黑龙江省农村产权制度建设研究

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黑龙江省农村产权制度建设研究

欧阳怀东，宁逵，杨帆

构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求，是加快城镇化进程的需要，是巩固党在农村执政基础的需要，对于新形势下全面深化农村改革具有重要的全局意义。

一、我国农村产权制度改革最新进程

农村产权制度具有调解农村各经营主体间财产和权利关系的作用。我国农村集体经济组织产权制度改革是集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下，按照股份合作制的原则，将集体资产折股量化到人，由农民共同共有的产权制度转变为农民按份共有的产权制度，农民变股民，按份享受集体资产收益。

我国农村集体经济组织产权制度改革始于20世纪90年代的经济发达地区,虽然起步较早，但进展不快。进入新世纪后,随着工业化、城市化进程的加快，山东、浙江、江苏等多地密集提出农村集体资产改革意见，农村集体经济产权制度改革进程加速，目前，全国有14个省份下发了指导农村集体产权制度改革的文件，27个省份开展了改革试点，2.4万个村完成了改革[1]。

近几年，各地在农村产权制度改革方面积极探索和实践，总结了很多宝贵经验，创造性地建立了多种产权制度改革模式，在农村土地承包经营权制度创新方面，有成都温江农村产权抵押融资模式，贵州凤冈“资源变资产、资产变资本”“三资转换”模式。在农村集体林权制度创新方面，有福建省集体林权制度“四权”(山林所有权、经营权、处置权、收益权)落实模式，姜堰市集体林权制度改革“均股均利”模式。在农村集体财产股份制创新方面，有重庆市沙坪坝区农村集体资产股份制改革模式[2]。

二、国内外产权制度改革的重要启示

(一)国内相关研究的启示

国内农村产权制度改革研究主要集中在农村产权制度内涵与功能作用，农村产权制度改革的方向重点、变化动因与阶段特征，农地产权结构变迁与中国农业增长之间的关系等方面。比较有代表性的课题报告有北京大学国家发展研究院“土地制度改革”综合课题组完成的《农村产权制度新一轮改革：理论与实践》[3]。

该课题报告给我们的重要启示是：中国产权改革是以公有权利为出发点，随着经济的发展、市场的建立，逐渐把其中的使用权、经营权、最后转让权重新界定到个人。从历史角度看，这条道路促进了城市资源的流动、配置和使用，保障了资源能够得到高效率的利用，为中国经济的发展和财富的积累奠定了坚实的制度基础。

(二)国外相关研究的启示

国外相关研究主要集中在农地产权制度方面。总结美国、俄罗斯、印度、日本农地产权制度变迁规律，大致呈现出以下特征：第一，农地产权制度变迁有沿着排他性方向运动的趋势。第二，在农地产权清晰的基础上，小农经济有实现土地规模经营的客观发展要求。第三，农民土地产权不是绝对的，必须在法律和政策范围内活动。第四，农地产权制度改革的成功，离不开一场必要的商业变革[4]。

三、黑龙江省农村产权制度改革进展与现状

黑龙江省农村产权制度改革，始于2011年的方正县和阿城区国家级首批试点农村土地确权登记。2012年，国家进一步扩大试点范围，北安、海伦和克山被列为第二批国家级试点单位。2013年底，我省又确定了讷河、桦川、庆安、五常和绥滨5个县市开展省级试点。2014年，全省在抓好方正县等5个国家级和讷河市等5个省级试点县(市、区)的基础上，又在13个市(地)各选择1个县(市、区)确定1个乡(镇)开展了土地确权登记试点工作。东宁县申报为2014年“实施整县推进”国家级试点县。哈尔滨市在市委、市政府的高度关注下，所辖各县(市、区)全面启动确权登记工作，实施整市推进。2014年，全省试点县(市、区)已达到40多个。作为国家级试点的方正县农村承包经营权确权登记工作已基本结束，把农户承包地块、面积、空间位置和权属证书全面落实到户，已核发农村土地承包经营权证2.5万户，占总户数的90%。作为国家级试点的阿城区已探索出培训镇街后备干部开展外业实测、专业公司建立数据库和管理平台的技术路线，有效降低了确权登记工作成本，大大提高了工作效率，现已完成1个乡镇试点，正在向其他乡镇推进。作为国家级试点的北安、海伦和克山均已完成1个村确权登记试点，正在向整乡试点推进。作为省级试点的讷河、桦川、庆安、五常和绥滨5个县(市)均已完成1个村的试点任务。13个市(地)的1个乡(镇)试点工作已全面启动。哈尔滨市已有180个乡镇、1 524个行政村开展了土地登记工作，分别占乡镇和行政村总数的94.7%和81.9%。东宁县在2个乡镇2个村先试先行，已完成4 706亩耕地的调查摸底、四至边界、面积实测等工作。省农委也同步制发了《全省农村土地承包经营权确权登记试点工作操作规程》和《关于规范推进农村土地承包经营权确权登记试点工作的通知》，拟定了《全省农村土地承包经营权确权登记试点若干问题的答复(征求意见稿)》。

四、加速推进黑龙江省农村产权制度改革的整体构思

(一)农村产权制度改革思路与目标

1.改革思路

在坚持家庭承包经营的基础上，以“还权赋能”为核心，以股权配置、股权界定、股权流转为突破口，进一步明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权，促进农村资产资源权属明晰化、配置机制市场化、产权要素资本化、管理监督规范化，逐步建立起适应市场经济体制的集体资产管理运营机制，促进集体经济发展，提高服务保障功能和管理水平，为促进农民增收、加快城镇化步伐、促进农村社会稳定和经济可持续发展提供制度保障。

2.改革目标

构建“归属明确，权责明确，保护严格，流转顺畅”的现代产权制度。明晰社区集体资产产权各项权能的归属，理顺集体经济组织与村委会、所属企业、社员的关系，形成按“产权规则”运行的制度规范；界定新一代社区集体经济组织的职能和作用，进一步探索出适合不同条件、不同发展阶段社区集体经济的实现形式，确立集体经济组织市场主体的地位以及保护农民利益的长效机制，最终全面建立起与市场经济体制相适应的现代产权制度和集体资产营运机制。

(二)农村产权制度改革实施步骤

1.第一步：开展农村土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权、林权、村集体各类资产、资源产权和其他应该明确的产权的确权、登记、颁(换)证工作。

2.第二步：建立完善农村资产、资源产权规范化、制度化、长效化管理监督机制。严格耕地使用，建立完善保护机制；推行农村集体经济组织“三资”(资金、资产、资源)委托代理，完善管理机制和监督机制。

3.第三步：培育和建立农村产权流转市场，推动农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、房屋产权、林权的流转，加快农村产权要素市场化、资本化进程，激活盘活农村生产要素，促进农村资产、资源优化配置和农村市场经济体系的进一步完善。

五、农村产权制度改革重点任务与对策建议

1.农村集体土地所有权改革

探索建立集体经济组织和集体成员共同管理集体所有土地的体制机制，处理好集体经济组织和集体成员之间的权责关系。

2.农村集体建设用地使用权制度改革

探索建立集体建设用地使用、调换、互换等体制机制，激活用好农村集体建设用地。

3.农村房屋产权制度改革

开展对农户和村乡办企业合法建房登记造册工作，建立健全房屋登记管理制度，核发房屋所有权证，逐步实现城乡房屋同证、同权。

4.农村土地承包经营权制度改革。

开展农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，支持引导农户采取转包、出租、互换、入股、转让或者其他方式流转土地承包经营权，支持土地向农村特色优势产业流转，带动土地利用向规模、集约、高效方向发展，做大做强特色优势产业。

5.农村集体林权制度改革

探索建立林权流转管理服务新机制，加快开展林权抵押贷款工作，大力推进农民林业专业合作社建设，探索林下经济发展的政策和模式，全面落实林木采伐、林权流转、森林保险、投资融资、产业扶持等配套政策，保护林业资源，促进林农增收、林业增效。

6.农村小型水利工程产权制度改革

明确管护主体，落实管护责任，确保工程安全运行和效益发挥。对农村集体所有的库容10万立方米以下的塘库及其附属设施，小型及其以下的引水、提水(含机电提灌站、水轮泵站)工程及其附属设施，小水池、小水窖、小机井，小(微)型饮水安全工程和烟水配套工程等工程，可以采取拍卖、流转等方式，明晰所有权，明确水权和土地使用权，并进行确权和颁证。

7.农村集体财产股份制改革

在坚持集体资产归集体经济组织成员“共同所有”的前提下，严格按照制定方案、清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、股权管理、资产运营、收益分配、监督管理的程序，实现向集体经济组织成员“按份共有”。[5]

(二)对策建议

1.明确集体经济组织功能定位

创建一种既保持社区集体资产统一完整、按份占有，又使社区集体经济组织与每个社区成员具有“看得见，摸得着”利益纽带关系的产权制度，建立起能够真正体现社区成员意志的决策机制，社员参与的民主监督机制和能人有权有责的执行管理机制[6]。

2.确立集体经济组织的法人地位

创造条件，抓住时机，及早给农村股份合作经济组织(包括专业合作经济组织、股份合作制企业等)以合作社法人地位。

3.加强对集体资产运营的监督和管理

建议在民主理财小组的基础上吸收其他集体经济组织成员，按照民主程序组建集体资产管理委员会负责管理监督，确保集体资产的保值增值。尽快制定农村集体经济组织产权改革意见，指导各地的改革实践。

4.协调公共利益与农民个人利益的关系

可将一定比例的股份分红界定为集体经济组织成员最基本的社会保障，既解决超过国家规定劳动年限的集体经济组织务农退休成员的社会养老问题，也有利于解决已经转居、转工的原集体经济组织成员退休后退休费偏低的保障问题，同时也照顾到自谋职业的集体经济组织成员的基本生活保障[7]。

5.构建城乡一体的产权交易平台

成立市、县农村产权交易中心，在乡镇和村设立流转服务站，配备流转信息员，初步建立市、县、乡、村四级流转服务体系。将农村土地、房屋、农业类知识产权、集体经济组织股权、增减挂钩项目指标等9类产权纳入交易范围。搭建起社会资本进入农村、农村资源向资本转变的制度性平台，逐步形成城乡一体、开放规范的农村产权流转市场。

积极探索土地承包经营权股权化、集体资产股份化、农村资源资本化“三化”模式，多渠道增加农民收入。推进土地承包经营权股权化，由农民自愿以承包经营权入股成立合作社，合作社统一对外流转土地，发展规模经营[8]。

[参考文献]

[1] 全国新一轮农村改革试验区正式启动[EB/OL].证券时报网，2012-01-12.

[2] 农村集体产权改革新意见胎动27省份已展开试点[EB/OL].中国产业经济信息网，2014-02-27.

[3] 农村产权制度新一轮改革：理论与实践[R] .北京：北京大学国家发展研究院“土地制度改革”综合课题组，2010.

[4] 国外农村土地产权制度变迁及启示[EB/OL].中国农经信息网，2011-01-29.

[5] 推进农村集体经济组织产权制度改革[R] .北京：农业部课题组，2006.

[6] 陈天宝.农村产权制度改革[M]. 北京：中国社会出版社，2008.

[7] 刘承韪.产权与政治—中国农村土地制度变迁研究[M].北京：法律出版社，2012.

[8] 姜国强.让农民把土地当成自己的—农村土地制度创新研究[M].济南：山东人民出版社，2014.

(本文系2014年黑龙江省经济社会发展重点研究课题(20140107)研究成果。作者欧阳怀东系黑龙江省经济研究所研究员)

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