高速公路免费通行的正当性与合法性分析

张　涛

南昌大学法学院，江西　南昌　330031



高速公路免费通行的正当性与合法性分析

张涛

南昌大学法学院，江西南昌330031

摘要：2012年节假日免费通行政策的出台，将“高速公路免费通行”推上风口浪尖。行政主体因为自己给民众带来实惠而理直气壮时，却并未对剥夺公路经营企业的部分收费权的行政行为在法律上予以评价。高速公路免费通行根据其准据法的不同可分为三类，本文将对其正当性与合法性进行深入分析。

关键词：高速公路；免费通行；正当性；合法性

一、高速公路免费通行的类型化

从“贷款修路，收费还贷”的政策实施至今，收费公路在我国已存在近30年。期间，许多车辆由于法规和政策的规定，得以享受免费通行带来的利益。根据高速公路免费通行的法律依据不同，本文将免费通行的车辆分为以下几类：

第一类，根据行政法规、国务院行政命令而享有收费公路免费通行的车辆。如：《收费公路管理条例》规定：军队车辆、武警部队车辆，公安车辆在辖区内处理公务以及进行跨区作业的联合收割机、运输联合收割机的车辆，免交车辆通行费①。《国务院关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》[1](以下简称《通知》)中规定，7座以下的小型车辆在重大节假日时免交高速公路通行费。

第二类，根据部门规章而享有免费通行权的车辆。如交通运输部发布《关于进一步完善和落实鲜活农产品运输绿色通道政策的通知》，其中规定在全国范围内对整车合法装载运输鲜活农产品的车辆免收车辆通行费。

第三类，根据地方政府规章其他文件为依据享有免费通行权的车辆。如《湖北省规范收费公路通行费收费秩序暂行规定》，持“湖北省重要公务用车通行证”的机动车辆可以免费通行高速公路；江苏省规定，在收费站排队的车辆超过10辆，则应免费通行；山西省规定：外省旅行社组团入晋的旅游客车免收车辆通行费；此类文件在我国各地屡见不鲜。

二、高速公路免费通行的正当性分析

首先，根据受益者付费原则，享受服务者应对自己所受之利益付出相应的费用。军队车辆、武警消防部队车辆等在执行职务通行收费公路时，为了便利国家机关快速及时地处理突发事件或重大事故以减少人们遭受的损失；这些职务行为的直接受益者为全体社会，没有人能否认自己生命财产安全可能随时遭遇危险，所以上述部门的及时行动总是必要的，由此产生的费用自然应当由受益者——广大公民共同承担。

上述之外的高速公路免费通行均因违反平等保护原则而有失正当性。首先，高速公路经营企业所获得的特许经营权，作为其财产权，毫无疑问应受到与其他主体财产权同样的平等保护；不能因为公民的利益就剥夺经营企业的财产权。政策制定者或许希望用“公益”的光环来掩盖大打折扣正当性，却使经济条件更差的公民被排除在政策利好的范围之外，这与政策制定者所倡导的“公益”可谓是南辕北辙。

三、高速公路免费通行的合法性分析——法律保留原则

法律保留原则的基本含义是：“凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则只能针对该事项制定法律，或者在法律有明确授权的情况下，由行政机关在权限内制定相应规定”[4]。

上文所述第一类车辆免费通行公路，是由国务院颁布的规范性文件规定的。根据我国《立法法》第56条相关规定，行政法规可以就执行法律和职权范围内事项作出规定。《公路法》第68条也授权国务院制定收费公路的具体管理办法。所以，国务院制定关于公路收费问题的相应规定具有合法权限，这一权限中，既包括了积极的收费规定，也应包括反面的免费规定。国务院有权决定在何时、对何种类型的车辆免收通行费。国务院选择“批转”的方式，作出节假日免征通行费的决定，并没有超出《公路法》的授予的权限范围，也不存在程序性瑕疵。因此，属于合法行为。

而部门规章和地方政府规范文件对免费通行作出相应规定，这一行为的合法性则是存疑的。根据我国《立法法》第71条第2款规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者行政法规、决定、命令的事项，部门规章必须在其权限范围之内制定，凡不属于本部门管理的事项，不能出现在本部门制定的规章中；即使是本部门权限内的事项，制定的规章也只能在法律、行政法规、决定、命令规定的幅度内加以细化，不能抵触法律、法规或超越其权限。

在《公路法》未对国务院部委和地方政府授权的情况下，部门规章、地方政府规章只能在国务院制定的条例范围内制定具体的实施细则，而不能扩大收费范围或是免费通行范围。超范围的越权规定是违反《立法法》的，属于典型的行政违法行为。

[注释]

①<收费公路管理条例>第7条.

[参考文献]

[1]国务院.关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2012-08/02/content_1382.htm，2015-3-2.

[2][法]卢梭.社会契约论[M]何兆武译[M].上海：商务印书馆，2001:119.

[3]城仲模.行政法之一般法律原则(二)[M].台湾：台北三民书局，1998:101.

[4]周佑勇.行政法基本原则研究[M].武汉：武汉大学出版社，2005:188.

作者简介：张涛(1992-)，江西南昌人，南昌大学法学院，宪法学与行政法学研究生，研究方向：行政法学。

中图分类号：F542

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)31-0252-01