对当前依法治村问题的思考

左军

对当前依法治村问题的思考

左军

）依法治村在依法治国的大背景下是一个不可缺少的重要环节。随着我国农村改革的进一步深化，农村经济的发展有力地促进了全国大市场的形成与发展。市场经济就是法治经济，而依法治村是发展农村市场经济的当务之急。

我国依法治国进程中的依法治村就是要大力加强农村法制宣传教育，增强农村干部群众的法制观念和依法办事能力；依法建制，以制治村，把农村的各项事务纳入依法管理的轨道，不断提高农村的法治化管理水平。

一、依法治村的重大意义

依法治村是依法治国的重要内容之一。1999年3月，“依法治国”的基本方略和奋斗目标被庄严地写入宪法。“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种形式和途径管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”依法治村是依法治国的重要内容之一，依法治村就是要把农村的各项事务纳入依法管理的轨道，不断提高农村的法治化管理水平。依法治村的实质和核心是村民自治，其主要内容：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和依法决策、依法管理、依法办事。

二、当前依法治村的基本做法

笔者依据近几年的实地走访、观察，发现当前农村的依法治理不外乎从以下几个方面入手做工作。

1、广泛开展农村普法教育

根据依法治村工作的需要，选择符合农村实际的法律法规开展普法教育。如开办法律学校，创建法制宣传一条街，把法制宣传工作与农民的生产、生活紧密结合起来；在内容上,除了普及《宪法》、《刑法》、《民法通则》、《婚姻法》等基本法律外，重点宣传《村民委员会组织法》等与农民民主权利相关的法律法规，以此来不断增强农民群众的参政意识、民主意识和维权意识。此外，针对农村在土地承包、计划生育、婚姻、赡养、宅基地等方面存在的问题，加大相关法律法规的宣传普及力度，促进相关问题的解决，推动依法治村工作的深人开展。

2、逐步规范《村民自治章程》，不断完善民主管理制度

大多数村依据《村民自治法》、《村民代表议事决议》以及本村的实际情况制度了村规民约,并将这一规定公布于醒目位置，如公示于法治宣传街，或公示于村民经常可经过的村委会门口,以供村民了解熟悉。

3、实行政务和财务公开，扩大监督范围

农村推行“村级事务公告栏”制度，村里重大事项如土地流转、土地征收、拆迁补偿等由村民公开讨论作出决定，切实维护村民的经济利益和政治权利,并接受群众监督检查。村务公开、财务公开后,群众有不同意见可以将所写的意见投入意见箱，也可通过村民代表向村两委反映存在的问题，提出意见，为经济发展起到了有效监督和保驾护航的作用。

三、当前依法治村中存在的问题及对策

1、必须进一步提高认识

首先，依法治村是农村健全民主政治的基本保证。在农村扩大基层民主，保证村民直接行使民主权利，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，都离不开社会主义法治。只有严格依照宪法、法律和法规去规范农村的政治、经济、文化和社会事务，才能保证村民正确行使权利和履行义务，保证农村基层干部执行党的路线、方针、政策。其次，依法治村是农村社会长治久安的重要保证。当前，农村基层工作在行政管理、土地管理、社会治安、村风民俗、邻里关系、道德行为评价中，出现大量的新情况、新问题、新矛盾，直接影响着农村的社会稳定和经济增长。解决这些问题和矛盾，迫切需要加强民主法制建设，依法建制，以制治村，使农村工作有章可循，按制办事。第三，依法治村是适应社会市场经济发展的客观需要。市场经济就是法制经济，随着市场经济的发展，经济体制管理模式和生产方式发生了很大变化，农民的思想观念、价值取向、行为方式也在发生变化，在改革和发展中，解决农村基层工作中出现的热点、难点问题，协调多方面的利益关系，化解各类新的矛盾，迫切需要大力加强法治，以建立市场经济条件下的农村经济、社会秩序。

2、必须进一步深化普法教育

一是要强化普法教育的权威性和重要性。当前人们只顾追求物质利益和经济效益，对那些费时费力而又难见直接经济效益的工作，则持回避、被动、冷漠的态度，因而普法工作在一些人特别是部分领导干部心目中的份量就大大降低。二是普法的内容难理解。农民文化水平普遍较低，对规范抽象的法律条文难理解，学不懂，记不住，影响了学法的积极性。三是效果难落实。由于农村普法存在着认识不足，人员时间难以集中安排，普法经费得不到充分保障等问题，尽管各级做了许多工作，但农村普法还是难以取得明显的效果。对于当前农村普法教育所产生的这些困难和问题，无论是站在普法教育工作的全局来看，还是从社会发展的趋势上分析，都可以当作我们事业前进过程中遇到的正常现象。况且，在新形势下，农村普法工作的环境、对象内容、任务和方式方法都发生了很大变化，一些传统的工作方式方法已不适应要求。

要使普法教育能够适应新形势的发展要求，笔者认为必须做到“三个到位”：一是认识到位。各级要切实把农村普法工作摆上位置，加强组织领导，舍得投入人力物力，把普法工作落实到位。二是领导责任到位。要把研究、部署、落实、监督、检查普法工作纳入各级领导的议事日程，明确将干部群众法律知识的提高作为衡量党政干部抓好普法工作的一个重要标准，并与其政绩挂钩，层层建立普法工作责任制，落实目标管理，把各级干部对农村普法工作的领导责任由“软”变“硬”。三是监督到位。坚持和实行“党委决策、人大监督、政府组织实施”的普法工作机制。认真抓好年度和阶段性的普法检查、总结，充分发挥各级人大代表的监督作用，每年组织人大代表对普法工作进行检查，定期听取普法工作汇报，推进农村普法和法制建设的深入发展。这样才能真正让普法教育深入人心，变成农民的自觉行动。

3、必须进一步落实村民当家作主

农村民主自治的特点——非民主行为的责任问题。1998年《村民委员会组织法》正式后，从立法上进一步明确了村民大会、村民代表大会、村民委员会的权力和地位，村民自治的程序化规定更加明确，民主自治逐渐走上了规范化、法制化的道路。然而，随着实践的不断深入，村民自治中深层次的问题不断涌现，特别是村委会成员的非民主行为毋须承担责任造成较严重的后果，使“四项民主”建设面临严峻的考验，农村的民主法治建设出现了阶段性的危机。一是民主选举名不符实。民主选举是“四项民主”的基础，是村民自治的基石，更是村民自治的源头，一部分经济发达的村，在村民委员会主任、委员的选举过程出现了威胁、利诱、送礼、宴请选民、买卖选票等现象，个别地方甚至发生暴力参选的情况在经济比较发达的一些面临土地开发的村，80%以上出现了上述情况且竞选人花费的金额少则千元，多则十几万甚至几十万元！一个村的候选人之间由于竞争激烈，担心费用过大，则通过中间人出面调解，由一方候选人付给别一方一些好处费，而接受的一方则以在选举中保持沉默的方式，放弃竞争，凡此种种，举不胜举。尽管现行的《村民委员会组织法》规定，这种选举一经查实，就宣布无效，且严厉追究当事人的责任。但由于此类案件涉及面广，且隐蔽性强，难以查处。况且，现实中受查处者又寥寥无几，此风难以得到有效遏制。二是民主监督、民主管理、民主决策形同虚设。《村民委员会组织法》规定，村中的主要事务和重大决策是由村民代表会议和村民会议讨论决定。但令人费解的是，违规决策、违规管理者比比皆是，很多村都不同程度地存在着乱决策、乱开支、乱管理的“三乱”现象。

强化村官责任，走出村民自治“围城”。当前，村级治理的一个突出的矛盾是自治不能，法治不得，难以实现农村基层民主政治难以得到保障。一方面，尽管《村民委员会组织法》规定了一些自治的原则制度，但由于对村民自治的认识局限，体现自治实质内容“四项民主”的法律保障却非常软化；另一方面，自我管理、自我教育又苦于无其它的手段和形式，依靠人性本良的自律之说又让现实的铁拳击得粉碎，村民自治陷入了两难的境地。要使村民自治走出“围城”，必须寻求一条即能激发村民参与自我教育、自我管理的热情和积极性，又能使真正体现“四项民主”的行为有一种刚性的手段保障。只有这样，村民自治才能符合立法的初衷，才能步入正常的发展轨道，并得以良性发展。自治与法治的结合是村民民主自治的必由之路。那么这二者之间在实践中的结合点何在，笔者认为，在全面落实村官责任的同时，给村民自治章程以法律的保障正是解决现行村民自治中难题的一个最佳方案，而在自治章程中切实强化建立“四项民主”行为的责任则又是解决这一问题的切入点。

四、依法治村的具体要求

1、建设村民满意的“两委会”班子

乡镇党委、政府与村干部要认真总结了过去的经济教训，深切地感到：村委会作为基层群众性的自治组织，必须走依法治村的道路。要下决心从落实民主选举开始，切实开展以“四个民主”为核心的依法治村活动。为保证民主选举公开、公平、公正，防止个别村民搞派性或借助宗族势力拉选票，妨碍民主选举，要组织村民反复学习《村民委员会组织法》等有关法律法规，向村民讲解民主选举的意义，同时和村民们一道分析了村里的各项事业搞不上去的原因，使广大村民们认识到，“全村要想富，首先要有好干部”。在选举期间，要严格按照法律规定的程序，使选举工作顺利进行，并达到了预期的目标。经过民主选举，使当选的村干部切实地感到肩上担子的份量，从而关心村民，爱护村民，同全体村民一条心，时时刻刻把村民的利益放在第一位。

2、保障村民真正当家作主

要使村支两委班子从过去决策失误教训中认识到村里重大事务，如果不实行民主决策，无论村干部的水平有多高，能力有多强，都难免出现差错。只有建立健全科学民主的决策机制，才能确保决策的正确，避免或减少失误。“依法建制，以制治村，民主管理”，是依法治村的突出特点。要制定了以《村民自治章程》为核心内容的村务管理制度。《章程》应包括三个方面的内容：一是关于村级组织管理方面的内容，形成了党支部、村委会、妇代会、团支部、民兵连、党员教育管理、民主政治建设及议事小组、参事小组、监督小组等工作制度；二是关于社会秩序管理方面的内容，形成了社会治安、村风民俗、乡邻关系、婚姻家庭、计划生育制度等。《章程》应经全体村民广泛讨论，反复修改，并由全体村民大会审议通过后，印成小册子，发到村民手中。使村民们感到《章程》是大家举手同意的，既有义务，又有权利，应坚决执行；使村干部感到，有了《章程》，尽管要求更高了，但村里的事务好管了，干部也好当了。

3、完善民主监督机制

在建立参事小组和议事小组的同时，还应成立监督小组。这个小组也应是由民主选举产生的，设组长1人，副组长2人。这样疏通民主监督渠道，把知情权亮给群众，议事权交给群众，监督权赋予群众。村两委还应建立监督小组组长列席“两委会”工作制度，完善村务公开制度，确立公开主要内容和公开方式。此外还必须实行民主评议，以无记名投票方式每年开展评选若干名优秀党员、优秀村民代表、好党员干部、好组长活动，并对他们予以相应的奖励。同时，还要评出不合格的党员，然后由组织出面对不合格党员进行戒勉谈话。不断完善监督机制，促进村干部的廉洁自律。

（作者单位:浦城县人大常委会宣传研究室)