我国农村土地产权制度的现状、绩效与创新路径

2015-01-31贺卫华

中原工学院学报 2015年2期

贺卫华

(中共河南省委党校经济学部，郑州 451000)

摘要：针对我国农村土地产权制度的现状，探讨了其创新路径。产权制度是农村土地制度的核心，其完善与否直接关系到农村土地资源和农业生产要素的合理配置。农村土地产权制度的完善程度可以通过其实施绩效来衡量。现行农村土地产权制度经历的由绩效超显到绩效耗散说明对现行农村土地产权制度进行改革创新具有很强的现实紧迫性。

关键词：农村土地产权制度；绩效；创新；产权制度改革

收稿日期：2014-12-10 2015-03-10

作者简介：贺卫华(1975-)，男，河南平舆人，副教授，硕士，主要研究方向为“三农”问题。

文章编号：1671-6906(2015)02-0053-06

中图分类号：F321.1

文献标志码：A

DOI:10.3969/j.issn.1671-6906.2015.02.012

Abstract：As for actuality of the rural land property rights system in China, this paper discusses the innovation path. Property right system is the core of the rural land system, its perfect or not directly relates to the reasonable allocation of rural land resources and agricultural production factors. The perfect degree of the rural land property rights system can be measured through the implementation of performance. Performance of the current rural land property rights system are from the super show to the performance of dissipation shows to reform the current rural land property right system innovation has very strong realistic urgency.

基金项目：河南省软科学研究计划项目(132400410204)；河南省高等学校科技创新人才计划资助项目

作为一种诱致性的制度变迁，家庭承包制对我国农村经济的贡献有目共睹，但是耗散的制度租金、不断下降的激励水平、制度容量与制度环境的矛盾，对农村土地产权制度的绩效影响也越来越大。因此，需要根据制度自身的发展规律对农村土地产权制度进行改革和创新。

1农村土地产权制度及其确立、变迁

农村土地产权制度是农村土地制度的核心。现行农村土地产权制度是土地改革运动和农村土地集体化运动以后农村土地制度的又一次革命性制度变迁。与前两次政府强制性的制度变迁不同，这一次土地制度变迁源于集体农业的失败、农业剩余难以维持简单再生产条件下的生存诱导[1]，它经历了一个确立和发展的过程。

1.1农村土地产权制度的内涵

我国理论界对“产权”问题的关注始于上世纪80年代中期，但由于研究目的、研究领域和研究方法的不同，不同学者对产权内涵的理解也各不相同，并赋予产权不同的含义。因此，对产权作出统一而精准的定义是比较困难的，因为不同的学者总是根据自己特定的研究需要和理解来定义产权的。要准确地定义产权，就要在“产权”之前加上一些特殊的条件，如农村土地产权。

所谓农村土地产权，是农村土地财产权利的总和，这种财产权利是以土地的使用权为核心、以所有权为基础、以土地的其他相关权利为补充的土地权利束，包括所有权、承包权、经营权、收益权、处置权、规划权和管理权等。农村土地产权制度是指构建农村土地产权结构和产权关系的制度安排，它是关于土地产权的权能分割、界定及归属的经济法律关系的总和[2]。

农村土地产权制度是农村土地制度的核心，根据马克思使用“制度”概念的内涵，“农村土地产权制度”既包括人们占有和使用土地所形成的经济关系，也包括人们以土地为媒介结成的法权关系。

由此可见，农村土地产权制度属于生产关系的范畴，归根结底取决于生产力水平的高低并反作用于生产力。根据马克思关于生产关系变迁的规律理论，农村土地产权制度也应随着生产力的发展不断变迁，这样才能适应生产力发展的需要，并推动生产力水平不断提升。

1.2现行农村土地产权制度的确立与完善

我国农村土地产权制度变革的特点是实践发展和理论创新同时推进。建国以来，我国的农村土地产权制度先后经历了农民土地所有制的产权制度、集体所有集体经营的产权制度、集体所有家庭承包经营的产权制度三次大规模的调整。现行农村土地产权制度主要是围绕着“集体所有、家庭承包经营”不断确立和完善的。

第一阶段是现有农村土地产权制度的确立阶段(1978-1983年)。1978年安徽省凤阳县小岗村开始实行家庭联产承包责任制并于当年取得了农业大丰收。1979年党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》初步肯定了凤阳县小岗村“包产到户”的做法，允许交通不便和边远地区的家庭搞包产到户。1980年上半年，邓小平同志正式表态支持这种“包产到户”的做法。他说：“农村改革放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户……有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济，我看这种担心是不必要的。”[3]在1982年中央一号文件肯定包产到户、包干到户制度的基础上，1983年中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》从理论上说明了“家庭联产承包责任制是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在中国实践中的新发展”，标志着集体所有、家庭承包经营产权制度在我国的确立。

第二阶段是现有农村土地产权制度的稳定和深化阶段(1984-1999年)。从1984年到1991年，中央共发出了三个“一号文件”来解决“三农”问题。1993年召开的全国人大八届一次会议将“家庭承包经营”作为一项基本经济制度写入修正后的宪法，把家庭承包经营这种产权制度以根本大法的形式稳定下来，并赋予农户生产经营自主权。在此背景下，中央又在1993年、1997年、1998年及1999年连续四次提到农村土地的承包期限问题，并明确提出 1999年以后农村土地承包期再延长30年。至此，家庭承包经营的产权制度安排得到了进一步的深化，这一产权制度安排在保护广大农户根本利益的同时，又最大限度地调动了农户的生产积极性。

第三阶段是农村土地产权制度的完善阶段(2000年至今)。随着我国经济体制改革的纵深化发展，农村土地产权制度也进一步法制化。2002年我国颁布的《土地承包法》第二条规定：“国家依法保护农村土地承包关系长期稳定，按照依法、自愿、有偿的原则，进行土地承包经营权流转。”此后，从2004年到2014年间，中央连续发布了11个关于“三农”问题的“一号文件”，把全面深化农村改革，调整农业和农村经济结构，解决农民增收问题，走中国特色农业现代化发展道路作为全党工作的重要战略部署，从而在法律和政策上进一步完善了我国家庭承包经营的土地产权制度。

2现行法律对农村土地产权的规定及农村土地产权状态

农村土地产权制度作为一种上层建筑，必须通过法律制度进行规范。因此，农村土地法律制度是农村土地产权制度的基础。

2.1现行农村土地产权制度的基本法律政策框架

我国的相关法律都对农村土地产权进行了明确规定。《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》第十条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。” 《民法》第七十四条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”《物权法》第一百二十四条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”《土地承包法》第二条明确指出：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”由此可见，我国法律对农村土地产权的规定是非常明确的，那就是农村土地所有权归集体，农户拥有土地的使用权。这是我国现行农村土地制度——集体承包制的法律基础。

1984年中央一号文件明确规定：“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交由集体统一安排，也可以……由社员自找对象协商转包。”1987年中央政治局发布的《把农村改革引向深入》指出：“在京、津、沪郊区、苏南地区和珠江三角洲，可分别选择一两个县，有计划地兴办具有适度规模的家庭农场或合作农场，也可以组织其他形式的专业承包，以便探索土地集约经营的经验。”1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》提出：“在坚持土地集体所有的前提下，延长土地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。”2001年中共中央发布的《关于土地承包经营权流转的规定》指出，农户是农村土地流转的主体，土地流转必须坚持的原则是“自愿、依法、有偿”。2002年颁布的《农村土地承包法》规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”2008年召开的中国共产党十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”2012年党的十八大提出，坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。2013年党的十八届三中全会提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。由上述法律和行政法规以及政策可以看出，现行农村土地制度——家庭承包制已经趋于完善，在坚持家庭承包制的基础上，农户可以转让承包土地的使用权，即经营权。这些规定的直接目标是在保证农村集体拥有土地所有权的同时，保护农民对土地的承包经营权，使农民的土地财产权利不受侵犯；间接目标是引导农户合理配置土地资源，集约利用土地，提高土地的利用效率。

2.2现行农村土地产权制度的运行状态

通过对现行农村土地产权制度法律规范的梳理，可以较为明晰地对其产权状态做出判定。

2.2.1所有权主体虚位

虽然我国《宪法》《民法通则》和《土地管理法》等法律都规定农村土地归农民集体所有，但对农民集体的含义和范围规定模糊不清。土地所有权主体模糊导致所有权的虚置。比如，依照法律规定，国有土地可以实行有偿转让制度，而集体土地的转让则必须先由国家“依法”实行征用，将其变为国有土地后再进行有偿转让，土地转让的巨额收入流进国库，成为财政收入。这使村民小组、村委会、乡政府，甚至一些集体经济组织都成为集体土地的实际支配者，行使着所有人的权利。由此导致的严重后果是，村干部和乡干部成了农村集体土地的实际支配者和最大受益者，集体土地所有权实际已被虚化，乡村干部“寻租”成为一种较为突出的现象。

2.2.2土地产权权能残缺

从我国现行法律规定及其运作来看，农村集体土地所有权是一种受到严格限制的所有权，国家对其用途、流转、处置有严格的管制。但是，与国有土地所有权受到完全保护相比，集体土地所有权在法律上只是受到相对保护。另外，从所有权的权能构成看，农民集体土地所有权权能也相对残缺，因为农村土地的法律所有权与实际所有权完全不一致。按照法律规定，农村土地的所有者是农民集体，但由于农民集体的范围模糊，农民无法行使所有权职能，客观上造成国家(中央政府)成为农村土地所有权的真正主体，各级政府，包括乡、村、组集体只是这个所有权主体的代理人。在实际经济生活中，各级政府行使了本应该由农村集体行使的所有者职能。更为重要的是，由于历史和现实等多方面原因，我国法律缺少对农村土地的各种权利内涵、相应的权利主体以及不同权利和权利主体间界限的严格界定，导致实际运行中农村土地产权界限不清、产权关系不明、权利得不到保护，直接后果是农民缺少稳定、独立、完整和受法律保护的土地产权，造成农户对土地的经营权不能自主，承包权不够稳定，收益权缺乏保障，严重制约了农村经济的发展。

2.2.3农地承包合同性质不明

关于农地承包合同的性质，学术界一直存有争议，概括起来主要有两种观点。一种是行政合同说。这种观点认为，农村联产承包责任制是农民通过与政府签订行政合同获取土地的承包经营权，即土地的使用权，其实质是以行政合同代替计划经济体制下的行政命令或指令性计划。这种行政合同关系主体的地位也是不平等的，国家在农业管理领域占主导地位，而农户则处于被管理和被指导的地位。另一种是民事合同说。这种观点认为，农村土地承包合同和其他企业承包经营合同一样，是平等主体之间签订的有偿、诺成、双务合同，合同双方在权利和义务上是平等的，不存在主导与被主导的关系。这两种观点都有相关的法律支持，这也是理论上一直存有争议的主要原因。笔者认为，农村土地承包合同由于行政与民事关系不分，合同双方权利和义务不明。目前，农村土地承包合同已不限于发包人与承包人之间的民事权利义务，失去了合同固有的含义，成为地方政府和乡村干部对农民进行全方位治理的工具。

2.2.4农村土地产权流动性弱

产权流动性的强弱决定着土地流转的进程，而土地流转的进程又决定着新型城镇化、新型工业化和新型农业现代化的进程。搞好土地流转有利于土地的节约集约利用，有利于改变传统的农业生产经营方式，有利于把农民从土地上解放出来，变成工人和自由职业者[4]。因此，要推动规模流转，必须增强农村土地产权的流动性。现阶段，虽然我国《农村土地承包法》规定农村土地的承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式进行流转，但我国农村并未形成合理有效的土地流转机制，流转中介组织少，流转信息传播渠道不畅，在一定程度上影响了土地流转。有些地方尽管建立了流转中介组织，但真正按市场经济法则对土地流转进行运作的并不多，总体上缺乏网络状、多功能的中介服务体系[5]。另外，流转客体有限，流转性质不明确和流转程序不规范等，必然会影响农村土地流转，致使土地资源配置效率低下。

3我国现行农村土地产权制度的绩效评价

农村土地产权制度的绩效主要是指现行农村土地产权制度对农村经济发展的贡献。作为一种诱致性的制度变迁，家庭承包制对农村经济的贡献有目共睹，但是由于制度租金的逐渐耗散和激励水平的不断下降，加之制度容量与制度环境之间存在的矛盾，在很大程度上影响着农村土地产权制度的绩效。因此，根据农村土地产权制度的运行状况及制度自身发展的规律，不断进行改革和创新，才能激发其潜力，保持制度的生机和活力。对现行农村土地产权制度绩效进行评价，准确把握改革创新的时点，是改革能否取得成功的关键。

3.1现行农村土地产权制度绩效超显阶段(1979-1984年)

1979-1984年的6年间，家庭承包制的土地产权激励效应是比较明显的。这6年间，我国农业GDP年均增长达到7.7%，在1982年和1984年更是超过了10%，这与人民公社制度下的2.9%形成了鲜明的对比。从粮食产量看，这一阶段，粮食产量增长33.6%，年均增长4.95%。从收入指数看，农民人均纯收入在6年内增长1.34倍，年均增长15.26%，而同期的全国人均GDP增长7.8%，城镇居民的人均可支配收入只有6.1%的增长幅度。林毅夫的实证分析也表明，在此期间，在农业经济领域，与肥料和资本等因素投入对农业经济增长的45.79%的贡献率相比较而言，制度变迁以高达46.89%的贡献率而成为中国农村经济绩效的主要解释变量[6]。由此可以看出，家庭承包制产生了明显的制度激励，其效果是农业产生出了新的增量积累。这一阶段的农村土地产权制度绩效之所以超速显现，原因在于农民拥有了完全的土地产权排他性，政府也保证了这种排他性的充分执行，农村土地资源的利用效率得到了较大的提高。“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”，是农民拥有完整剩余享益权的充分证明。另外，这一时期国家确立了符合农村实际的政策基调——让农民“休养生息”，基层政权规模也没有膨胀，农民拥有相对固定的土地剩余控制权，农民土地产权排他性与人民公社时期相比可谓空前提高。这一时期的土地产权排他性之所以能被充分地执行，就在于所有利益主体，包括地方政府、村组干部、农民甚至城市居民，都不是旧体制下的既得利益者，他们都或多或少地从新土地制度的确立中获得了额外收益。因此，这次农村土地产权制度变迁属于典型的“帕累托改进”。

3.2现行农村土地产权制度绩效耗散阶段(1985年至今)

任何一项制度都是有生命周期的，都会经历由绩效凸显到绩效耗散的变化过程。作为一种制度安排，家庭联产承包责任制在其发展后期就出现了后劲不足问题，土地产权制度的绩效也随之降低。资料显示，1985-1994年10年内全国粮食出现4次下降，1985年下降6.9%，1988年、1991年和1994年分别下降2.2%、2.5%和2.5%。1995年粮食缺口2 000万吨，占当年粮食产量的4%。1985-2003年的19年间，农民人均纯收入只增长了1.35倍，年均增幅只有4.6%；而同期城镇居民人均可支配收入增长了2.61倍，年均增长近7%。2004年农业生产总值占国内生产总值的比重为15.2%，而2013年农业生产总值占国内生产总值的比重仅有10%。尤其是1984-1989 年，农业总产值年均增长率仅为 2.12%。因此，可以说，家庭承包制的效率在短暂的高速增长后出现了明显的下降。随之而来的疑问是，同样的制度为什么会从1985年之后出现低效率运行？笔者认为，其主要原因就在于农民土地产权排他性程度降低，同时又没能被很好地执行。从1984年开始，我国改革的重心已经从农村转向了城市，经济发展的重心也从农村转向了城市。在发展战略上，国家又一次实施工业和城市“双优先”的发展战略，国家凭借其实际拥有的农村土地最终产权，通过征收和征用等方式，随意侵犯土地集体所有权和农民土地承包经营权，而且还通过其拥有的行政权力，干预农民的土地使用权。其表现是，村集体经济组织作为农村集体土地的产权所有者和合同的发包方，通过农村土地的承包合同，任意决定剩余索取权与合约控制权、剩余享益权与合约享益权的比例等。

由此我们可以得出结论，制度的激励效应是显而易见的(通过上述家庭承包制实施以后农业新的增量积累可以看出)，但同样的制度安排在不同时期其绩效是有差别的(从家庭承包制的绩效凸显到绩效耗散可以证实)。从这个判断出发，根据生产力发展的不同阶段，对现行农村土地产权制度进行引致性变革和完善，以适应生产力的发展，就显得尤为必要。

4我国现行农村土地产权制度的改革创新路径

从现代产权经济学和制度变迁的相关理论看，农村土地产权制度的改革和创新必须以优化土地资源配置、加快推进农村土地市场化进程、提高农民的财产性收入和确立农民的土地产权主体地位为目标。

4.1完善立法，明确界定农村土地所有权主体范围，赋予农村土地所有者以法人资格

现行法律规定不明确导致的农村集体土地所有权主体模糊，是目前优化农村土地资源配置、推进农村土地市场化进程的重要制度障碍。为此，应当通过完善相关立法，明确规定农村集体土地属于哪一级集体所有，彻底解决集体土地所有权主体模糊和虚位问题。当前，各地应在坚持土地集体所有制的前提下，以家庭联产承包责任制为基础，运用现代产权理论和方法，积极培育农村土地所有权主体代表，合理划分国家、乡镇政府、村委会和村民小组对农村土地的所有权边界[7]。根据目前农村集体土地的产权状况及农村经济运行状况，笔者认为，应当把村级农民集体作为农村土地产权所有者。这是因为村级农民集体有比较完善的基层组织——村民委员会，能够独立行使职权，也能够代表农民意愿，是农村集体土地所有者的最佳人选。

但值得注意的是，村民委员会作为农村集体土地的所有者，并不是一定要行使土地所有者的职能。在实际运行过程中，可以在村民委员会之外，设立一个具有独立法人资格的农民集体经济组织，使该组织代表全体村民行使集体土地所有权职能，对土地的利用方式、分配制度、承包规则以及土地利用的变动包括出租、入股联营等作出决策。

4.2规范农村土地产权的界限，建立合理的土地产权结构

在农村土地产权主体确定后，应当以法律的形式赋予农民集体真正的土地所有权，使农民集体作为农村土地的所有者，拥有所有权的占有权、使用权、收益权和处分权四项权能。为了避免土地征用行为对农民利益的侵害，应当严格规范国家对集体土地的征用行为，在法律上明确规定国家除公共利益征用农村土地外，城镇发展、房地产交易、旅游开发等等需要集体所有的土地时，应当以征购的方式获得，并比照土地交易市场的产权交易价格，对农民进行合理的补偿。这不仅有利于实现国家和集体之间的利益均衡，防止政府滥用行政权力，而且有利于保护农民权益，防止耕地大规模流失。同时，在坚持农村土地集体所有的前提下，应当将土地产权的的各项权能与所有权主体进行分离，让农民拥有完整的土地使用权(包括占有权、经营权、收益权和有限的处置权)，在不改变土地集体所有的前提下，农民可以对土地使用权出售、交换、继承、抵押和担保。集体只保留对土地的终极所有权(处分权)，并通过一定的收益权来体现(收取地租)。

4.3明确土地承包合同的性质，将土地使用权物权化

为了解决因承包合同性质不明确造成的侵害农民合法权益问题，应当在法律上明确规定农村土地承包合同为民事合同，合同双方当事人之间是一种完全平等的民事关系。这样，就可以使乡村干部和政府无法利用在土地承包合同中的优势地位对农民进行控制。另外，在农民集体所有权的实现过程中，应当完善相关物权的设定，保障承包经营权物权化。国家相关法律应明确规定承包经营权的内容，使其法定化，而不是由当事人双方约定，如确认承包经营人依法享有承包土地的经营权、收益权和产品处置权，有权自主组织生产经营等。

4.4创新农村土地承包经营权流转制度

一种经济体制是否有效率，取决于产权是不是能够顺畅地从低效率领域转移到高效率领域[8]。因此，流转顺畅与否是衡量产权效率的一个重要标准。产权流转是市场交易的基础，也是资源有效配置的保障。“还权赋能”的最终目的是实现农村土地在更大的范围内自由顺畅流转，充分保障农户的土地流转权益，目标是实现农村土地产权的市场化流转。一是大力培育农村土地使用权市场。通过培育农村土地流转市场，而不是通过行政命令的方式，实现对农村土地的调整和优化重组。二是明确农户土地流转的主体地位。农户作为农村土地的承包人，在不违背国家法律和社会公共利益的基础上，可以自主决定土地经营权是否流转、流转给谁、何时流转以及以何种方式进行流转等，并由市场决定流转价格，让农民真正成为土地流转的决策者，这对稳定和完善土地承包权，保护农民的土地使用权和长期收益权具有重要的意义。另外，明确农户土地流转的主体地位，还必须尊重农民的意愿，由农民自主决定制度变革的推进，政府权力应逐渐退出来[2]。三是实行土地流转方式市场化。规范土地流转，建立合理的土地流转机制，在流转中按照市场经济的运行规律，尊重土地使用权的市场属性，在确保农户承包权和经营权不受侵害的前提下，建立健全土地使用权市场化流转机制、管理机制、利益机制和风险机制。

5结语

根据马克思生产关系一定要适应生产力发展理论，必然要对不适应生产力发展的制度进行变革，农村土地产权制度也不例外。然而，农村土地产权制度改革是一项复杂的系统工程，关系到我国未来农村经济的发展和农业现代化的实现。因此，在农村土地产权制度改革过程中要规范程序，创新路径，稳步有序地向前推进。

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(责任编辑：张同学)