东莞市住所信息申报登记制度改革的实践与思考

刘玉梅

湘谭大学法学院，湖南 湘谭411105

一、东莞市住所申报制的主要特点

为统一规范住所登记审批监管，确保改革沿着法治轨道有序推进，东莞市出台《东莞市市场主体住所(经营场所)登记管理试行办法》(下称《办法》)，《办法》全文共5 章19条，核心是放宽住所登记限制。主要的特点:

(一)在工商登记注册和部门行政许可全面实施“住所信息申报制+负面清单”。除娱乐服务业、重污染行业、危险品行业，以及住宅商品房、政府保障性住房、军队和外国企业房产外，市场主体在办理登记和许可审批时，无须再提交房地产产权证明、租赁合同、社区居委会(即村委会，下同)证明等住所使用证明材料，申请人只需自行申报住所的地址、联系人、所有权人、法定使用用途、有关情况说明等5项基本信息即可办理登记。工商部门和各行政许可部门不仅认可市场主体申报的住所信息，还对其他部门的住所登记审批信息予以互享共认。

(二)支持商务楼宇经济和“一址多照”。允许使用商务楼宇办公场所分隔空间作为住所，但不得从事生产、加工、仓储、维修、餐饮、旅业、娱乐服务业、危险化学品等经营活动，允许同一个地址允许登记为多个市场主体的住所，但要符合两个条件，一是多个市场主体之间要有投资关系，二是原市场主体已经不在该地址开展经营活动。

(三)规范了部门和镇、村的住所监管职责。部门按照“谁负责审批、谁负责监管”及行业主管的原则落实监管职责，镇街(园区)人民政府落实住所属地管理职责，村(社区)被首次纳入住所监管力量，负责组织村级市场协管队伍对辖区市场主体的住所信息进行核查反馈。

二、东莞市住所申报制的作用和成效

两个月以来，新政受到社会热捧，制度红利充分释放，市场活力和内生动力充分激发，市场主体呈现“井喷式”增长，正向叠加效应日益增强，全市掀起了新一轮“大众创业、万众创新”的热潮。

(一)市场主体增幅显著加大

因商事制度改革边际效应递减，8月份广东省各地新增市场主体数环比减少幅度普遍在20% -30%左右。但东莞市住所申报制改革刚刚推行1 个月，即8月份全市新登记市场主体12385 户，与改革推开前的7月份新登记的9606 户相比，增长28.9%，成为珠三角九市中唯一一个保持环比正增长的城市。仅8月份，全市新登记企业5326 户，环比增长24.3%;全市以住所信息自主申报方式设立的市场主体8519 户，占比69.7%，各类型市场主体呈现“井喷式”增长态势，至8月底，全市市场主体累计68.34 万户，总量稳居全省地级市第一。

(二)“住所信息申报+负面清单”登记管理模式效果明显

从有利于金融安全、环境保护、公共安全、娱乐服务业治理等角度考虑，东莞实施了“住所信息申报+负面清单”管理。实施以来，负面清单以外的行业发展势头强劲，与改革前的7月份相比，全市增速最快的行业分别是:科学研究和技术服务业、居民服务与其他服务业、制造业、租赁与商务服务业。在放宽住所登记限制的同时，依托全市协同监管信息化系统，发挥村(社区)市场协管队伍作用，强化企业诚信自律，实施电子地图管理和经营异常名录管理，形成监管联动效应，确保住所申报信息的真实性。

(三)社会满意度明显提升

改革实施后，办事群众普遍反映，开办企业无需提交社区居委会出具的产权证明，至少可以为企业节省1 至5 天的时间成本。改革实施一个月以来，全市工商系统受理有关住所证明的投诉大为减少，社会满意率明显提升。新华社、羊城晚报、南方日报、广州日报等多家媒体对改革进行了专题报道。

三、住所申报制改革引发的几点思考

住所改革与先照后证、注册资本认缴制是市场准入体系三大关键改革，目前先照后证和注册资本认缴制已在全国各地全面铺开，住所登记管理改革将成为各地争创商改亮点的一个重要突破口。东莞在这种形势下，率先推出《办法》并全面实施住所信息申报，为东莞商改注入新的动力和活力，形成新一轮市场主体增长潮。但在改革实施中仍出现了一些问题:

一是伪造住所信息骗取登记问题。住所信息申报是由申请人自行申报住所信息，并对所申报的住所真实性负责。但目前仍有相当一部分申请人由于诚信缺失等问题，伪造住所信息进行申报，以骗取登记。今年，东莞市则发生了一起因一个普通的网上交易纠纷，经过发酵之后演变成“一个车库注册10 家公司”的媒体事件，经过媒体炒作之后，引起了对“东莞商改后续监管存漏洞”的质疑，这对商改的推进造成了极恶劣的影响。二是无产权村民自建房作为住所申报容易引发扰民纠纷和监管问题。东莞城市发展迅速，下辖许多镇区有相当部分村民自建房、集体用房等无产权证明房屋作为经营场所使用情况。在此次住所申报改革中，虽没有放开住宅可以进行住所自主申报的范围，但已明确上述镇区无产权的村民自建房可以作为经营性用房，并进行住所申报。这种做法在一定程度上解决了镇区的现实问题，但由于工商部门登记仅进行书式审查，难以判断所申报地址是否为居民住宅使用，一旦登记后，后续由此引发的扰民纠纷和投诉将日益增多;若该申报地址从事的经营范围涉及许可事项的因许可事项有其特殊的场所规定，这也将加大部门之间的协调难度及后续监管难度。三是商务楼宇分隔场所登记和“一址多照”证明手续繁琐。《办法》支持商务楼宇场所可以分隔出租和办理住所申报，以及同一地址办理多个执照等，但对此也有明确规定，即分隔出租、“一址多照”的需要产权人提供证明材料，或到社区居委会加具意见，说明该地址的分隔情况，或该地址原市场主体已经停止经营等情况。但由于房东和社区居委会对新政不够了解，认为这种情况不应由社区证明和说明，因此对于申请人的申请不予配合。证明手续繁琐直接加大了申请人申报难度，甚至导致无法办理登记，影响了改革的效果。

东莞市住所申报制推进过程中存在的上述问题，一定程度上制约了这项新政改革的进一步推进。为更好地保障改革的推进，为商事制度改革探索更多更有效的试点经验，提出如下对策:

(一)加快立法支撑。党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的重大战略决策，法治将是当前乃至今后各项改革工作中的主旋律。商事制度改革中各项改革探索必须于法有据，才能在改革创新道路上走得更好、更远。东莞市属于非特区地级市，无地方立法权，目前实施的住所申报仅在地方政府权限范围内予以改革和实践，并受到较大的制约，影响了改革深层次的推进。这需要加快在立法层面对住所信息申报登记制度的支撑，依法促进和保障住所申报登记制度改革的顺利实施。

(二)进一步简化住所申报证明手续。住所申报制改革的宗旨在于放宽住所条件，降低准入门槛，应按照审慎合理的原则，进一步简化住所申报证明手续，如对利用分隔出租场所从事一般项目经营的市场主体，由申请人对住所信息真实性负责。同时，将此类市场主体列入后续市场主体信息真实性核查和监管重点，避免“一放则乱”现象。

(三)推进社会信用体系建设。信用是市场经济得以有序运行、健康发展的前提和保障。住所申报制的改革很大程度是依耐于企业的诚信，要以法制为基础，信用制度为核心，围绕推进商事制度改革这一目标，进一步加快政府公共信用、企业信用、个人信用等为基础的社会信用体系建设。探索从省级层面出台经营异常名录管理制度，行业退出机制和信用分类监管等一系列制度，由上至下逐步统一信用约束标准。通过强化信用约束管理，推动企业诚信自律，使不法分子无机可乘。

(四)强化多层面后续监管。加快建设“企业自律，部门监管，社会监督”三位一体的市场监管体系，建立多部门协同联动的长效监管机制，推动基层部门的协同监管。建立信息化监管平台，通过技术手段打破隔离、促进资源有序共享，通过“大数据”分析技术，为政府部门监管提供海量、多样化的数据信息。探索信息化移动监管，将部门传统执法作业方式通过移动手段予以实现，更好地适应当前改革后大量激增的市场主体的监管，提升改革后续监管效能，实现登记前端“宽入”后的“严管”。

(五)探索便捷登记注销制度。各项登记制度改革是商事制度前端改革的重要事项，是商事制度改革的助推器。住所申报作为当前重要的登记制度改革，激活了新一轮的市场主体增长潮，但随着信用管束和后续监管力度的加大，大批失信和违法违规企业需要被退出市场，这就对市场主体的退出机制提出了更高要求。因此，应商改新形势，要探索简化营业执照及各类行政许可的注销、吊销或撤销流程，建立高效、便捷的市场主体退出机制，有利于市场主体的良性循环和市场秩序的稳定，使基层监管工作更加高效可行。

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