、人力财力等方面的限制，大多数财政部门和预算单位虽已逐步意识到了全过程预算绩效管理的重要性，但对同一项目进行全过程预算绩效管理尚处于试点阶段，实际开展过程中绩效目标管理、绩效跟踪和绩效评价各环节的工作开展仍然相对独立。这种管理方式虽然也取得了明显的成效，但是相比全过程预算绩效管理，仍然存在一定缺陷。全过程预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、绩效评价结果反馈和应用共同构成的综合体系，是以资金流为切入点，对项目管理和实施进行全面考察的评价模式。相比独立开展其中某一个环节，它具有更强的系统性、逻辑性和结果导向性，在预算管理和业务管理中体现了更高的价值。

首先，作为一个综合体系，全过程预算绩效管理的价值之一是其系统性，具体体现在对项目各个时间段的全面覆盖上。项目立项之前，业务部门根据其机构职能、工作规划、项目特点，按照财政部门要求制定并申报项目绩效目标，并根据目标设计指标体系。确立了绩效目标和指标体系之后，即可开展后续的绩效运行监控和绩效评价。绩效运行监控，也称绩效跟踪，是在项目开展过程中对预算执行、项目实施以及目标实现情况进行跟踪并及时反馈，并通过对项目绩效运行过程中存在的偏差进行纠正，以促进项目绩效目标的最终实现。其实质是以资金使用为抓手，全程考察中心业务部门课题和项目的运行情况。绩效跟踪实现了对项目的事中监控，而绩效评价则是借助指标体系对项目进行事后总结性评价，综合项目的投入和取得的绩效，全面提示项目的经济性、效率性、效益性和公平性。考虑到决策咨询科研业务具有较强的前瞻性和时效性，我们的绩效评价侧重考察课题结果转化情况，以评价促进业务部门加强转化效率和时效。经过2013年和2014年连续两年的探索和实践，该中心从试点到全面铺开，基本实现了对项目事前、事中和事后三个不同阶段的全过程覆盖，保障了财政监督工作在时间上的连续性，也确保了预算管理的系统性。

其次，全过程预算绩效管理的另一个价值体现在它的逻辑性上，其每一个环节都与前后环节紧密联系，构成一个有机整体。绩效目标管理作为所有预算绩效管理的首要环节，可以说，科学、合理、可行的绩效目标的制定是全过程预算绩效管理一切后续工作开展的前提。绩效目标的编制既要符合实际，切实可行，也要体现一定前瞻性，为工作的开展预留一定灵活空间，由此制定的绩效目标才具有可实现性和指导意义。当绩效目标通过审核后，中心将绩效目标固定下来，并根据目标在此基础上细化成成套的指标体系，作为日后绩效跟踪和绩效评价的评价依据。绩效跟踪作为覆盖整个项目实施过程的一项工作，体现的是承上启下的作用。它对绩效目标实现程度的定期、动态跟踪是对绩效目标的再次验证和明确。同时，它大量收集了项目实施过程中的数据和资料，也是对事后开展绩效评价工作的铺垫。绩效跟踪的价值即体现在其“动态”上，只有持续跟踪，实时反馈纠偏建议，并及时应用纠偏建议对偏差进行修正，才能保证绩效目标的实现。而绩效目标的实现程度、项目取得的效果，则是绩效评价重点关注的问题。绩效评价是对绩效跟踪结果的最终检验，总结已完成的绩效目标的工作经验，分析未完成的绩效目标的原因和其中存在的问题，为今后类似项目的开展提出改进建议。从中我们可以看出，从绩效目标编制，到绩效运行监控，再到绩效评价，全过程预算绩效管理存在这一条清晰的、环环相扣的内在逻辑主线，而贯穿这条主线的便是结果的反馈和应用。

结果导向性是全过程预算绩效管理工作最重要的价值体现。作为全过程预算绩效管理的最后一个环节，结果反馈和应用是整个预算绩效管理工作的意义所在，更能体现资金投入和项目运行的价值。在预算绩效管理工作中，即可以理解为包括绩效目标制定、绩效运行监控和绩效评价在内的工作过程都是为最终评价结果的反馈和应用服务的。不论是绩效目标的审核意见，或是绩效跟踪的纠偏建议，再或是绩效评价的结论，其目的都是为了财务部门和业务部门能够更好协同合作，切实落实到今后工作中去，最终目标都是为了促进绩效目标的达成，优化项目管理和实施，实现资金使用的效益，提升项目的绩效。该中心在所有评价工作完成后，特别增加了评价结论反馈和结果应用环节，邀请第三方中介机构参与对结果应用效果的再次评估，并主动在中心内公开，接受各部门的监督，真正做到“评价结果有反馈，反馈结果有应用”。

综上所述，全过程预算绩效管理是兼具系统性、逻辑性和结果应用性的综合财务和业务监控体系，其中的各个环节都是其有机组成部分，具有不可或缺的价值。将其中各环节拆分进行虽然也能在一定程度上起到促进预算绩效科学化、精细化管理，提高项目管理水平的作用，但是其价值和效果是大打折扣的。从该中心的实践中可以看到，全过程预算绩效管理的实施给中心的项目和资金管理提供了制度性保证，经过两年的全过程预算绩效评价，该中心财务和业务工作及管理水平得到了提升。因此，全过程预算绩效管理在预算管理、财务监控以及业务管理中具有重大意义，值得借鉴和推广。■

（作者单位：上海市人民政府发展研究中心）

（本栏目责任编辑：王光俊）

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