古代中央秘书机构职权膨胀及其原因初探

沈悦

摘   要： 我国古代中央秘书机构职权的发展是周期性的。在上升阶段，职权膨胀。其原因是多方面构成的，根本原因是高度集中的封建专制皇权。由于秘书机构掌握了一些关键的文书处理制度，故而能深入参与到政务的决策中。秘书人员大多出身科举，互相之间有“同年”之谊，与一些重要大臣为“座主与门生”的关系，彼此互相扶持，结为帮派。封建社会两千年来，秘书机构权限不明为机构膨胀推波助澜。联系当前社会，少数秘书人员利用手中职权以权谋私，对国家集体造成损失。这就要求秘书人员规范操作，职权分明，做好本职工作，运用好手中权力。

关键词： 秘书机构    膨胀    原因

众所周知，中国古代中央秘书机构的演进有一条重要的规律就是“膨胀回位”。即历代中央秘书机构的职权、规模总是由小到大，逐步增强，最后膨胀，而它一旦膨胀，封建统治者就予以抑制削弱，或将其转化为政务机构，然后重新起用身边亲信而职位低微的秘书人员组成新的秘书机构。这一规律在两千年来循环往复，秘书机构总处于建立、膨胀、削弱、解体又重建的过程之中，成为从秦汉到明清贯穿封建社会秘书机构发展的主线。这一现象出现的动因是中央秘书机构职能的膨胀和权力的扩张威胁到专制皇权，而其膨胀扩张的原因又是由多方面共同构成的。归根究底，高度集中的封建专制皇权是根本原因。研究秘书机构膨胀的原因可以使我们更为客观的认识秘书的职能、秘书机构在国家机构中所起的作用以及警惕并避免现实生活中出现的秘书人员越位越权行为。

一、皇权专制是秘书机构膨胀的根本原因

秘书机构是参谋、辅助机构，承担着为皇帝出谋划策、制作文书、掌管图籍档案等职责以及在皇帝和朝臣之间担当桥梁纽带作用。其从机构设置上说，上无决策权，下无执行权。本质上说，它依附于决策机构，其权力是由权力机关赋予的，在古代中央秘书机构中体现为权力来自皇帝。所以事实上秘书机构却承担着远远不止这些职能，辅助服务性渐渐被参谋决策性所替代，权力触角已经伸入决策机构。由于封建时代权力高度集中，皇权至高无上，皇帝可以随意赋予秘书机构更多权力而不受约束。秘书机构膨胀的根本原因就是皇权的高度集中。

历史上，秘书机构职权有几次阶段性的典型膨胀。最早的秘书机构是商代的太史寮，长官称太史，主管国王册命、祭典等事务。秦代设丞相府辅佐皇帝，其职能主要是总领朝廷奏书，收阅全国上行公文，颁布皇帝诏令，保管重要档案等。汉承秦制，以功臣为相。此时丞相位尊权重，列三公九卿之首，乃一人之下万人之上。机构设置也比秦时庞大，相府之下，又设各曹分事，各曹又设尚书、侍郎、令史等官职，已经由秘书机构转变为行政机构。于是开始了历史上首次皇权对相权的削弱。武帝起用布衣为相，并且以身边职位较低的秘书官职尚书署分丞相之权。尚书这一官职在秦朝就有了。《宋书·百官上》说：“秦世，少府遣吏四人在殿中主发书，故谓之尚书。”[1]P254又说：“秦时有尚书令、尚书仆射、尚书丞。”秦时，尚书只是皇帝身边亲近的私人秘书，职位低微。武帝起用低微的尚书办事，使军国大事避开丞相府，这样就逐渐使得丞相对重要事务的参与度降低，由此实现了皇权的独尊。然而到了东汉，尚书台的权力日盛，机构也渐渐发展庞大，其职权较武帝时更为复杂和机要。其主官称“尚书令”，下设“尚书仆射”、“尚书郎”等官职，“通掌图书秘记章奏之事，及封奏宣亦内外”[2]P36，至此，丞相权力受到严重削弱，而新的秘书机构尚书台却又膨胀发达起来。到东汉后期，尚书的职权再一次扩大，除了掌理奏章的收发、拆读、初步裁决、审查、诏书起草、转发、封印、记录、皇命的传达以外，还增加了选用、奖惩百官等权限，称为“今陛下之有尚书，犹天之有北斗也”[3]P267。于是皇帝不得不对秘书机构再一次进行削减。魏晋时期为了分尚书之权，又先后设立中书省和门下省，将尚书台升为尚书省。隋唐时三省转化为行政机构，此时“中书务中书务剧，文书多壅滞，乃选文学之士，号翰林供奉，与集贤殿学士掌制诏书敕”。[4]P149统治者再次选用身边职位地位较低的秘书官职“学士”辅助掌制诏书敕。学士在魏晋时是掌管典礼、编撰诸事的官职。到唐以后发展为翰林学士，成为皇帝的机要秘书，掌管由皇帝直接发出的机密文件，如任免宰相、宣布讨伐令等。白居易、欧阳修、苏轼、司马光、沈括、宋濂等都曾是翰林学士。这些学士长期在皇帝身边值班，充当皇帝亲信顾问，渐渐的参与到政务决策中来，参谋禁密。如太宗时“精选天下贤良文学之士”，“听朝之隙，引人内殿，讲论文义，商量政事，或至夜分方罢”。[5]P57翰林学士权力日盛，宋时其职权已经超出了秘书机构的职责。于是第三次阶段性的皇权对秘书职权的削弱开始了。明代设内阁取代翰林学士之权，然而内阁有票拟大权，很快就开始把控朝政，位列六部之上，转变为行政中枢机构。雍正时设军机处，从宗室、大臣中选任能力强者入宫内组织办事，给予事权但不另外授予官衔。此机构贴近权力中心，灵活应变性强，深受皇帝重用。于是其职能从承旨传达扩展为参议重要政务及刑狱、办理军国机务等行政事务。

至此，我们发现，秘书机构设置之初其职能都是围绕服务辅助功能的，如收阅文书、掌管档案、承旨拟诏等，然而由于经常承皇帝旨意，较其他大臣更能领会皇帝意图，渐渐皇帝就会交办更多事项，于是职权会随着皇帝的意图而改变和扩大。权力高度集中是秘书机构膨胀的根本原因，职权不明为秘书机构的扩权推波助澜，其参与的事务越来越复杂，手中权力也越来越大，机构设置也越来越庞杂。

二、文书处理制度成为秘书机构膨胀的工具

秘书机构的中心职能是掌管文书，包括收发全国各地上奏公文、承皇帝旨意拟制诏书、组织典礼等。文书处理是秘书工作的中心环节，也是影响国家机关运转效率和政务处理质量的重要因素。政治的核心在政令，文书是政令的载体。因此，文书工作制度直接影响着权力的消涨。秘书职能的发挥离不开文书处理，一些文书处理制度是秘书权力膨胀的重要工具。通过文书处理，秘书人员的地位得以提升，政治意图得以表达，机构也得以扩张。历史上，影响秘书机构阶段性膨胀的文书处理制度主要有贴黄和票拟。

贴黄制度，也称贴黄、押黄。它最早始于唐代开元十三年（725年）至上元三年（761年）之间，止于光绪二十七年（1901年）。在不同朝代，其功能各有不同。中唐时期，行“堂状后贴黄”之制。就是枢密使在政事堂所拟的熟状上贴上小黄纸条，写上对宰相处理方法的意见，作为最后的决定，颁下由宰相执行。由此，枢密使掌握了最后裁决权，高居于宰相之上。明代贴黄增加了一项新功能就是“诸臣章奏仿古人贴黄之法，自摄节要，粘原本进呈，以便执要”。[6]P176也就是说大臣在给皇帝的奏折上贴一黄纸，上书本文的概要，使皇帝一目了然。于是在政务繁忙的时候，贴黄制就发挥了重要作用。皇帝会根据秘书机构所拟贴黄作出决策而不会仔细阅读全文。于是在这个过程中，秘书人员就占据了对政务的筛选和控制优势。票拟制度，又称“调旨”、“条旨”、“票签”，首创于明代宣德时。即上呈皇帝的奏章文书，先由内阁大学士代替皇帝阅看，并且根据奏章中的问题拟出处理意见，写在小纸票上，再送皇帝裁定。票拟制的运用则是致使秘书机构权力膨胀最主要的文书处理制度。朱元璋撤中书省，废丞相，内阁制应运而生。宣德时，“始令内阁杨士奇辈及尚书蹇义，夏原吉于凡中外奏章，许用小票墨书，贴各疏面以进，谓之条旨”。[7]P312自从内阁掌握了票拟权，始成为中枢决策系统中最高、最重要的一环。这时的票拟范围扩大到“凡上之达下”的诏、诰、制、册文、谕、书、符、令、檄，均由阁臣“起草进画，以下之诸司”，“下之达上”的题、奏、表、讲章、书状、文册、揭帖、制对、露布、译，亦由阁臣“审署申覆而修画焉，平允乃行之”，“各衙门奏章留送阁下票旨”。[8]P21这时的内阁权力重于六部，阁臣被尊为“辅相元老”。在众阁臣中间，票拟由主辅一人决定，其他人只能“唯唯”而已。此时的主辅，虽无相名，实有相权。阁权迅速膨胀，一度威胁到皇权的至高无上。

贴黄和票拟对于秘书机构的影响具有双面性。既使得秘书机构的业务能力大幅提高、参与意识责任意识大幅增强、上传下达的桥梁作用更为凸显，然而同时也造成了秘书机构权力的膨胀、权力的越位甚至把控朝政，最终也抑制了自身的发展。

三、人情网络是秘书机构膨胀的内在动因

秘书机构的权力是皇帝授予的，从秘书与皇帝的关系上看，皇帝将秘书看成是个人的亲信和附庸。在事务处理上，随着社会的日益进步和复杂，社会事务的日益增多，皇帝个人无论从精力、能力、时间上来说都不能兼顾，所以必须依靠身边的秘书人员。如南朝齐、梁时期中书舍人几乎包揽了皇帝诏命的拟制、奏章的批答大权。翰林院出现之后，便正式分割了中书舍人制诏之权。翰林学士所撰，乃直接从禁中发出，称“内制”。而中书舍人所撰则称“外制”。内制主要是拜免将相，号令征伐，立皇后、定太子等重要诏书，而外制则只是一般诏书。需经过门下，并由符宝郎盖上天子六宝。宪宗以前，内制不仅不由两者，而且不用六宝，亦即无需盖皇帝玺印。可见内朝深得皇帝的信任。安史之乱以后，天下用兵频繁，“军国多务，深谋密诏，皆从中出”[9]P416。据《旧唐书·陆蛰传》记载，德宗时，经原兵变，天子出奔，翰林学士陆蛰“行止辄随从”。翰林学士具有皇帝机要秘书的身份，被天子视为“私人”。因此，在唐后期宦官势力膨胀的情况下，皇帝时常依靠他们来对付宦官。明时朱元璋设立内阁、通政司等众多秘书机构来协助处理公文，赋予秘书机构票拟大权。雍正帝每天召见军机大臣，有时一天召见数次。军机处就设在皇帝南书房附近，可以很方便的与皇帝商议国事。可以看出，秘书与皇帝的关系比一般大臣要亲近许多，皇帝视其为亲信，并在必要时依靠他们牵制权臣和宦官。所以，秘书机构权力的膨胀与他们和皇帝之间亲近的关系是密不可分的。

另外，隋唐以后，秘书人员绝大部分通过科举考试进入朝廷为官，他们互相之间也有着错综复杂的人情网络。乡党、同年、亲戚、门生、故旧等，都属于私人范围，也即结为同党的主要社会关系。在古代官场，同年之间、同年与座主之间的关系不单纯是一种私人关系，更上升为政治同盟，成为表达政治理想、斥伐异党、共谋前程的机要而又谨慎的政治关系。司马光、欧阳修、苏轼三人是北宋旧党的主要人物。苏轼是欧阳修在嘉佑二年录取的进士，也是苏轼在中举前由欧阳修援引给韩琦的得意门生。同年及座主之间互为奥援，在政治上相互扶持，在客观上使得所从事的秘书工作成为焦点，秘书机构职权也扩大，日渐显赫。

秘书机构和秘书人员是维持政务运转的关键环节，在行政体系中承担着上传下达的重要职能。从古至今，对于秘书人员的权责问题历代统治者都在不断调整和完善之中。近年来，我国党政机关中也出现了一部分涉及到秘书越权越位而导致的腐败案件，如河北第一秘李真案、山西省委副秘书长冯其福案等。所以，秘书人员的定位、秘书机构职权的明确对于规范行政运行有着重要的意义。作为秘书人员，也要恪守职业道德，不越位不越权，真正把握好国家和人民赋予的权力。

参考文献：

[1]中国文史出版社编.宋书·百官上.北京：中国文史出版社，2003.

[2]李凤飞.简述中国古代中央秘书机构的设置.齐齐哈尔师范学院学报，1996（2）.

[3]范晔.后汉书卷六十三.北京市：团结出版社，1996.

[4]王仲荦.隋唐五代史上册.上海市：上海人民出版社，2003.

[5]戴伟华.地域文化与唐代诗歌.北京市：中华书局出版社，2005.

[6]樊树志.中国历代帝王传记.北京市：人民出版社，1997.

[7]王亚兴.明代行政管理制度.郑州市：中州古籍出版社，1999.

[8]孙力楠.论明代翰林院.东北师大学报，1998（6）.

[9]邓德龙.中国历代官制.武汉市：武汉大学出版社，1990.