行政公益诉讼的理论基础

孙治文

华南理工大学法学院，广东 广州 510006

近些年来，关于行政公益诉讼的讨论方兴未艾，不管是专家学者，还是普通公众，对行政公益诉讼制度立法的呼声日益高涨。可是，时至今日，这一制度仍未在法律层面得以确立并完善，究其原因，很大程度上在于行政公益诉讼的理论基础和价值还没有完全被正确而全面地认知。实际上，行政公益诉讼无论是对于维护社会公共利益、公民合法权益，还是对于政治体制改革、建设法治国家都具有重要的价值和意义，同时亦是中国法治发展的必然产物。行政公益诉讼的理论基础具有不可再分性，是行政公益诉讼理论体系中的根基和基石，也是行政公益诉讼制度建立、发展与完善的出发点和归属。

一、行政公益诉讼的概念及渊源

行政公益诉讼，通常而言，是指当行政主体的违法作为或违法不作为对公共利益造成损害或有危害的危险时，由法律规定的公民、法人或其他组织有权为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。①行政公益诉讼，与传统的私益诉讼相比，其作为一种公益诉讼，具有显著而不同的特征:第一，诉讼目的的公益性。被诉的行为必须是损害了社会公共利益或是已经具有危及公共利益的现实可能性，即原告的诉讼请求必须以公共利益为直接目的;第二，起诉主体的广泛性。行政公益诉讼的诉讼主体不仅仅只是限制于具有法律上利害关系的行政相对人，而是公民、检察机关以及其他社会组织均有权以公共利益受到侵害或有侵害的现实危险性为诉由向法院提起诉讼;第三，公共利益损害的预防性。成立行政公益诉讼的前提，不但可以是行政机关的违法行政作为或不作为对公共利益造成了现实的侵害，而且，也可以是虽未造成实际损害结果，但已经有证据证明其存在实际紧迫的危险性;因此，行政公益诉讼具有预防性。

公益诉讼最早可在古罗马的法律文本中找到源头。在古罗马的法律制度中，诉讼程序分为两部分——私益诉讼和公益诉讼，私益诉讼是仅利害关系人能够提出的，其目的在于维护个人合法权益的诉讼;公益诉讼则是原告为维护社会公共利益为诉由和目的，代表社会集体利益而起诉的诉讼，市民皆能提起，法律另有规定者除外。

尽管公益诉讼制度早已在古罗马时代产生，可是直到20世纪才引起人们普遍的关注。随着西方列强的经济与科技得到迅速且高度的发展，自由资本主义走向垄断资本主义，社会生产和市民生活日益社会化，各种前所未有的社会矛盾呈现，为平衡各种尖锐的社会矛盾，西方国家普遍实行了国家干预主义，行政权渗透到社会的方方面面，行政权力不断膨胀，行政行为侵害公共利益的可能性也在增大，公害问题日益凸显。在这种历史背景下，世界上主要的法治国家出于保障社会公共利益的目的，先后建立并完善了行政公益诉讼制度。作为行政公益诉讼发源地之一的美国，在1940年桑德斯兄弟广播站诉联邦电讯委员会案中正式确立了行政公益诉讼制度;1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案，确立了“私人检查总长制度”，即国会通过制定法律，当公共利益受到行政违法行为的侵害时，授予检察总长原告资格，为维护公共利益而提起诉讼，也可以由法律授权其他个人或者社会团体、组织，以“私人检察总长”的身份，针对行政机构的违法行政行为造成公共利益的损害而提起诉讼。此后，美国的《反欺骗政府法》、《谢尔曼法》、《联邦政府采购法》等进一步规定和发展了行政公益诉讼制度。

二、行政公益诉讼的理论基础

行政公益诉讼的出现有着其深刻的思想、社会基础和深厚的法学理论基础，“行政公益诉讼制度的产生并非偶然，它是当代社会根源和结构深刻变动、政治法律思想全面革新的必然产物”②。现代行政的“公共性不仅有其实体性价值，行政法就是宪法尊重人权、保障人权实体价值的具体化、技术化;而且有其程序性价值，涉及监督政府、情报公开、公民参与程序等方面”。③现代的人民主权理论的核心思想就是强调国家权力源于人民，人民是主权的唯一归属，国家权力从属并服务于人民，人民有权对国家权力进行有效的监督和控制，这就使行政公益诉讼制度的出现和发展有了牢固的思想基础，因此，行政公益诉讼制度是在社会发展和民主进步中应运而生的必然产物，有其深刻的理论根源。

(一)思想基础:从权利本位到公益本位价值观的发展

传统的行政法是在权利本位的宪政观的影响下认为社会高于国家，主张以个人为出发点，强调个体的权利，以个体权利为本位。宣传个体利益的至上性，规范个体的自然权利并保障其不受非法侵害是国家的主要作用。这种权利本位的价值观在罗尔斯《正义论》中体现得淋漓尽致。以罗尔斯为代表的新自由主义的核心观点认为:在一个能够被称之为公正和正义的社会里，宪法和法律必须优先和努力提供一种制度或者框架，公民在这其中能够自由、公平地追求自己的价值、理想和目标，并在此过程中不侵犯他人的权利和自由。总之，在传统的以权利为本位的法律价值观里，法律是以维护个体权利与自由为核心和价值取向的，行政法的根本作用在于保障个体的权利与自由，控制和规范国家权力。

但是伴随着宪政理念的更新与发展，行政法理论得到进一步的推进与突破，行政与行政法领域逐渐从以新自由主义所倡导的不干涉行政的理念，向以社群主义理念主导的服务行政的方向转变，“服务与合作”成为行政法的核心和价值取向，相应的，法律价值观也开始由以权利为本位发展为以公益为本位。

以桑德尔为代表的新社群主义认为，善优先于权利和正义原则，即权利以及界定权利的正义原则必须建立在普遍的善之上。“社群主义所说的普遍的善在现实的社会生活中的物化形式便是公共利益，于是，善优先于权利的社群主义命题便引伸出第二个重要结论，即公共利益优先于个人权利。”④因此，行政法作为规范执法，保障相对人合法权益、维护社会秩序的规范，必须优先考虑保障社会公共利益，并且为其提供制度和包括宪法和普通法律两个层面的制度根据，具体救济途径不仅包括行政方式，更重要的是提起诉讼的方式。

(二)法理基础:诉的利益理论

诉的利益是指经法律规定，可以利用诉讼途径给予救助的受损权益。在法治国家，无利益即无诉讼是诉讼的一项基本原则;没有法律的调整对象，没有可诉的利益，那么诉讼也将毫无意义，因此，可以说诉的利益是诉讼的前提。法律是多元利益主体在反复斗争博弈的过程中妥协、创造的产物，而诉讼则是维护合法权益的法定形式，因此诉讼的最高任务就是维护公平正义，即对各方利益的平衡。

在传统的诉讼当中，矛盾通常发生在平等主体之间，有无法律规定的可诉的利益是比较容易判断的。然而，社会不断在发展，科技引领着时代的变化，生活方式也随之改变，自然而然会出现前所未见涉及公共利益的新型纠纷，如涉及公共利益的消费纠纷、环境纠纷、社会和国家利益纠纷等等，而由于法律的滞后性，这些纠纷背后的事实和利益往往并没有在现行的法律法规中得到体现，因此，在这种情形下，公益纠纷并不具有法律所规定的可诉利益，公共利益也自然得不到司法的保护。可是，这些涉及公共利益的新型纠纷已然涌现并迫在眉睫，亟需得到解决，这就须要我们重新思考、考量对诉的利益的认识。其实，面对社会的快速发展和生活方式的改变，我们应该得到警示:公民的利益在增多，权利的范围在不断扩展，诉的利益的范围必然呈现出扩大化的要求。时代的发展已经要求我们应当对诉的利益进行重新的、积极的思考，而设立行政公益诉讼则是对时代要求的积极回应，是扩大诉的利益范围的必然要求，是法治进程中的必然产物。

回顾历史可以看到，诉的利益的扩大化理论与服务行政理念下的行政法具有相同的价值追求。在西方列强先后过渡到帝国垄断时期，市场——这只“看不见的手”，已经不能维护市场经济和社会的秩序。于是，旧的经济理论已不合时宜，国家的管理理念也发生了很大的改变;相应地，行政的功能也从规范国家权力、保障公民权利等消极方面，逐渐扩大到积极整理环境、干预经济以及提供社会保障和公共服务与救济等积极方面。行政的理念更多地转变为服务，这表明，公民获得了更多的现代行政所提供的服务，加强了对行政的依赖，进而产生了新的权利形态，诸如消费者权益保护、环境保护、劳资维权等，均进入行政权作用的领域。

在行政法律关系中，由于行政权的主要内容是组织和管理公共事务以及提供公共服务，所以行政法不仅仅是调整行政主体与行政相对人之间的权利义务关系，而且还直接或间接地表现为保护公共利益进而达到维护社会秩序，保护公民的利益的目的。行政法的这种特征，伴随着现代国家职能的扩大和行政作用方式的多元化，愈发突出。“行政权的这种变化反映到行政诉讼领域，就是要改变长期以来行政诉讼仅仅保护行政相对人主观权利的单一功能的局面，而且还要能够纠正违法的行政行为，确保行政法律法规的正确适用和法秩序的形成，以及公共产品和公共服务的持续有效地供给。在此意义上，以‘维护和监督行政机关依法行使职权’为目的的行政诉讼本身即已经具有了一定程度的公益诉讼性质。”⑤正是借助于诉的利益的突破，以维护公共利益为目的的行政公益诉讼在世界大多数法治国家已逐步确立。

(三)宪政基础:行政公益诉讼是人民主权原则的应有之义

公共权力的起源可追溯到氏族社会，马克思和恩格斯非常重视公共权力的问题，曾经多次地探讨公共权力的起源，并且不断阐述公共权力是社会公共利益和公共意志的体现。人民主权是现代民主的起源，也是我们国家民主法治的核心和根本原则。人民主权应当是具体的存在，并可通过维护公民的合法权益实现。相应地，建立行政公益诉讼制度，在法律层面确认公民以及其他有关社会主体对公共利益的诉讼权利和主体资格，是人民主权原则在行政诉讼领域的具体体现，也是法治建设中，人民主权原则在司法实践中的重要落实。行政公益诉讼为人民真实而直接地行使管理国家和社会事务的权利提供了一个重要的途径，也是人民关心和参与国家和社会公共事务的一项实际行动。可想而知，如果有健全的、行之有效的行政公益诉讼制度，大量的损害公共利益的事件能够得到最大限度的预防，甚至不会发生，因为人民可以通过法律的力量和法律的途径对违法的行政作为和不作为进行有效的防范和矫正。救济与权利相伴而生，如何使公民能够通过司法诉讼的途径管理国家事务是我们国家目前法治进程中迫切需要解决的问题，而行政公益诉讼，正是使公民通过法定的途径，真实而有效地行使参政、议政、管理和监督国家事务的权利。因此，行政公益诉讼制度内在地体现了人民主权原则的内涵和要求，反映了一个国家法治建设水平的高度。

建立行政公益诉讼也是司法制度自身的完善。目前我国的司法制度亟待完善，构建行政公益诉讼是一个重要的方面。随着社会的发展，与之不相适应的法律制度必将得到修正，司法制度也是如此。现行的司法制度由于未设计完善的公益诉讼程序，一些涉及到公共利益的案件，出现了无从下手的尴尬局面。众所周知，诉讼是公民维护自身合法权益的最后一道屏障，离开救济来谈权利，权利将成为无法实现的一纸空文，而人民主权也将成为乌托邦式的幻想。因而构建完善的行政公益诉讼制度是对公民权利和公共利益的具体救济方式，是对司法制度的完善，是维护社会公正和贯彻人民主权原则的最佳印证。

［注 释］

①蔡虹，粱远．也论行政公益诉讼［J］．法学评论，2002(3)．

②杨海坤，黄学贤．行政诉讼基本原理与制度完善［M］．北京:中国人事出版社，2005:101．

③杨海坤．现代行政公共性理论初探［J］．法学论坛，2001(2)．

④俞可平．权力政治与公益政治［M］．北京:社会科学文献出版社，2000:237-238．

⑤黄学贤．诉的利益理论与行政公益诉讼［J］．安徽警官职业学院学报，2008(4)．

［1］蔡虹，粱远．也论行政公益诉讼［J］．法学评论，2002(3):100-107．

［2］杨海坤，黄学贤．行政诉讼基本原理与制度完善［M］．北京:中国人事出版社，2005:101．

［3］杨海坤．现代行政公共性理论初探［J］．法学论坛，2001(2):26-32．

［4］俞可平．权力政治与公益政治［M］．北京:社会科学文献出版社，2000:237-238．

［5］黄学贤．诉的利益理论与行政公益诉讼［J］．安徽警官职业学院学报，2008，7(4):9-15．