国家“十三五”环保产业市场化障碍及政策取向

周纪昌：博士，教授，硕士生导师，中原工学院青年拔尖人才，河南省百名青年优秀社科理论人才，河南省学术技术带头人，河南省高校科技创新人才(人文社科类)，中共河南省委宣传部讲师团宣讲专家，河南省高校青年骨干教师。主要研究方向为环境经济理论与政策分析。近年来主持和参与国家社科基金项目4项，省部级研究项目8项。研究成果获国家环保总局二等奖1项，河南省社会科学优秀成果二等奖2项。出版专著4部。在《复印报刊资料—生态环境与保护》《地域经济与开发》《人口与经济》《生态经济》等期刊上发表学术论文36篇。指导大学生参加“挑战杯”竞赛，获国家级一等奖1项、三等奖1项；连续4年获河南省大学生“挑战杯”课外作品大赛和创业计划大赛“优秀指导教师”称号。

国家“十三五”环保产业市场化障碍及政策取向

周纪昌a,b

(中原工学院 a.经济管理学院； b.系统与工业工程技术研究中心， 郑州 450007)

摘要：基于“十二五”环保产业发展状况，结合当前我国国民经济“十三五”规划的总体思路，从环保产业需求转化、产业结构、创新能力、市场规范程度、政策机制等方面分析了我国环保产业市场化的制约因素；提出了“十三五”期间我国环保产业保持高增速态势、大力推进环境污染第三方治理、逐步调整环保产业结构、不断推进和完善环保产业技术创新体系、初步建立较为完善的激励约束政策等市场化政策取向。

关键词：经济新常态；创新能力；激励约束政策

作者简介：周纪昌(1969-)，男，河南鹿邑人，教授，博士(中原工学院环境经济研究团队成员)，主要研究方向为环境经济理论与政策分析。

文章编号：1671-6906(2015)01-0059-03

中图分类号：X323；F279

文献标志码：A

DOI:10.3969/j.issn.1671-6906.2015.02.013

Abstract:Based on the development of the environmental protection industry during the 12th five-year, combining with the current overall train of thought of the 13th five year plan on national economy, this paper analyzes the restraining factors on the marketization of Chinese environmental protection from different aspects like transformation of environmental protection industry’s requirements, industrial structure, innovation ability, market standardization degree, policy mechanism and so on. At the same time, this paper brings up some marketization policy orientations during the 13th five-year like the environmental protection industry in China that will maintain a high growth momentum, give great impetus to support third party’s pollution control, gradually adjust the structure of environmental protection industry, constantly promote and perfect the technology innovation system of environmental protection industry, establish a relatively perfect incentive and restraint policy and so on.

收稿日期：2014-07-04

基金项目：国家自然科学基金项目(71173248);中国博士后科学基金项目 (2013M530712)；河南省高等学校哲学社会科学优秀学者资助项目(2013-YXXZ-24)

目前我国生态环境形势非常严峻,广大居民对美好生态环境质量的需求日趋强烈。我国环保产业发展水平关系到生态环境污染治理的好坏，同时也是拉动经济增长的战略性新兴产业和未来的国民经济支柱产业。我国环保产业具有明显的政策推动特征，目前这种特征越来越明显，已经严重影响到环保产业的持续发展与创新。市场化是环保产业的普遍规律，我国环保产业市场化道路坎坷崎岖。国家发改委从2014年4月26日正式启动“十三五”规划编制工作，“十三五”规划的起止时间是2016年至2020年，期间国家将加大在资源环境、生态建设方面的投入力度。环保产业的发展决定着生态文明的成效，环保产业市场化程度决定着环保产业的发展。本文探寻影响国家“十三五”环保产业市场化进程的障碍，客观分析未来五年环保产业市场化的政策取向，对于我国环保产业的发展具有十分紧迫的现实意义和决策参考价值。

1背景

我国2011年以来先后出台了《“十二五”节能环保产业发展规划》《节能减排“十二五”规划》《加快发展节能环保产业的意见》等文件，说明国家对节能环保产业的重视程度越来越高。2015年是“十二五”收官之年，5年来我国环保产业在技术、规模、服务领域、市场化程度等方面均取得了显著提高。从中央到地方，再到政府各个部门，都围绕环保产业的发展出台了系列的支持政策和有效措施。

在总结成绩的同时，我们也看到环保产业发展的明显不足，尤其是在市场化进程中遇到重大障碍，这种障碍不是技术落后，更不是人才缺乏，而是源于强大的利益集团的垄断。环保产业成了“唐僧肉”，成了有关部门的既得利益，对于国家和居民的环境质量需求却出现严重偏离[1]。造成这种状况的主要根源是环保产业的管理体制和机制不完善。

在经济新常态下，我国生态文明建设也进入了一个新常态。广大群众对美好环境的向往迫切需要加强生态环境治理，“史上最严”环保法已经实施。这种背景下，环保产业发展迎来了最难得的机遇。大规模集中治理，依法治污、严格执法，政府购买环境服务、环保投融资主体多元化已经成为新常态，大气、土壤、水污染防治三大行动计划逐步实施。专家预测，三个行动计划将超过6万亿元的环保投资。国家和地方都在研究编制“十三五”环保总体规划，这些规划将围绕重点领域出台重大环境经济政策、重大环保工程和重大环保项目，环保产业将迎来更加广阔的市场空间。机遇就在眼前，目前我国环保产业最大的问题就是计划性凸显，市场化程度弱，这种状况严重制约着我国环保产业的发展。

2我国“十三五”环保产业市场化的障碍

近年来，国家高度重视环保产业发展，中央和地方投入了大量资金，为环保产业发展创造了良好的外部环境。同时，我国环保产业快速发展的背后也存在着严重问题，最根本的问题就是市场化进程受限，改革的任务十分艰巨。

2.1环保需求转化不力

当前我国环保的需求没有转化为外部化服务，大部分都是环保事业，没有转化为环保产业，庞大的潜在市场需求没有演化为现实的市场需求。

2.2环保产业结构不合理

环保咨询业、环境信息产业、环境贸易、环境金融业等环保服务业处于初步发展阶段，环保企业的规模普遍较小，缺乏上规模的大型企业，上市企业较少；环保产业较为分散，重复建设现象普遍，环保产业集聚度低，低水平运营比较严重。

2.3环保产业创新能力不足

以企业为主体的绿色技术创新体系还不完善，政产学研用结合度低，绿色技术开发投入不足，一些核心技术还没有攻克，部分关键技术设备仍然依靠进口。环保企业申请专利数量偏少，环保企业参与地方和国家标准制定的能力仍然需要提升，而且缺乏自主开发产品和自主品牌产品。

2.4环保产业市场不规范

在环保产业市场，地方保护主义较为普遍，行业垄断现象突出，在公开招投标领域，存在不公平竞争和不正当竞争现象。环保产业市场行为的责权不分，市场欺诈蒙骗行为时有发生。市场不规范导致劣币驱逐良币，一些较为规范的环保企业无生存空间，违法经营企业盛行，形成环保产业市场无序、杂乱的状态。

2.5环保产业政策机制不完善

近年来国家对于环保产业高度重视，但主要以政府推动为主，环保产业相关的激励机制还没有形成；环保法规和环保标准滞后于现实的环保市场发展，环保法规和环保标准体系仍然不健全；资源产品价格改革仍在探索之中，还没有形成有利于资源节约利用的市场价格机制；环保收费制度改革进展缓慢，环境税的完善依然受到严峻挑战；环保企业普遍融资难，有利于环保产业发展的财税和金融政策有待进一步完善。

3我国“十三五”环保产业市场化的政策取向

“十三五”规划是实现全面小康的规划，是实现第一个百年目标的规划，对中国未来中长期的发展意义重大。“十三五”期间，生态文明建设要从口号变为落地规划，要实现生态文明理念的具体化、规划化和操作化。规划的重点内容是在能源、环境双约束下对产业作出选择，同时还要树立产业损害的概念，建立产业损害的评估体系。环保产业将成为支柱产业，“十三五”期间我国环保产业将以15%的增长速度增长。环保产业市场化将进行重大改革，将出台一系列有利于环保产业市场化的政策，借鉴国外环保市场化的经验，结合我国国情，提出“十三五”期间我国环保产业市场化的政策取向。

3.1环保产业将保持高增速态势

预计2020年我国环保产业产值将超过5万亿元，这期间我国环保产业市场化进程加快，逐步从依靠政府投资的民生事业逐步转变为市场化运作产业。“十三五”规划中环境污染治理投资占GDP的比例逐步增加，将达到1.5%。环保产业将成为经济新常态下的新的增长点，会成为支柱产业。环境服务业增速明显加快，占环保产业的比重将达到30%以上。

3.2大力推进环境污染第三方治理

“十三五”期间，我国《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治计划》要具体落实见到成效，初步概算总投资需要6万亿元，依靠传统的投资模式难以为继，因此，“十三五”期间国家环保产业发展的重点是推进第三方治理，建立多元化的投融资体制。严格界定政府和企业在环保产业发展中的责任。政府的责任是通过建立体制机制，把市场、资本和技术融合在一起，让社会资本进入环保产业领域。在国家层面上，政府将建立公共环保基金、股权抵押等模式，采取较为公开、透明的监督手段，鼓励民间资本进入环保市场。完善环保体系，制定合理的环境标准，进一步完善环境执法，严格执法；制定好环保市场规则，维护市场秩序，保证环境污染治理市场的公平竞争；创造国有和民营企业的公平竞争环境，建立严格、公平的环境污染第三方治理的绩效考核机制。

3.3逐步调整环保产业结构

借鉴国际环保产业发展经验，“十三五”期间将大力推进环保服务业的发展，环保服务业将占据主导地位；不同污染要素治理的产业结构将会调整，逐步从传统的水、大气相关产品和服务占绝对比重的结构逐步发展为水、大气、土壤、固体废物等相关产品和服务的产业结构。环保服务业将从单一要素、单一环节的服务逐步发展为一站式服务的综合环保服务模式。推进环保产业集聚区建设进度，促进环保产业集聚形态的提质升级，创新环保产业集聚的模式，利用各自优势，形成专业化、特色化的环保产业集聚区。组建环保产业联盟，发挥联盟企业的规模效应，促进形成产业结构合理、具有带动互补作用的环保产业集聚。推动大环保企业资产组合、产业整合，形成全国性、区域性环保专业化集团，在国内形成一批可参与国际竞争的企业。

3.4不断推进和完善环保产业技术创新体系

充分利用国家科技计划改革的红利，加大环保产业重大、关键技术攻关的力度，实现环保领域关键技术原始创新。建立以企业为主体，科研院所参与、产学研用结合的协同创新体系。建立技术创新联盟，在生态环境治理领域，鼓励骨干企业牵头建立政产学研用紧密结合的节能环保技术创新联盟，充分发挥各自优势，建立技术攻关和技术应用的平台，促进环保技术应用性研究。建立与国际接轨、适合中国国情的环境新技术、新产品示范转化推广应用机制，加快环保技术产业化进程，缩短从环保技术研究到应用的周期。

3.5初步建立较为完善的激励约束政策

“十三五”期间，国家将逐步完善价格、税收、投资、金融、环境会计、环境审计、资源价格、环境损害赔偿、生态补偿等领域制度建设，改革环保产业价格政策、环境税费政策，完善排污权交易政策，出台一批促进环保产业发展的间接优惠政策，充分发挥环境经济政策的激励功能。将会出台严格的环保管制法律、法规，建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成后果的人，必须追究其责任，而且是终身追责[2]。重拳打击触犯国家环保法律的企业和个人，同时借鉴国际环保产业发展经验，出台自愿环境经济政策，促进政府与企业、企业与企业以及企业与居民在生态环境治理领域的合作，充分发挥社会治理手段的作用，矫正环保领域的社会失灵，减轻政府过度负担，落实环境治理效果。

参考文献：

[1]王金南，禄元堂，吴舜泽，等．国家“十二五”环保产业预测及政策分析[J]．中国环保产业，2010(6)：24-29.

[2]习近平．习近平谈治国理政[M]．北京：外文出版社，2014：208-210.

(责任编辑：陆俊杰)

The Obstacles and Policy Orientation of the Marketization of

Environmental Protection Industry During the National 13th Five-year

ZHOU Ji-chang

(Zhongyuan University of Technology, Zhengzhou 450007, China)

Key words:China’s new normal； innovation ability； incentive and restraint policy