老年教育公平的缺失与回归——基于宁波社区大学老年教育发展的个案分析

□赵文君　卢筱媚

老年教育公平的缺失与回归——基于宁波社区大学老年教育发展的个案分析

□赵文君卢筱媚

近年来，我国老年教育需求呈“井喷式”增长，而老年教育资源供给却严重短缺。二者叠加加剧了老年教育资源供需的严重背离和不平等竞争，凸显了老年教育公平的缺失，如城乡老年教育之间、干群老年教育之间、区域老年教育之间的公平缺失。探究老年教育公平缺失的原因，主要是受“一次性”教育观、老年教育公平边缘化、老年教育涵义狭窄化等观念桎梏，城乡社会二元结构、城乡社保双轨制、现有老年教育办学一元化等体制制约及政府、家庭或个人经济基础还不能充分满足老年教育需求等经济束缚。因此，我们必须通过转变观念、创新体制、保障经费供给等举措推进老年教育公平的回归。

老年教育公平；缺失；回归

早在2000年，我国60岁以上人口就已占总人口的10.46%，超过国际上界定“老龄化”社会10%的标准，而步入老龄化社会。浙江沿海城市宁波，2013年末，该市老年人口已超过两成，标志着它已进入中度老龄化社会［1］；终身教育理念的逐步普及，极大地激发了成人接受继续教育的积极性。以上因素促成老年教育需求“井喷”。然而，近年来，老年教育的资源供给却没有相应增长，教育资源供求严重背离。以宁波为例，近几年市政府虽然出台了多项文件，创建了多所市、区级老年大学，才能够于2013年全市共开班895班、招收学员31063名，但这仅仅满足了不到全市3%的老年人学习需求，“僧多粥少”的现象十分突出。供需失衡阻碍了老年教育资源配置的均等化，招致了老年教育公平的缺失。可是，早在1948年，《世界人权宣言》就明确地提出了人人享有平等的教育权，这在我国后来的《宪法》中也有充分的解释，强调教育平等是公民应该享有的一项重要权利。可见，探讨老年教育公平，回归《宪法》所规定的老年教育公平权利，不但有利于老年教育自身的发展，而且对依法治教、创建和谐社会也具有十分重要的现实意义。

一、老年教育公平的缺失

（一）城乡老年教育公平缺失

城乡老年教育公平的缺失主要体现在老年教育资源差距、老年人可学习时间的差量及老年教育组织网络差别。首先，在教育资源方面，以图书量为例，有官方数据表明，近几年，中国年出版图书17万到19万种，其中有关“三农的图书还不到4000种；城市发行网点在过去十几年间增逾3倍，而农村却减少了40%。在经济较为发达的浙江省，占人口60%以上的农民享有的文化资源还不足30%”［2］。长此以往，城乡老年教育的“马太效应”只会越来越明显。其次，联合国人口基金与全国老龄办的调研显示，截至2010年，我国城乡之间的老年人收入来源差异巨大。城市老年人中，有66.3%的老年人主要依靠离退休养老金生活；但在农村，仅为4.6%。城市老年人中仅有6.6%的老年人需要靠劳动获得收入，农村老年人却占到了41.2%［3］。经济保障的缺乏，进一步致使农村老年人参加老年教育缺乏必要的时间保障，成为农村老年教育顺利开展的巨大阻力。此外，现有的农村老年教育组织网络较为分散，主要依托当地的成人学校、老年活动中心或老人协会开展；再加之受制于通信条件，农村的信息服务平台建设又大多滞后于城市，没有构建起相应的网络教育渠道。相反，城市老年教育依托原有的老干局及新开拓的教育局办学体系，已基本构建起市级老年大学（老年教育中心）、区级老年大学、街道老年学校、社区老年学习点四级网络。宁波就借助当地的社区教育体系，依托宁波终身学习公共服务平台（宁波终身学习网）正推进线上老年大学建设活动。城乡老年教育公平的缺失，需要老年教育“重心下移”，着力向农村普及。

（二）干群老年教育公平缺失

我国的老年教育是改革开放的产物、起步较晚。1983年山东省成立了全国第一所老年大学，才标志着中国老年教育的正式开启。据2007年中国老年大学协会统计数据，在258所会员校中，公办占86.43%，民办占2.7%，公办民助和民办公助各占5.43%。另据2007年中组部老干部局公布的材料，在全国4000所老年大学中，属老干部系统办的占94.7%［4］。可见，我国的老年教育办学是政府办学占绝对主导地位。绝大多数的办学是各级党委组织部门、老干部部门主办，而且主要是作为老干部工作的组成部分来运作，且普遍呈现出“老干部局办老年大学，办老年大学服务老干部”的办学模式和体系。宁波也不例外，在宁波社区大学老年教育中心创办之前，全市12所老年大学中，11所是由老干部局主管创办，办学宗旨首先是为离退休老干部服务的，在优先满足离退休老干部学习的基础上（处级以上），再招收社区老年群众。老干部局办老年大学中出现的圈定服务对象，只管离退休干部“老有所教”的行为惯性，忽视或漠视了更大的老年群体的受教育权，是办学公平性不足的体现，将使得干群老年教育公平的缺失越来越显著。老年教育由老干部教育转到面向广大社会老人教育的重点下移过程需要进一步提速。此外，也反映了我国老年教育的办学体制僵硬，渠道过窄，需要加速拓展其他教育途径，加快老年教育多元体系办学建设。

（三）区域老年教育公平缺失

区域老年教育公平的缺失，主要表现在经济发达和经济不发达的城市之间、沿海地区与内陆地区之间以及东部、中部与西部地区之间。不同区域间老年教育的发展尚存在较大差距。从老年教育机构的分布来看，首先，在经济较为发达的城市，如上海、北京、广州、天津等，“中心城区、县乡镇、居委会、村”的四级网络已基本建立；而在一些偏远的经济发展较为落后的省市区，市中心老年大学的建立都存在困难。沿海地区老年教育的发展也比内陆地区要顺利。同时，东部、中部、西部之间老年教育机构的分布也存在很大的差异性［5］。从“享学网-中国社区教育信息平台”汇总的各地社区教育网站数量上看，东中西部地区在构建上存在差距，东部地区，如浙江已有37个社区（终身）教育网站、江苏24个、上海20个、北京16个；中部地区，如湖南有7个、安徽4个、湖北3个、山西2个、河南2个、江西1个；而在西部地区，如宁夏、西藏、贵州、甘肃，均未建立起社区教育网站［6］。已进入中度老龄化社会的宁波，依托“市社区大学—县（市）区社区学院—街道（乡镇）社区教育中心—社区市民（村民）学校”四级社区教育办学网络以及宁波电大完善的组织系统和网络优势，发展老年教育，并强调社大和电大要主动融入老年教育，为办好老年大学添威助力。但是，即使在同一网络的搭建下，不同的地区条件优势和政策优势，使小区域内也出现了老年教育不公平现象。宁波的11个县（市）区的老年教育发展仍存在较大差距，宁波各地老年教育经费较为参差不齐。老年教育的扶持力度需要适度向发展较为薄弱的地区倾斜，这也是区域老年教育公平缺失的重要补缺内容之一。

透过老年教育公平缺失的表象，探究导致老年教育公平缺失的原由，是找寻老年教育的公平不可或缺的重要途径。

二、老年教育公平缺失的原因

（一）观念桎梏

首先，“一次性”教育观仍束缚着社会大众的思想，终身教育理念仍然需要进一步加强宣传，尤其是在欠发达的地区以及农村地区，理念的传递还是不到位。老年教育是终身教育的重要内容，老年教育的施行是终身教育“教育机会均等”宗旨的有力体现。现今，老年个人、家庭成员、相关部门等社会全员的观念还没有得到全面更新，老年教育在观念上的阻力有待消除。其次，老年教育公平问题有被边缘化的趋势，尤其相较于基础教育和高等教育。基础教育和高等教育的资源投入被认为是雪中送炭，而老年教育的投入则被认为是锦上添花，关注度不同，地位不同，得到的保障也存在较大差距。政府及家庭在财力有限时，较少顾及老年教育，尤其是多数农村老年人，不仅需要照顾第三代，还多忙于生计，不能保障富余学习时间。此外，老年教育涵义狭窄化观念，也制约着老年教育的公平发展。老年教育在注重“颐养”功能时，忽略有些老年人的“乐学有为”需求，尤其在农村和欠发达地区的老年教育活动开展中，容易受城市老年教育经验的束缚，简单套用城市老年教育模式和课程内容，缺乏因地制宜的教育内容。

（二）体制制约

我国长期形成的城乡社会二元结构体制，造成城乡二元教育体制，导致了城乡教育资源差距，不管是公共教育设施的完备程度，还是人力资源的配备程度等方面，都存在巨大的城乡差异。另外，城乡社保双轨制带来的老年人可学习时间的差量，也制约了基本公共教育均等化的向前推进，迫切需要统筹城乡公共教育，保障老年弱势群体的受教育权。此外，现有老年教育办学一元化体制的制约作用也较大，尤其体现在干群教育公平缺失上。从国外老年教育办学的成功经验上看，多数国家不仅办学主体多元化，而且办学呈现“中间大、两头小”的橄榄形结构，即自主自治办学、民间力量办学居多，政府投资办、高等院校办学较少［7］。国外老年教育办学主体的橄榄形结构是老年教育群体结构较均衡的重要原因。老年教育办学资源属于公共服务财政体系投资，本应该面向全社会进行开展。我国老年教育办学体制，需要进一步的合理调整。一方面，老干部部门应解放思想，打破服务对象只是离退休干部的做法；另一方面需要拓展办学渠道，丰富壮大其他办学力量，社区学院、广播电视大学、成人学校等相关终身教育部门，需要及时上位补缺老年教育，缓解破除体制制约。

（三）经济束缚

老年教育在经济上受到的制约，主要体现在两个方面，一是政府出于国家经济实力的考量，将有限的财力偏向于基础教育或高等教育，较少重视老年教育，使得老年教育的投入不足，未能满足老年人的学习需求。从我国老龄化社会发展与我国人均GDP的关系上不难发现国家经济实力的制约作用。许多发达国家在进入老龄化社会时，人均GDP是在5000-10000美金左右；而通过查询我国国家统计局官网的数据可知，我国在2000年步入老龄化社会时，人均GDP才达到800美金左右（7，857.68元）。2012年我国人均GDP才刚到达5000美元左右（38，459.47元），我国是在步入老龄化社会的第12个年头，才逐渐靠近发达国家老龄化初期的人均经济水平。而据《中国老龄事业发展报告（2013）》的数据显示，截至2012年底，我国老年人口数量达到1.94亿，已逼近2亿［8］。二是家庭或个人经济基础不够夯实时，也较难考虑处于边缘化地位的“老年教育”这一上层建筑。即使在有一定经济基础的情况下，老年的“继续社会化”问题也常被忽视，更多的教育投入，仍然会偏向下一代的教育。老年人个人在生活上也普遍较为节俭，老年教育投入的主动性也不足。目前情况下，老年教育的经济支持力量，主要还是较为依赖政府投入的老年教育经费。

三、老年教育公平的回归

（一）更新传统观念加强宣传引导

终身教育理念需要进一步加强宣传，以解除传统“一次性”教育观的束缚，尤其需要加强在欠发达的地区以及农村地区的理念传递，要营造全社会都来关心老年教育的良好氛围。这不单需要改变老年人个人的思想观念，还需要使得其家庭成员，也树立终身教育思想，将更多的关注投向老年人。社会上相关部门的宣传和引导也是必不可少的。只有社会全员的观念得到更新，老年教育在观念上的阻力才能得以消除。

随着十八大报告提出了公共服务均等化的任务目标，公共教育服务均等化作为我国公共服务均等化的重要内容得以强调。公共教育服务均等化主要是教育资源在全社会公平合理地配置，教育在不同城乡、地域和人群之间均衡发展，是实现教育公平的必由之路。这就需要政府及家庭在老年人有教育需求的情况下，积极提供教育支持和经济保障，保证不同年龄阶段的群体的教育权利平等、教育机会均等。

老年人全面发展的观念需要树立起来。老年教育的深度需要挖掘，从社会变化和不同老年人的生活现状出发，将“颐养”与“有为”相结合，以提高综合素质为目标，兼顾增能型、发展型的教育课程，保障处于不同阶段的老年人的教育权利。对于农村和欠发达地区的老年人以及老年初期的老年人，他们或需要解决生计问题或仍然需要体现自身价值，因此应该提供他们适当的职业教育；对于处于老年后期的老年人来说，尤其需要加强生命教育和心理健康教育；对于整个老年阶段的老年人来说，闲暇教育需求仍应占主要部分，使他们的晚年生活得以丰富。

单一依靠老干部学校办老年教育的观念亦需要得以解除。电大融入社区教育，与社区大学“两个牌子、一套班子”，创办老年大学，属新生事物，需要宣传引导、解放思想束缚。此外，应加强社大、电大等办老年教育的宣传工作，让更多的老年人知晓办学信息，让更多的相关单位支持老年教育办学，积极营造全社会都来关心老年教育的氛围，为多渠道壮大老年教育工作争取更好的条件。尤其建议社大、电大系统加强研究，顺势而为，抢抓机遇，积极宣传，主动应对，及时介入，实现社会效益和学校发展的有机统一，抢占事业发展的新增长点和发展极。

（二）打破体制制约分步优化办学

现有的老年大学和老年学校作为我国老年教育的中坚力量，应进一步地普及，不仅扩大数量，而且扩大招生范围，广泛设置分校，使教学点不断延伸，或积极和社区教育点开展合作办学，借助已有的社区教育资源，尽量花小成本办成更多的老年教育活动。政府应逐步将老年大学纳入社会发展的规划中，加强管理，加大投入。通过国家办学，在市、区、镇（街道），以政府行为模式出资办老年大学，使老年大学延伸到农村去；通过集体办学，在镇（街道）、社区、村，利用敬老院、老年活动中心以集体模式筹办老年大学。发挥老年教育是党政主导、政府办学的优势，为老年学员参与社会、服务社会提供多内容、多渠道的载体和平台。

近年来随着老年教育的发展，社区教育作为一种便利、有效的教育形式己经成为建立学习型社会的重要途径。除了依托原有的老年大学开展老年教育外，广泛开展依托电大的社区老年教育或创办老年教育中心，是创新老年教育办学体制的极佳探索，是实现教育公正、公平的需要。同时，这也是电大转型发展的需要，二者互利共赢。以宁波电大为例，其正是着眼于这个现实，顺势而为，谋势而动，乘势而上，主动而为，利用自身优势挂牌成立社区大学，主动参与、融入社区教育，打破了老年教育只有老干部局办的狭隘陈旧办学体系，这也是电大人自我转型的主动举措。依托宁波电大建设的社区大学老年教育中心，作为宁波市唯——所由市教育局主办的老年教育机构，为开展社区老年教育奠定了扎实的工作基础。其在2011年创办之初，就本着“普及、普惠”的原则，把服务对象定位在全市所有社区老年群众，只要符合一定的身体、年龄条件，市民凭身份证就可以参加报名，而且有部分宁波新市民中的老年人也参加了学习班，可以说宁波社区大学老年教育中心是一所真正面向基层、面向社会、面向广大老年群众的老年教育机构；是促进教育公平、惠及全体市民的重要举措和创新探索。宁波社区教育已经形成了比较完善的“市社区大学——县（市）区社区学院——街道（乡镇）社区教育中心——社区市民（村民）学校”四级社区教育办学网络。宁波社区大学作为宁波社区教育的协调引领机构，以宁波市高标准成人学校建设、宁波市社区教育实验项目、宁波市优秀学习型社区建设和宁波社区大学的“百课下基层进社区”为抓手，积极依托系统优势，大力推动全市各级成人教育、社区教育学校机构主动融入老年教育。据初步统计，现全市已有60多家社区学院（中心）、成人学校已经开办起了各类规模不等的老年教育班，开展了各类老年教育活动，其中6个已经明确挂出了乡镇（街道）老年教育中心的牌子。2013年我市终身教育机构年组织培训老年学员达到了120万人次。社区大学创办老年教育中心的示范影响日益显现，老年教育办学多元化的格局正在我市逐渐形成。

现有社区大学的建设，多为依托当地电大的发展，国家也鼓励电大与社区大学合作办学，最大程度盘活电大资源，包括依托电大的软硬件资源。依托社区大学、电大办老年教育，就要发挥他们的优势，办出电大的特色。宁波电大就从学校原有并不宽裕的教育设施中调剂出老年教育办学专业教室12个，进行了专门的改造，建筑面积达到了2200平方米，并新购置了200多万元的专用教学设备，进而实现了电大与老年教育的教辅设备共享，教育资源共用。同时，在任课教师的选聘上，着眼电大转型要求，积极鼓励相关教师参与老年教育的任课工作。学校制定的绩效工资改革方案规定与成人教育课程的工作量一视同仁，明确了相关报酬与工作量，强化了系处间、系部间的合作共赢，把一批年富力强的一线教师推上了老年教育的讲台，深受老年学员的喜爱，涌现了一批老年校园名师和名课程。学校教师直接参与老年教育课任课教师达16人，占整个老年教育师资总额的三分之一。此外，尤其需要有效整合统筹电大远程教育资源，因地制宜打造老年学员的线上学习平台，推进线上老年教育学校（中心）的建设，使办学系统延伸到城市的各个角落，覆盖到大部分重点乡镇和区域。宁波电大（社区大学）就依托“宁波社区教育网”开设了“老年校园”网页，其中设有“学园动态”、“学员笔坛”、“图文共赏”、“教师之窗”等栏目；依托刚开通的宁波终身学习公共服务平台的载体作用，积极筹建高标准的“空中老年大学”。以“空中老年大学”为基础，可以加强辐射引领效应，并以此为基础建好基层老年大学远程教育点。此外，单独建设了宁波老年教育网，实现了功能的更强大对接。宁波依托电大资源，筹备建设开办老年教育中心只花了半年时间，所花费用也只是区区400百多万元，可谓花小成本办出了一所大学校。

老年教育的“社会化”办学，即要求发挥老年教育与多机构、多部门的对口和衔接。鼓励大型民营企业投资或捐资筹办老年大学，并逐步改善现有办学条件，改革可实施性的老年办学政策，使质量更高、规模更大、更加规范化的“社会化”办学的老年大学不断涌现。通过福利彩票、体育彩票以及企业赞助，多渠道获得资金，拓展单靠政府财政拨款、靠政府福利性投资来改善办学条件的途径。通过接洽地方高等院校和教育、卫生、文化等部门，建立讲师团，为老年教育提供较为稳定的高水平的教师资源，壮大教师队伍，定期组织送教下乡，使发展较为滞后的地区也能享受到丰富的教育资源。通过与报刊、电视等传统媒体和网络新媒体的合作，拓展宣传空间和舆论影响力。通过借助文化馆、博物馆、图书馆等公益性社会设施，丰富老年教育内容和场地。通过与各个历史、文化景点的合作，积极促成老年教育的优惠政策，节省老年教育经费，拓展老年学员的社会活动场地，也能进一步扩大老年教育的社会影响力。

（三）制定政策法规完善机制指标

老年教育公平问题是老年教育均等化的题中之义，老年教育是教育均等化的重要一环，是一项公益性大事业。相对于老干部局办老年教育的原有体制体系而言，无论在办学主体、任务、责任，还是资金、政策扶持，社大（电大）或其他终身教育机构参与老年教育的制度都还没有具体可操作性的文件条例，还没有形成完善的体制机制。特别是县级政府一级层面对当地社区学院、电大承担此项工作的支持力度不够。许多学校想积极参与老年教育，但碍于政策不扶持，经费无着落，工作不受肯定，老年教育工作推动就比较艰难。建议国家或省教育部通过顶层设计、统筹规划，出台社区教育系统、电大系统等办老年教育的综合性扶持文件，开启创建教育系统办老年教育新格局，使基层能落地办老年教育。宁波也正努力构建城乡统一、府际互通的老年教育均等化制度体系，积极推动《宁波市终身教育促进条例》有力实施，为推进我市老年教育有序健康发展提供有力保障。在多数农村及欠发达地区，老年教育经费问题，更是迫在眉睫。政策法规保障中尤其需要保障经费投入、提供适当补助，缓解老年教育中的经济制约。

不同地区、不同机构各有老年教育的成功办学经验，可以由此提炼出老年教育的有效办学机制，进而制定成相关制度，细化办学规范，相互借鉴，取长补短。此外，老年教育的开展，尤其可以借鉴现有社区教育中已经逐渐形成的机制和制度。前者包括组织管理机制、经费保障机制、资源整合机制、政策保障机制、督导评价机制、激励机制等，后者涵盖《管理人员工作制》、《管理人员培训制》、《管理人员技能考核制》、《教师或讲师团注册制》、《兼职辅导员管理办法》、《志愿者服务培训制度》、《志愿者注册制》、《社团活动考核制度》、《社团骨干成员培训》、《经费多渠道筹措制》、《资源共建共享机制》、《信息报送管理制度》、《学员教育培训档案制》、《学员学分银行学分认定制》、《学员学习激励奖励制》等。在此基础之上，尝试制定老年教育均等化测度指标评估体系，构筑监管激励机制，使老年教育公平发展的要求进一步细化、深化，使老年教育工作的目标和方向更为明确。

在弥补老年教育公平缺失，促进老年教育公平回归的实践中，依托宁波电大建设的社区大学老年教育中心，做到了“明确理念，小举动促大转型；整合资源，小成本办大学校；示范引领，小中心辐射大区域；创新拓展，小行动见大公平”。其从理论上对老年教育公平内涵进行深刻挖掘，通过相关课题引领老年教育公平在实践中有效开展的做法，在老年教育发展的崭新大时代里，尤其值得广泛借鉴。

［1］全国老龄工作委员会办公室.宁波老年人口达118.7万进入中度老龄化社会［EB/OL］.http://www. cncaprc.gov.cn/tongji/42760.jhtml，2013-08-19.

［2］新华网.城乡文化强弱差距挑战中国新农村建设目标 ［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/ 2006-01/31/content_4123220.htm，2006-01-31.

［3］新京报.全国养老来源城乡差距大 两成老人主要靠养老金［EB/OL］.http://business.sohu.com/2012 1023/n355467336.shtml，2012-10-23.

［4］福建老年大学.中国特色老年教育的主要特征及其积极意义［EB/OL］.http://www.fjlndx.cn/Zazhi/ default.aspx？id=78，2011-09-21.

［5］陈杏铁，张正义.老年社会工作［M］.北京:中国人民大学出版社，2003：36.

［6］享学网-中国社区教育信息平台.社教网站［EB/OL］. http://www.apclc.com/indexsjwz.asp，2014-11-10.

［7］福建老年大学.中国特色老年教育的主要特征及其积极意义 ［EB/OL］.http://www.fjlndx.cn/Zazhi/ default.aspx？id=78，2011-09-21.

［8］新华网.我国老年人口数量达到1.94亿［EB/OL］. http://news.xinhuanet.com/2013-02/27/c_114824543. htm，2013-02-27.

责任编辑王国光

赵文君（1977-），男，浙江余姚人，宁波广播电视大学继续教育学院副院长，助理研究员，研究方向为社区教育与终身教育；卢筱媚（1989-），女，浙江台州人，宁波大学成人教育学2012级硕士研究生，研究方向为社区教育。

宁波市教育科学规划课题“老年教育均等化策略研究——以宁波社区大学老年教育中心为例”（编号：ygh072），主持人：赵文君。

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1001-7518（2015）06-0064-05