农村土地集约利用的思考

文/李娟 连云港市国有土地储备中心 江苏连云港 222001

农村土地集约利用的思考

文/李娟 连云港市国有土地储备中心 江苏连云港 222001

农村问题是制约我国国民经济协调发展的突出问题，而土地是农业最基本的生产资料，是我国极其宝贵的自然资源。人多地少是我国的基本国情，随着城乡经济的快速发展，人地矛盾日益尖锐，有限的耕地资源在不断减少。本文针对农村土地集约利用程度不高，利用方式粗放低效，耕地数量逐年减少的事实，从促进农村经济发展与土地集约利用角度探讨农村土地利用价值的再定位，提出转变土地利用方式、多规合一、大力实施土地整理、开展宣传保护教育等措施。

农村；土地；集约利用

2015年6月25 日是第25个全国土地日，土地日主题是：节约集约利用土地 推动土地利用方式根本转变。党的十八大以及三中、四中全会都对完善资源节约集约制度，健全土地节约集约用地制度提出了新的重要部署：严格落实节约优先战略、推进土地节约集约利用、提高土地利用效率。利用和保护好土地资源，不仅对农业和国民经济的发展有非常重要的意义，而且是关系国家民族兴衰和造福子孙后代的大事。然而长期以来，农村缺少资金、规划、管理不严，因非农业建设用地急剧扩张造成的耕地面积锐减和土地资产流失以及土地资源浪费，农村土地集约利用已迫在眉睫。

1.土地集约利用的概念

土地集约利用的概念最早来源于对农业利用的研究，是由古典政治经济学家大卫•李嘉图在地租理论中首次提出的。

农业土地集约利用，是指在一定面积的土地上，集中地投入较多的生产资料和生活劳动，使用先进的技术和管理方法，以求在较小面积的土地上获得高额产量和收入的一种农业经营方式。

农业土地集约利用按照生产要素投入的构成不同分为劳动密集型、资金密集型和技术密集型。劳动密集型土地集约利用就是以多投入劳动来提高土地生产率，使有限的土地发挥最大的效力。资金密集型土地集约利用就是多投入资金来进行生产经营，实现土地集约利用。技术密集型集约利用从提高生产经营活动的科技含量的角度，实现增加土地收益的目的。一般来说，像我国这样的发展中国家趋向于劳动密集型，像欧美一些经济发达、科技力量强的国家侧重于资金或技术密集型。

2.农村土地集约节约利用的理论依据

土地与人类生存和发展关系极为密切，长期以来土地资源受到各个科学领域的关注，形成了科学土地资源开发利用研究理论和思想，至今这些理论和思想在农业生产、土地利用中得到大量的实证运用。这些理论包括：

2.1 农村土地集约利用的地租理论

通常来说地租有绝对地租、级差地租、垄断地租三种形式。在社会主义制度下，形成级差地租的客观物质条件仍然存在，那就是土地肥沃程度和位置的差异以及连续投资劳动生产率的差异。它把由于土地肥力和土地位置差异产生的超额利润转化的级差地租称为级差地租Ⅰ；把由于在同一块地上连续投资的劳动生产率所产生的超额利润转化的级差地租称为级差地租Ⅱ。

地租理论对于土地资源的合理开发利用，制定土地利用政策具有重要的指导作用。保证从事农业生产的农民能获得超额利润，提高农民种地的积极性，促使农民自觉提高耕地保护意识。一是优化土地利用结构，实现集中连片，发挥规模效益；二是增加有效耕地面积，提高标准基本农田面积比重；三是建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。

2.2 农村土地集约利用的杜能农业区位论

农业区位理论是由杜能提出来的，它是研究级差地租中由于位置的优劣不同而产生的地租。它认为农业土地利用类型和农业土地经营集约化程度，不仅取决于土地的自然条件，而且更重要的是依赖于当时的经济状况和生产力发展水平，尤其是农业生产用地到农产品市场的距离、交通便利程度等。农业区位理论可以确定不同地段的土地用途，距离市场远近不同的土地，所创造的农产品价值呈现出级差分布，为合理利用土地资源提供了重要的经济条件。它对合理地确定土地利用方向和结构，确定各项用地的合理配置点具有指导意义。

2.3 农村土地集约利用的土地报酬递减理论

由于土地利用报酬递减规律的作用，土地利用集约度的提高是有限度的，理论上，当对土地连续投入资本和劳动力达到经济上的报酬递减点，即边际收益等于边际产出时，经营者将不会追加投入，这一临界点就是土地利用的集约边界，达到了集约边界的土地利用称之为理论上的集约利用，反之，未达到集约边界的土地利用称之为理论上的粗放利用。土地报酬递减理论认为人类从土地上获得的报酬是随对土地投入的增加而不断增加的，但投入达到一定时，报酬反而随着土地的收入不断减少，只有当科学技术有突破性进展时，才会呈现报酬递增现象，一定程度后，又出现报酬递减现象。土地报酬并不随投入的增加而始终增加这一原理要求人类对土地集约节约利用，不能盲目投入，要寻求并优化土地资源与劳力资源和资本资源的最佳配合比例，发挥先进技术优势以提高生产力和合理投入生产资源发展生产。

3.农村土地利用现状和问题

我国虽然拥有960万平方公里的土地，但人多地少问题突出，耕地资源十分稀缺，根据《2013中国国土资源公报》显示，截至2012 年12月31日，全国耕地面积为13515.85万公顷（20.27亿亩），人均耕地只有1.37亩，仅为世界人均耕地的1/3；耕地比重较小，仅占全国土地总面积的13.7%，据统计资料表明：我国现有耕地中，优质耕地高产田仅占耕地总量的30%，2亿亩耕地后备资源中适应开垦的仅占40%左右。

3.1 土地利用规划滞后

科学规划是土地资源有效利用的前提。但大多数村委会并没有按照有关规定建立村镇规划建设管理体系，村级土地利用规划缺失，村庄规划与土地利用规划缺乏有效衔接，规划滞后，不能合理确定小城镇和农村居民点的数量、范围和用地规模，布局分散凌乱，没有发挥规划应有的控制力和约束力，农民建房随意性很大，完全凭自己的意愿建造住房，村庄建设无序外延扩张，这样既严重浪费土地，又破坏了耕地。

3.2 土地闲置和粗放利用现象严重

我国农村经济发展水平相对较低，农村土地大多处于自然、粗放、无序的利用状态。闲置的耕地大多是自然条件差、农田水利设施不完善、耕种十分不便的边远地区，由于种植业生产成本高、效益低，农民生产积极性不高，大批农村青壮年劳力走出农村拥向城市打工就业，真正从事农业生产的劳动力只是老人和妇女，他们接受新生事物的能力差，生产技能有限，偶尔的季节性种植，仅能出于自给自足之需要，致使部分耕地被闲置，造成了宝贵的耕地资源的浪费。

3.3 农村土地生产力下降

土壤侵蚀、酸化和盐渍化是当前我国耕地质量下降的三大主要表现。一是化肥的过量使用直接加重了土壤酸化的程度，造成地力下降，土壤板结，直接导致农作物发病率升高，农产品品质下滑。农业部总经济师钱克明日前在全国两会上说:“我国年化肥使用量世界第一位，占世界的三分之一，相当于美国和印度的总和。”二是乡镇企业“三废”排放污染，造成土地污染日益严重，耕地质量下降，农作物不能正常生长，严重影响了我国农业生产。三是对耕地保护不当，导致丘陵土地的植被破坏，引起水土流失，耕地质量劣变；四是北方平原区因排灌系统不完善，造成土壤的盐渍化。

3.4 土地的集约利用程度不高

在农村，新建住宅不断向生产生活更加便利的中心区域无序扩张，农民住房零星分散，随意性建房，超面积建房，土地浪费现象普遍，还形成了很多“空心村”，农村土地开发利用陷入“边开发整理，边违法占用”的怪圈。

3.5 农村土地制度不够完善

在我国广大农村，由于我国的土地管理制度存在土地产权制度不够完善、征收制度不合理、宅基地制度不完善等很多缺陷，土地价格相对较低，形成了农村建设用地在数量上猛增的趋势，以2013年为例，全年因建设占用、灾毁、生态退耕等原因减少耕地40.2万公顷。

3.5.1 农村土地产权制度不够完善

从目前土地承包经营权的实际运作和具体内容来看，承包经营权仍然具有明显的债权性质，发包人和政府对于承包人的相对强势，往往造成耕地资源被农村基层政府或农村集体经济组织随意地收回、占用或征用，其利益随意地被有关政府组织或农村集体经济组织分享。

3.5.2 土地征收制度不完善。

随着乡镇经济进程的加快，农村土地征用的规模也将越来越大。目前实行的土地征用制度缺陷日益凸现，农村土地征用补偿标准过低、土地收益分配不合适以及失地农民的社会保障制度落后，使农民收益权受到削弱，农民征地补偿标准远低于城镇居民同等待遇的社会保障标准，征地补偿费在农民、集体经济组织和乡镇政府之间的分配土地收益经过多次分割，好多地方农民权益得不到应有保障。在征用土地过程中，农民失去了土地也就是失去了基本保障。失地农民为了维持生活，转而希望政府能为他们未来一段时期的生存提供一个可靠的保障，而农村的社会保障体系至今仍未有效建立起来。

3.5.3 农村宅基地制度不完善

宅基地问题是当前农村土地管理中的一个热点、难点问题，现行宅基地管理制度和政策措施已不适应新形势需要，农村宅基地的使用和管理与新形势下的土地使用制度不衔接，必须进行制度创新。宅基地使用权不能进行流转以及宅基地退出机制缺失，引发“空心村”现象对多占超标部分没有严格的宅基地制度来制约，影响了农业规模化经营和农村土地利用率的提高。

3.6 土地违法行为屡禁不止。

虽然我国制定了一系列节约用地、保护耕地、合理用地的法规和政策，但违法乱占滥用耕地的不合理利用土地的现象依然存在，所谓的政绩形象工程用地、乡镇企业用地和乡镇的房地产开发圈地等非农业建设占用耕地超过了两亿多亩。大部分农民法律意识比较淡薄，经常会私自乱搭乱建，建房随意性大，土地利用率低，少批多占和“一户多宅”现象没有得到有效控制。甚至违法违规占用土地，这部分违法用地面积小、宗数多、分布广，由于涉及群众切身利益，强制拆除难度很大。

4.农村土地集约利用的几点建议

以科学发展观为指导，以保障发展、保护资源、促进新农村建设为出发点，按照“科学规划，注重实效、有序开发、持续利用”的原则，切实保护和合理利用土地资源。

4.1 转变土地利用方式，推进土地节约集约利用

土地是不可再生资源，只有高效利用，才能缓减人地矛盾，转变土地利用方式是提高农村土地利用率促进土地高效利用的有效途径。通过转变农村土地粗放、低效利用方式，大力开展节地挖潜工作，扩展土地可利用空间，推进土地节约集约利用。

4.2 以土地利用总体规划为“龙头”，多规合一

土地利用总体规划作为合理调控、管理协调土地资源的重要手段，在保护耕地、协调各业用地、合理开发土地资源等方面发挥“龙头”作用。要形成土地利用总体规划、经济社会发展规划、生态规划与城乡规划的融合，统筹安排农村生产、生活、居住建设、生态用地布局。

4.3 努力增加对土地开发利用的投入，不断提高土地生产力。

现行的耕地保护政策对耕地资源的保护力度不够，这给粮食危机的产生提供了前提条件。保护耕地，切实做好土地资源开发利用需要长期投入，增加对土地的有效投入，是防止掠夺性经营，提高土地生产力的必要手段。政府应当实行有效的经济政策，由财政作适当的导向性投入，适时地引导社会资本投入土地资源开发利用，为农村土地的保护和可持续发展提供各项经济支持，增加农村土地的投入和产出比，不断提高土地生产力。农村土地资源开发利用的功效已从补充耕地、节约用地，逐步拓展到促进新农村建设和统筹城乡发展，在推进工作中虽有整合资金的需求，但受体制机制的制约，整合的资金范围和数量有限，需要政府统领，努力增加对土地资源开发利用的投入。建立必要的劳动积累制度完善互助互利、协作兴办农田建设的办法，把中产、低产农田逐步改造成稳产高产农田。

4.4 大力实施土地整理，提升土地再生资源的潜力

土地整理作为促进土地合理利用、调整土地利用结构和土地关系的重要手段，在实现土地资源的合理配置、提高土地利用率和改善生态环境方面起到了重要的作用。一是，土地整理可增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境，提高土地利用率和产生出率，实现农业增收，农民增效。二是，土地整理能提高农村集体土地利用率。对“空心村”综合整治，改善居民居住环境，提高居住农民人口密度，归并零星村庄，整治开发旧村宅基地，提升土地再生资源的潜力。同时要严格执行农村一户一宅和户均住宅面积有关标准，严格控制农民超面积建房；三是，土地整理能维持耕地总量动态平衡。人口增长趋势在今后一段时间内不会扭转，土地面积的有限性，空间位置的固定性决定了无限增加耕地的数量是不可能的，只有实行土地整理，提高土地集约利用，才能实现耕地总量动态平衡。

4.5 开展土地资源利用保护教育。

要以“6.25全国土地日”、“12.4普法日”为契机，动用各种宣传工具和手段，开展形式多样、覆盖面广的宣传活动，进行经常性的宣传教育，加大对《土地管理法》和《基本农田保护条例》等土地法律法规的学习和宣传，使人们了解土地在人类生存和发展中的重要地位和作用，以及珍惜保护土地资源的重要意义。要在初级教育和中等教育中，普及爱护资源、保护生态环境的教育，培养新一代爱护土地及其它自然资源的观念。使人人树立珍惜爱护土地的观念，提高全民保护耕地的法律意识。

总之，土地是民生之本，发展之基。但存方寸地，留与子孙耕地。我们要贯彻落实耕地保护政策，转变土地利用方式，节约集约合理利用农村土地资源，坚持和履行守土有责、守土尽责的职责，探索农村土地利用的新路子，为保障发展，保护资源，推动经济社会的又快又好发展做出最大的贡献。

[1]骆东奇，等.《农村土地集约利用研究》[M].中国农业出版社，2012.

[2]毕宝德.《土地经济学》[J].中国人民大学出版社，2006.

[3]李如海,等.《江苏省土地利用战略研究》[M].东南大学出版社，2008.

[4]李万峰. 县域城镇化下半场重点[J].中国房地产业，2015,(1-2).

李娟, 1977-6,女,江苏赣榆,研究生,中级工程师, 研究方向 :土地集约节约利用.