“规范化”才能有效推进依法行政

张步峰

行政执法是行政机关及法律法规授权组织依照法定程序行使行政职权，将普遍适用的行政法规范在个案中予以贯彻实施的行政活动。行政执法的行为形式十分多样化，包括授益性行为和侵益性行为，授益性行为包括行政许可、行政给付、行政奖励等，侵益性行为包括行政处罚、行政强制、行政征收等。现实的行政执法活动，通常都不是单一的行为形式，而是复数的行为形式，即多种行为形式的组合，如城管执法活动通常是行政处罚、行政强制措施、强制执行等数种行为形式的组合。

当前执法规范存在的问题

在我国，目前行政执法活动仍然存在一些问题，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出：“有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈。”其中，执法不规范的问题普遍存在，主要表现在以下四个方面：

第一，执法主体不规范。执法主体是执法行为的做出者。执法主体的不规范包括执法单位的不规范和执法人员的不规范。执法单位的不规范，主要表现在没有执法权的单位进行执法活动、执法权的委托没有依法进行、执法单位的执法权限不清晰等问题;执法人员的不规范，主要表现在执法人员的资格确认制度不完善、执法人员信息变动更新不及时、执法人员的编制管理不统一等问题。

第二，执法程序不规范。行政执法程序是由行政执法的方式、步骤、时间、顺序所构成的。一般体现为前后相互连接的几个阶段，每个阶段又有其相应的具体程序制度。行政执法人员必须遵守这些程序制度，它主要包括：表明制度、时效制度、告知制度、回避制度、听证制度、职能分离制度等。执法程序不规范主要表现在：任意增减执法步骤;执法的形式要件欠缺;执法顺序错误;不遵守时效制度和回避制度;不告知当事人享有的权利、不听取当事人陈述申辩意见等。

第三，执法标准不规范。行政标准，是行政主体在法定范围内或者按照立法目的将行政法律规范的事实要件和效果要件以一定的方法予以明确化，使行政主体获得直接处理具体案件的判断基准。执法标准不规范主要表现在：行政机关没有制定行政执法裁量基准;行政机关的行政处罚畸轻畸重，同案不同罚，执法随意性较大;行政执法与部门利益挂钩，罚款数额与部门经费挂钩，执法机关内部下达罚款指标，将是否完成罚款任务作为考核标准，将经济利益作为执法导向，执法标准不能有效执行，执法人员常常以“罚”代管。

第四，执法文书不规范。执法文书是行政执法活动的格式化书面形式。执法文书不规范主要表现在：执法文书填写不当，不按照要求逐项填写，随意改动和减项留空，出现遗漏和错误，经常违规事后补填。行政执法文书的填写不符合要求，必然影响行政执法的准确性、客观性;执法文书使用不当，不能针对不同的执法对象和不同的违法行为，使用相应的行政执法文书，如将行政强制措施文书与行政处罚文书张冠李戴，随意乱用;建档保管制度不完善，执法文书没有及时归档，文书档案的利用随意等。

强化执法规范化建设的意见

鉴于以上问题，应从以下几个方面强化行政执法规范化建设：

第一，强化执法主体建设。首先，进一步建立健全行政执法主体资格确认制度，完善对行政执法主体资格的动态管理，明确执法机关的法律地位和执法人员的公务员身份，不具有执法主体资格的单位和人员不得进行行政执法。完善委托执法备案制度，执法委托必须公告和备案。其次，加强行政执法人员的培训，提升行政执法工作的职业化和专业化水平，提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平。

第二，健全执法程序制度。首先，行政执法机关应将法定程序阶段化，并在每一个阶段中确定具体的程序，从而建立起规范化的执法流程，使行政执法人员有章可循;其次，强化程序监督，对立案登记、调查取证、审查决定、送达与执行、结案归档等每一个环节都进行有效监督，切实保障和维护管理相对人的合法权益，对办案程序进行严格的审查，提高办案质量。

第三，建立统一的行政执法标准。首先，制定并公布行政执法裁量基准制度，将抽象的行政法规范所规定的事实要件和后果要件以定量的方法予以细分化和明确化，并使细分后的事实要件和效果要件一一对应，从而使下级行政机关获得直接处理具体案件的判断基准，从而缩减行政执法人员的裁量权，保证同样的行为同样的情形同样处理;其次，建立行政先例制度，使类似的案例能够参照先例执法，从而保证同样的案例同样处理;再次，严格贯彻收支两条线，将行政经费与罚款数额脱钩，彻底杜绝执法为利现象。

第四，实现执法文书的规范化管理。首先，通过执法文书的专门培训，提高执法人员对法律文书的熟悉程度，确保各类执法文书制作、案卷归档的规范。其次，完善文书制作，强调文书的合法性和说理性，突出对法理、事理方面的理由说明，体现公平、公正的裁量要点，要求执法文书要用语准确，书写规范，认定事实清楚，适用法律条款准确;再次，重视案卷整理归档，确定专人进行执法案卷归档，专门负责案卷的立卷、归档等具体业务工作，保证每一个案卷、每一个环节的执法文书齐全、完整。最后，通过严格的案卷评查，督促提高执法文书的规范化程度。

第五，利用网络技术强化执法公开和执法信息化建设。首先，从信息管理和运用入手，构建以网上办案、网上监督、网上考评、网上学法、网上办公为核心的网上执法监督与服务平台，以信息化规范执法程序、落实执法制度、强化执法监督、提高执法质量。其次，通过建立“网上执法信息系统”，在网上实现办案的审批程序流转，同时可以实现执法信息资源共享，部门内部和部门之间的执法信息实现联动，为提高执法效率提供信息化支援。再次，通过网上执法系统，可以全面公开执法过程，及时发布执法结果信息，有助于对执法活动的公众监督，有助于公众及早了解相关违法信息从而保护自身权益。

第六，完善行政执法考核制度和责任追究制度。首先，完善行政执法考核制度，应扩大考核主体范围，实现行政机关、公众、专家等考核主体的多元化;设置科学的考核指标，严格按照建设法治政府的目标和要求以及执法机关的实际职责来进行考核;建立数字化、信息化的考核平台，方便各种主体参与执法考核。其次，强化责任追究机制，整合各种责任追究主体和追究手段，实现事前、事中、事后全过程动态监督及责任追究，将执法考核结果与奖励惩处密切挂钩，提高责任追究制度的执行力。

（作者为法学博士，中央民族大学法学院副教授）endprint