改革信访工作制度 创新群众工作方法

·陈光志

改革信访工作制度 创新群众工作方法

·陈光志

群众路线是党的根本工作路线，是党的事业不断取得胜利的重要法宝，也是党始终焕发生机与活力、永葆先进性的力量源泉。信访工作是党的群众工作的重要组成部分，在连接党心民意、维护民权民利、汇聚民智民力等方面，发挥着不可替代的重要作用。党的十八届三中全会提出，要“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”党的十八届四中全会要求，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”省委十届四次全会作出“全面改革信访制度，加快推进涉法涉诉信访改革，认真落实基层信访工作责任，及时就地解决群众合理诉求”安排，体现了新时期党的群众工作新要求，顺应了广大群众新期待，是推进社会治理现代化的关键举措。省委十届五次全会对全面深入推进依法治省和全面推进从严治党作出安排部署，抓好群众工作是推进两项任务落实的重要组成。扎实推进信访工作制度改革，不断创新群众工作方法，是必须进一步深入思考和实践的重大课题。

陈光志同志（左二）在农村调研。

站在党的群众工作高度，把握信访工作制度改革的重要意义和基本要求

信访制度作为中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分，是符合我国国情的一项重要制度设计。因此，决不能就信访抓信访，而要跳出信访看信访，把信访工作制度改革放到提升党的群众工作水平的高度去认识和把握。

第一，信访工作制度改革关乎民心向背，要更加突出群众观点，为推动四川科学发展、加快发展凝聚强大正能量。毛泽东同志在《关于领导方法的若干问题》中鲜明指出，“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去”。近年来，四川经历了汶川特大地震、芦山强烈地震以及特大暴雨泥石流等自然灾害，从救灾到重建，走过了极为特殊而艰难的不平凡历程。在党中央、国务院和省委、省政府的坚强领导下，我们充分发动群众、依靠群众，与广大群众凝心聚力、守望相助、共渡难关，创造了抗震救灾、灾后恢复重建和大灾之后科学发展、加快发展的奇迹，书写了从悲壮走向豪迈的恢宏篇章。在崛起于危难的进程中，我们的一条重要经验就是始终坚持重大决策依靠群众智慧、重大工作依靠群众力量、重大改革依靠群众推动、重大事件依靠群众应对。信访工作制度改革就是要解决好新的历史条件下，如何更好发挥信访工作作为党和政府联系群众、服务群众的桥梁和纽带作用问题，让群众反映诉求的渠道更加畅通、合法权益保障更加有力、监督党和政府的工作更加有效，进一步增加党的事业向心力、凝聚力，同心同德为谱写伟大中国梦四川篇章献智出力。

第二，信访工作制度改革关乎公平正义，要更加突出依法治理，为推动形成治蜀兴川的法治良序作出应有贡献。

习近平总书记在党的十八届四中全会上指出，“全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求”。省委提出“治蜀兴川重在厉行法治”，着力把各项事业纳入法治化轨道。当前，随着经济社会不断发展，广大群众的民主意识、法治意识、公平意识、维权意识不断增强，对党和政府依法执政、依法决策、依法行政的愿望，对司法部门公正司法的愿望比以往任何时候都更加强烈。信访工作制度改革就是要立足依法治省要求，顺应广大群众追求公平正义的新期待，在推进科学立法中充分发挥民意征集功能、在推进依法行政中充分发挥信访监督功能、在推进公正司法中充分发挥协同配合功能、在推进全民守法中充分发挥宣传引导功能、在改进社会治理中充分发挥矛盾疏解功能。把依法办事和带着感情做群众工作结合起来，努力构建信访工作法治良序。

第三，信访工作制度改革关乎社会和谐，要更加突出底线思维，为推动建设美丽繁荣和谐四川营造良好社会环境。

省委书记王东明强调，“稳定是改革发展的前提与保障。没有稳定，什么事情都干不成。”“要树立底线思维，凡事从最坏处着想，向最好处努力，管控风险、防守底线。”按照“社会安全阀”理论，社会应该保持开放、灵活、包容的状态，通过控制的、合法的和制度化的机制，使各种社会紧张得以释放、社会诉求得以回应、社会冲突得以消解。好比锅炉的安全阀一样，通过它可以使超过压力的蒸气不断排泄出去，从而不至于破坏整个锅炉的结构。信访工作制度正具有这样的调节功能。改革信访工作制度，就是要促进社会越来越和谐、党群干群关系越来越密切，形成全体人民共同建设、共同享有和谐社会的局面。

第四，信访工作制度改革关乎改革大局，要更加突出统筹协调，为服务全面深化改革的伟大实践抓好整体推进。党的十八届三中全会指出，全面深化改革需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究。省委十届四次全会要求，把握改革的全局性、整体性、关联性、协同性，确保改革始终沿着正确方向、在一个总体框架下推进。信访工作制度改革涉及面广，必须坚持战略思维和问题导向，围绕维护群众合法权益这条主线，深入研究和准确把握新形势下群众工作的新特点新规律新要求，把信访工作制度改革放在推进治理体系和治理能力现代化、全面深入推进依法治省的总体目标下来设计和谋划，放在全面深化改革、深入实施“三大发展战略”、奋力推进“两个跨越”的大局中来推进和实施。

对照党的群众工作要求，审视当前我省信访工作制度改革成效和仍需破解的难题

当前，随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，群众工作对象越来越多样，群众工作内容越来越丰富，群众工作环境越来越复杂，这就要求我们在推进信访工作制度改革中不断创新群众工作方法，增强针对性和实效性，不断提高做好新形势下群众工作的能力和水平。

省委十届四次全会以来，围绕《中共四川省委关于贯彻落实党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》部署，我省信访工作制度改革扎实稳步推进，取得了比较明显的成效。领导接访下访包案形成常态。建立党员干部联系指导基层长效机制，制定《省领导定期接待来访群众实施方案》。省委、省人大常委会、省政府、省政协领导把接访下访列入年度计划，省委书记王东明、省长魏宏等省领导分别深入基层接待上访群众、带案下访解决信访问题。在省领导的带动下，各级干部积极行动，2013年11月份以来接访下访6.9万人次，接待走访群众20.5万人次，召开座谈会、坝坝会5000余场，帮助群众解决安居、饮水、行路等方面的急难问题，为群众办好事实事24.6万件，惠及困难家庭17.9万户、62万人。顶层制度设计逐步完善。建立“1+6”制度体系，省委、省政府出台《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的实施意见》，在此基础上，制定了省级领导定期接访、引导来访人依法逐级走访、信访工作约谈、信访工作责任倒查、进京非正常上访处置、信访工作定期向组织部门通报等制度。在深入调研的基础上，一系列针对性、操作性强的信访改革制度将陆续出台，一整套符合四川省情、符合信访工作规律、顺应群众期盼的信访改革制度体系正在逐步形成。高端协调机制建立健全。在省委、省政府主要领导的亲自关心下，省信访工作联席会议主要召集人由省委副书记担任，4名省委常委、1名省人大常委会副主任和省政府秘书长担任召集人，专项工作小组由6个增加到10个，成员单位由40个增加到49个，充分发挥联席会议牵头抓总、统筹协调作用。在全省机构编制十分紧张的情况下，省信访局升格为省政府直属正厅级单位，有利于更加充分发挥综合协调、参谋助手、督查督办职能作用。重点改革事项扎实推进。推进网上受理信访制度，建成省信访局门户网站，省、市、县三级网上信访工作网络基本形成，全国联网的信访信息化平台即将建成。引导群众依法逐级走访，2014年5月至11月，群众到省来访3100批次、11037人次，到市来访9557批次、39413人次，到县来访28561批次、81654人次，呈现出“金字塔”结构，绝大多数信访问题及时就地解决在基层。有力有效化解信访积案，通过扎实开展“走基层”活动，集中化解信访积案4588件，有效减少了信访存量，省政府梳理排查68件信访突出问题，每位分管副省长包案从政策层面推动化解。坚持一手抓宣传教育、一手抓依法处置，同向发力、同时发力，推动信访行为、信访工作双向规范。

各地按照全省信访工作制度改革的总体部署，结合当地实际，创造出一些各具特色、行之有效的经验和做法，推动信访工作创新发展。创新工作理念。成都市坚持“稳定是1、其他是0”的理念；德阳市提出坚持“爱心、细心、耐心、恒心、责任心”抓好信访工作；泸州市纳溪区东升街道坚持服务城市建设、服务园区建设、服务群众需求“三服务”齐头并进，把群众工作与经济社会事业发展同安排、同部署。强化源头预防。遂宁市深入开展暖民心扶贫帮困行动；内江市搭建“四级问政平台”，开展“三问三改”行动；雅安市扎实做好受灾群众农房重建、温暖过冬工作，大力化解涉灾信访问题。推动事要解决。泸州市针对部分被征地农转非人员、辞退民办教师和代课教师等五类人员的养老问题，统一研究政策，纳入社会保障范围，惠及群众8万余人；广安市开展“百日攻坚奋勇争先”集中化解信访突出问题行动，将挂牌案件化解进度一览表以展板形式挂进联席会议主要召集人办公室，办结一件、销号一件。健全工作机制。眉山市建立信访事项当天办理制度，开展“三无”乡镇创建活动，成效明显；仁寿县文林镇书院社区实行网格化管理，分20个网格，安排专职网格员，小事由网格员独立解决，大事由4个网格员组成的调解小组解决，做到小事不出社区、大事不出街道。推动信息化建设。资阳市推行网上信访“1234”工作法，大大提升了网上信访受理办理的质量和效果；泸州市依托泸州新闻网，信访、宣传、纪检部门联合开辟“问政泸州”专栏，群众、有权处理部门、监督部门均可下载手机客户端，随时随地及时解决并回复群众咨询类、举报类信访问题；阿坝州依托电视台、手机报、新闻网等州级新闻媒体开办“阿坝民声”栏目，公开群众来信的办理情况，接受群众和社会监督。

通过一年来的探索与实践，我省信访工作制度改革成效明显，但是在调研中基层信访干部和群众也反映了一些亟待解决的问题。一是信访事项终而不结。按照《信访条例》，“三级终结”信访案件不再受理和通报，但实际情况是有的案件已经“三级终结”，上访人仍然不服，多次进京越级上访，甚至闹访、违法上访，基层党委、政府不得不多次重复处理，甚至有的“花钱买平安”推翻原来的终结结论，突破政策底线。二是诉访分而不离。按照中央和省委政策规定，诉访分离后，信访部门不受理、不交办、不协调涉法涉诉信访问题。但在具体工作中，有的信访群众信访不信法，认为走司法程序时间长、成本高、举证难，执意通过信访途径反映诉求、解决问题。基层干部反映，有时好不容易把涉法涉诉信访引入司法渠道，但一些信访人对裁定结论不服，仍然缠访闹访，基层不得不花费大量的时间和精力来处理和应对，使信访事项从“终点”再回“原点”。三是责任主体责任没有压实。有的基层干部反映，一些地方在处理信访问题时，片面强调“属地管理、分级负责”，没有落实好“谁主管、谁负责”，造成解决信访问题权责不对等，信访问题久拖不决。基层干部感叹，“信访问题化解难、疏导更难，化解和疏导脱节难上加难”。一些地方没有落实好事发地解决问题责任，片面要求户籍地协调疏导，以致事发地解决问题反而不积极，有的干部形象比喻“事发地生病、户籍地吃药，受损害的还是群众”，这在一定程度上损害了党委政府公信力。四是违法上访行为处置难。对违法上访行为及时有效取证困难，加之《信访条例》等相关法律法规对非正常上访、缠访、闹访等行为没有明确清晰的界定，公安机关依法处置时难以把握，导致个别上访人变本加厉、无理取闹、以访施压，迫使地方党委、政府让步，满足其无理诉求。五是网上信访受理制度亟待规范。据统计，我省网上信访平台已达673个，群众网上反映诉求便捷。但实践中依然存在一案多投、一案多交、平台不兼容等现象，造成人力物力的极大浪费。基层干部还反映，网上信访办理流程需要进一步规范和优化，避免网上信访文来文往“打空转”。

存在这些问题原因是多方面的，归纳起来主要有三个方面：从客观因素看，我省是人口大省，又是劳务输出大省、兵员大省、水电移民大省、“三线”建设大省，属自然灾害频发多发地区，引发信访问题的因素仍然很多。当前正处在经济增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策的消化期，三期叠加，社会矛盾多发易发的阶段性特征难以从根本上扭转，很多问题通过信访渠道反映出来。从工作因素看，个别地方和部门对信访工作重要性认识不够，联席会议机制作用发挥不够，工作责任心不强，措施不得力，导致领导接访下访流于形式，领导包案只挂帅不出征，“一岗双责”未得到有效落实，对信访问题直接向信访部门“一推了之”，致使信访部门“小马拉大车”，解决问题难。一些责任部门解决问题“重程序、轻实体”，对信访事项“为终结而终结”，不注重办理质量和效果。当前科学合理的考评体系尚未建立起来，导致一些地方层层加码过度通报、过度考核，没有把精力放在解决问题上，而是“头痛医头”“脚痛医脚”打消耗战。一些地方信访工作基层基础薄弱，未能很好地解决有人办事、有钱办事、有地方办事的问题，及时就地解决信访问题力度不够。从群众因素看，一方面，群众民主意识、权利意识、法律意识不断增强，但法治意识、权责对等意识较为薄弱；另一方面，部分群众法律知识匮乏、守法意识淡薄，办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的意识和能力很弱，少数上访群众存在“信访不信法”“信闹不信理”“信上不信下”等观念。加之随着网络维权活动日趋活跃，网络将单一事件的影响无限放大，引起一连串的攀比和效仿，少数群众将多年没有争议的问题重新拿出来“要说法”，力求争取更大利益。这些都给信访工作带来了很大压力。

陈光志同志（右一）在藏区调研。

坚持党的群众工作理念，找准信访工作制度改革的主攻方向和推进重点

群众工作问题，归根结底是处理党员干部和广大群众的关系问题。信访工作制度改革，就是要以解决好这个问题为重要突破口，以信访工作制度改革推动群众工作方法创新，以群众工作方法创新促进信访工作水平提升，实现相融互动、良性循环。

（一）真情服务群众，推动信访事项由事后处理向事前防范转变。忠实践行为人民服务的宗旨，真抓实干、迎难而上，为群众排忧解难，从源头上减少信访问题发生。一要加大保障和改善民生力度。继续深入实施“十项民生工程”、19件民生实事和“四大片区扶贫攻坚行动”、藏区“六项民生计划”，不断改善群众住房、上学、行路、就医等民生条件。着眼于我省经济社会发展不平衡的实际，把更多的民生资金投向边远山区、贫困地区、革命老区，改善群众生产生活条件，实现改革成果群众共享。针对土地征用、房屋拆迁、劳动和社会保障等事关群众基本生活的信访突出问题，加强调查研究，完善相关政策，全力推动落实。二要提高科学民主决策水平。建立和完善重大事项决策前广泛征集社情民意、实施中接受群众监督、实施后决策者终身负责的工作机制。出台具体办法，建立健全科学民主决策机制、重大决策社会稳定风险评估机制、决策纠错机制、决策失误责任追究机制，依法保障人民群众参与社会治理和公共事务。特别要在重大决策事前评估中充分听取信访、维稳、综治等部门意见，防止因决策失误引发信访问题。三要夯实信访工作基层基础。坚持重心下移，鼓励各地把更多人力、物力、财力投向基层，把问题解决在基层，把矛盾化解在基层。按照村（居）民委员会自治的相关法律法规，推动各地建立完善村规民约，发挥基层组织在排查纠纷、化解矛盾、重点人员教育帮扶等方面的重要作用。通过建立流动人员党支部、工会、乡友会等形式，有效服务和管理川籍在外务工人员、在川外来务工人员以及省内跨市、县、乡流动人口。四要转变工作作风。进一步巩固和拓展党的群众路线教育实践活动成果，坚持不懈改进工作作风。按照“三严三实”的要求，从思想深处、具体行动中切实反“四风”、转作风、树新风。总结推广“走基层”活动中干部进村入户、送政策送温暖送服务、记民情日记等做法，了解民情疾苦，解决民忧民难。

（二）密切联系群众，推动各级干部由被动等访向主动下访转变。各级干部要主动融入群众，不仅身入、更要心入，与群众打成一片，共同分析研究解决实际问题。一要建立领导干部联系指导基层制度。继续抓好“双联”“挂包帮”“走基层”等活动，建立完善省、市、县领导干部联系指导基层长效机制。在农村、城市社区和企事业基层单位建立联系点，加强经常性联系指导，帮助基层解决实际困难和问题。把领导干部联系指导基层与下基层调研、深入联系点扶贫帮困等结合起来，提高工作实效性。二要完善领导干部接访下访制度。省上已经建立省领导定期接访制度，每位省领导每半年至少接访1天。充分发挥省领导接访示范带头作用，带动市（州）领导每季度至少接访1天，县（市、区）领导每月至少接访1天，乡镇（街道）领导每周至少接访1天。对重点信访事项，要依法按政策统一领导干部接访答复口径，避免同一案件多种结论。三要建立领导干部包案化解信访问题成效评估制度。对排查出的重点信访案件，在落实领导干部包案化解的同时，要结合实际，制定领导干部包案化解信访案件质量评估细则，纳入领导干部年度考核，并向组织部门通报。主要评估领导干部是否下深水解决问题、是否依法解决问题、是否及时有效解决问题，坚决纠正个别干部只挂帅不出征、随意突破政策底线息事宁人等错误做法。

（三）依法引导群众，推动信访工作由行政推动向依法治理转变。公民信访权利不是孤立存在的，而是在法治的框架下实现的。说到底，就是要认真贯彻落实党的十八届四中全会、省委十届五次全会和《四川省依法治省纲要》精神，把信访工作纳入法治化轨道，运用法治思维和法治方式解决信访问题，构建法治框架下的和谐党群干群关系。一要坚持依法行政。把是否按照法定权限和程序行使权力、履行职责，作为考核领导干部工作能力和水平的重要指标之一。强化各级领导干部带头学法尊法用法意识，提高依法办理能力。依法保障群众参与社会治理和公共事务。在信访工作中，要坚决纠正限制和干涉群众正常信访活动的错误做法。二要坚持诉访分离。按照涉法涉诉信访工作改革的总体要求，认真落实中央办公厅、国务院办公厅《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》和省委办公厅、省政府办公厅《关于依法处理涉法涉诉信访问题的实施意见》，把涉法涉诉信访问题纳入法治轨道解决。各级信访部门要加大甄别力度，对涉法涉诉信访问题，不再受理，不再纳入信访部门通报范畴，不再作为信访考核指标。三要坚持依法解决问题。建立信访问题化解合法性审查评估制度，推动各地各部门运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷。依法评查信访积案化解质量，确保息诉息访、案结事了。县级联席会议要对信访案件化解情况全面评查，市级联席会议抽查不低于30%，省级抽查不低于15%。重点评查信访案件是否案结事了，是否依法按政策解决问题，坚决杜绝突破政策底线息事宁人的现象，坚决杜绝该解决的问题不解决、片面采取教育稳控措施的做法。四要坚持依法规范信访秩序。进一步完善和落实引导群众依法逐级走访办法，省、市信访部门认真甄别群众越级信访问题，对下级单位未及时受理处理的要通报批评，对下级单位正在受理或已经依法处理的不受理不通报，督促基层单位依法及时解决群众合法诉求，防止个别群众以越级访向基层单位施压，解决无理诉求、破坏公平正义。坚持源头治理、综合治理、依法治理，依法及时有效处置进京非正常上访、到省集访、缠访闹访。

（四）坚持事要解决，推动信访问题由分头办理向整体联动转变。解决群众合理诉求核心要义在于压实责任单位的主体责任，落实相关单位的配合责任，充分调动各方面的积极性，形成解决问题的合力。一要健全及时就地解决问题机制。健全信、访、网、电“四位一体”的诉求表达机制和及时高效的初信初访办结机制。对群众来访，省、市、县三级要建立群众接待中心，相关职能部门进驻，实现一站式受理、一揽子解决、一条龙服务；对群众来信，要建立完善领导干部阅批群众重要来信制度，健全首办责任制，树立来信与走访同样管用的导向；对网上信访，要建立多平台受理、一中心处理、高效率办理的工作机制，各个网上信访受理平台，都由同级信访部门统一甄别、统一交办、统一回复，避免多头办理、浪费资源。二要健全特殊疑难信访问题化解机制。健全“走基层”活动中形成的集中排查、集中梳理、集中交办、集中办理、集中督查“五集中”机制，实现特殊疑难信访问题全面掌握、定期清仓。做到一个案件一名包案领导、一个工作班子、一套化解方案、一份会议纪要、一套稳控措施等“五个一”工作机制，采取综合施策、专项资金、完善政策等措施，推动案结事了。充分发挥工青妇等群团组织和志愿者、心理咨询师、律师在化解信访突出问题中的重要作用，把温暖服务贯穿到信访积案化解的全过程，做到既解决问题又理顺情绪。三要建立科学合理的考评体系。发挥好科学考评作为推动各级各部门抓好信访工作、维护群众合法权益的指挥棒作用，关键要做到权责对等、责任压实。要深入调研，认真研究，结合实际制定科学合理、公开透明、简洁有效的考评体系。进一步落实责任主体责任，综合采取目标考核、通报、约谈、责任追究等措施，推动形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。（责编：贺贵成）