枣庄市引入社会资本融入城市基础设施建设问题探究

枣庄市引入社会资本融入城市基础设施建设问题探究

李亮

(枣庄学院政治与社会发展学院，山东枣庄277160)

[摘要]枣庄市在城市基础设施建设投融资领域目前是以政府投资为主体的方式，由于其单一的投资主体以及城市转型期资金匮乏的窘境，使得政府在城市基础设施建设领域投融资困难.依据国内外相关领域经验，本文试图探索适合枣庄市地方特色的投融资体系，为城市基础设施建设提供更宽阔的资本支持.

[关键词]社会资本；融资模式；城市基础设施建设[收稿日期]2015-08-01

[基金项目]山东省高校人文社科研究计划项目(项目编号：J15WA09)；枣庄学院校级科研

[作者简介]李亮(1984-)，男，山东枣庄人，枣庄学院政治与社会发展学院助教,管理学硕士，主要从事公共治理与政府管理研究.

[中图分类号]D035 [文献标识码]A

0引言

社会资本融入城市基础设施建设是一个城市的发展的不竭动力，它不仅能有效缓解政府发展资金不足的问题而且在优化市场资源配置、提高城市基础设施建设水平上具有重要的推动作用.因此自党的十八三中全会以来，鼓励社会资本特别是民间投资以各种方式积极参与城市基础设施建设运行成为越来越多的城市的选择.尤其是2014年底，国务院发布了《关于创新重点领域投资机制鼓励社会投资的指导意见》提出，“为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济结构健康发展，迫切需要在公共服务、资源、环境、基础设施等重要领域进一步创新提高融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用”.

近年来，我国经济的飞速发展和城市化步伐的加快共同推动了社会资本融资体制的改革，融资的市场化程度越来越高，尤其是城市基础设施项目在建设以及运营上的市场化取得了很大的提升.随着城市基础设施项目的投资、建设、运营管理、筹资等权力从中央政府向地方政府、非政府机构和私人部门的逐步转移，一些地方政府也在实践中不断尝试各种社会资本的融资方式，如北京地铁四号线建设上引入PPP模式、深圳地铁四号线二期工程引入了BDOT模式等，大力引入社会资本的参与、加快向市场化机制转变，已经成为各地城市发展方向的共识.可以预见，随着社会资本实力的进一步增强和城市建设投资吸引力的提高，社会资本对城市基础设施项目的参与将继续保持高速的发展态势，并最终成为城市基础设施项目建设的主要资金来源.

1枣庄市引入社会资本融入城市基础设施建设的意义

1.1有利于枣庄市新型城镇化战略发展

城市基础设施建设是城镇化发展路径上必不可少的重要内容之一，根据枣庄市目前城镇化的发展水平以及城镇化发展战略，即到2016年枣庄市城镇化率将达到60%以上，中心城区建成区面积达到130平方公里、人口达到100万，区(市)城镇化率明显提高.因此，在这段时期，城市基础设施建设的需求将十分庞大，而要满足这些需求，就需要不断地加大投资力度.而枣庄市又处在一个经济转型期间的资金匮乏期，政府有限的财力难以支撑日益增长的城市基础设施建设的需要，据有关数据显示“自2012年以来，城乡累计完成城乡基础设施建设项目64.3亿元，主要涵盖了学校建设、医院新院区建设、环卫工程、供热供暖、以及城乡交通一体化建设等几大块”可以说，政府主体的投资不仅少且远远不能满足城市基础设施建设的巨大需求，且当前城镇化基础设施建设过度依赖地方政府资金，资金主要来源于地方财政拨款和银行贷款，既会因缺口过大而减缓城镇化进程，也会加大政府债务风险，因此积极合理的引入社会资本参与城市基础设施建设对枣庄市构建城镇化战略具有重要意义.

1.2有利于优化市场资源配置，提升项目管理能力

引入了社会资本能使得更多社会资本参与到城市基础设施建设中来，改变了传统的政府主导城市基础设施建设的局面，使得城市基础设施建设这一领域从一元化模式向多元化参与模式发展.枣庄市在城市基础设施建设上一直以来以政府主导投资为主，社会资本很少参与其中，最终导致城市基础设施建设资金少、建设水平低、市场化运作程度低的“一少两低”的局面.枣庄市政府如若对社会资本特别是民间资本进入基础设施投资领域进一步放宽准入口径，收益是双赢的：

其一，不仅能够有效缓解城市基础设施建设资金缺口问题，更重要的是引入市场竞争机制，在多元资本参与城市基础设施建设的背景下，提升了资本使用效率，从而迫使政府或国有控股集团更加关注国有资本的使用效率以避免在市场竞争中被淘汰，进而优化了城市基础设施建设的资源配置，避免资源的浪费.另一方面，投资企业为获得更多利润，则会尽可能的降低生产或服务成本，提高生产或服务效率.如采用新技术、减少劳动力成本、提升管理能力等，从而得到较高的投资收益率.

其二，有助于提升枣庄市城市基础设施建设水平和运营能力.在城市基础设施领域市场化改革过程中，政府可以向参与投资的企业学习其先进的项目管理经验和技术，从而促进了政府城市基础设施领域管理技能和管理技术的提高.

1.3有利于加快转变政府职能，促进民营经济的发展

引导民营经济参与城市基础设施建设有利于加快枣庄市政府职能转变的进程，长期以来在城市基础设施建设领域，政府仍然存在着对于承担城市基础设施建设的企业上下级管理关系思路，原因在于政府既是项目的投资者又是项目运行的监督者，而企业仅仅是政府财政资金使用的获利者，这种传统的关系理念不仅不利于政府职能的转变，反而更容易滋生腐败.在引入社会资本参与投资和建设城市基础设施建设中后，这种传统的关系思路就会发生了本质的变化，传统的上下级依附管理关系进而转变为平等的协调伙伴关系.政府可以将主要精力集中于保障宏观经济建设，维护市场稳定的职能方面.

2国内外城市基础设施建设投融资管理模式的经验

2.1国外投融资管理模式经验

可以说国外开展城市基础设施建设大都依靠社会资本参与投资与建设，而且效果显著，这一点是值得我们加以吸收学习利用的，如美国主要是依靠市政债券来进行城市基础设施建设，一般是以州政府或地方政府的财政收入作为担保或用某些专门的税收收入来偿还.英国自撒切尔夫人改革以来，一直坚持公用事业民营化、私营化积极引入私人资本参与市政建设.欧洲中部的一些国家如法、德大都采用PPP模式来进行城市基础设施建设，主要是公私合营的形式，然后将政府、企业以及投资方的权利、责任和义务用法律的形式确定下来，杜绝权责不明确、互相扯皮的现象.亚洲的一些发达国家在搞城市基础设施建设投融资上也是值得我们学习的，如日本主要是发挥政府在这一环节中的主导作用，通过政府主导成立商业性政策性银行，然后限定最高利率和采取租税等方法吸收城市基础设施建设资金.而韩国则早在1973年设立了具有强制性所谓的“国民投资基金”，强制要求普通银行、国民储蓄协会、保险公司等金融机构购买，利率被限定在低于市场利率8%到12%不等.他们以这种方式将低成本的社会资本以基金的形式聚集起来用来投入城市基础设施建设中来，发挥了巨大的作用.

2.2国内投融资管理模式经验

目前我国国内一些城市在城市基础设施建设投融资上也取得了一定的经验，而方式大多集中在PPP模式(公共私营合作制)、BOT模式(建设-经营-转让模式)、PFI模式(私人主动融资模式)等方法.如北京地铁四号线则是以PPP模式由港铁公司、北京首都创业集团有限公司(以下简称北创)、具有政府背景的北京市基础设施投资有限公司(以下简称北投)合作开展投资建设的，其中港铁与首创各占49%，北投占2%.而深圳地铁四号线二期则是在传统的BOT模式的基础上进而创新采用了所谓的BDOT模式，由私人公司投资建设、经营合约期满之后，私人公司将公司所有权无偿交给政府，期间私人投资公司可以借此营利，而值得说一点的是该模式还借鉴了港铁建设过程中采用的“轨道+物业”的模式，即以地铁为核心，在其上部空间建设地铁配套设施，进行商业化等多层次开发建设.但是有一点需要指出，我国目前开展城市基础设施建设融入社会资本的案例大多为一、二线城市，小城市(镇)的突出的例子则很少，需要我们对各种模式加以不断的创新并加以利用.

3枣庄市城市基础设施建设融入社会资本的建议

3.1转变观念，转变职能

在市场化特征逐步明显的今天，枣庄市政府应当清楚地认识到，社会资本也是构成当地经济发展的重要组成部分和不可忽视的力量.面对这种情况，政府应当首先彻底解放思想、更新观念、摈弃传统的计划经济的残余思想，充分信任、利用枣庄市的社会资本，并且在税收、土地流转政策、银行信贷、法律保护等领域使社会资本与政府国有资本同等对待，拒绝各种“玻璃门”“弹簧门”等区别对待方式，以更加开放的、包容的思想去引导并加以利用社会资本.同时，政府要通过宣传等手段使得社会各界人士对社会资本参与城市基础设施建设有一个全新的认识，使其明白参与城市基础设施建设投融资的最终的受益者是全社会.

其次，为了配合枣庄市政府开展利用社会资本参与城市基础设施建设，市政府应该加快转变政府职能，提升政府办事效率和服务质量.一是尽可能的减少了不必要的政府职能部门的行政审批手续和人为性的“设阻”行为.二是重新明确政府在城市基础设施领域中的的角色定位，在这过程中，政府应该更多的承担政策(掌舵)同服务提供(划桨)者的角色，充分调动各种社会资本参与城市基础设施建设的积极性，积极推进枣庄市城市基础设施建设投资主体多元化、项目实施市场化、投资方式多样化.三是政府应按照公开、公平、透明的原则建立完善、社会化的信息服务体系，对各种投资信息进行分析，以帮助民营企业更全面、准确地把握投资机会.

3.2完善相关法规体系，确保政策的连续性

从西方国家的实践经验可知，任何国家开展融入社会资本，首先要做的是建立一个健全的法律法规体系，使得社会资本等民间企业在投资城市基础设施建设上能够“依法投资”，并且受到相应的法律保护，使之没有后顾之忧.由于我国目前在此领域的法律制度还不是很完善仅仅依靠《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令126号，2004年5月1日实施)等法律还远远不够，大部分城市往往依靠城市的地方规章来明确在城市基础设施领域中的权力和责任，如《天津市城市公用事业特许经营管理办法》、《深圳公用事业特许经营办法》用法律的形式促进当地在城市基础设施领域的市场化改革.由于受法律权限的限制，枣庄市目前在城市基础设施建设融入社会资本领域的地方性管理办法还是片空白，要想加快推进城市基础设施建设融入社会资本，还应首要的加快法规体系的日益完善.

另外，枣庄市政府还要确保相关政策的连续性和合理性.如，由于国家政策在此领域发生比较大的变化或者天灾、金融危机等不可抗拒原因，政府有责任保护社会资本的合理退出，对社会资本的亏损承担一定的补偿，并且能够迅速接手该项目领域.

3.3探索合适城市基础设施投融模式，建立多元化的融资体系

当今社会无论是发达城市还是枣庄这样的小城市，其社会资本市场的发展是迅猛的，能否充分利用当地的社会资本为参与城市基础设施建设的投资力量越来越成为考验地方政府执政能力的政治砝码.为此，枣庄市政府应当科学合理的探索适合本地的投融资模式，为城市基础设施建设投融资提供了一个新的发展路径.

3.3.1市政债券融资模式

市政债券在西方发达国家的运用已有百年历史，其显著特点就是信用等级高.战后的日本、美国都是靠发行市政债券募集当地开发公共基础设施建设所急需的资金.发行市政债券可以给像枣庄这样的小城市开展城市基础设施建设解决资金的难题，但在我市运用上也要注意很多问题：一是政府发行市政债券其发行者必须具有很高的信用等级，尤其是对于枣庄市来说，其发行者必须是政府机构，而我国中央政府又明确规定地方政府不可以公开发行地方性债券，因此只能由国营或证券公司代理发行，但其信用等级则又不高；二是市政债券的发行规模不能超过地方政府每年财政收入的一定比例，不宜过多也不宜过少，多了可能形成新的债务，少了则又满足不了基础设施建设的需求，因此需要枣庄市政府根据我市的市情培养专业性人才进行操作.

3.3.2投资基金融资模式

投资基金融资模式是当前许多地方政府吸纳城市基础设施建设投资基金的方法之一，目前它更广泛用于民用投资比较大的基础设施建设项目中，如高速公路、地铁、民用航空机场建设等，这种融资模式为全国大多数大城市所采用，利用率较高，但难度系数较高，尤其是对于政府投资基金利用率的要求很高，需要政府对于自己的资金利用率能力进行重新审视.

3.3.3项目融资模式

目前国内许多城市已经建立了多元化的项目融资体系，开拓了很多项目融资模式如BT、PPP、BOT、BDOT、PFI等多种模式.城市基础设施投资项目由于规模大，门槛高，而社会资本大多是小额资本，因此，目前社会资本进入城市基础设施领域往往采用了集资、联合入股、联营等方式.通过实行特许经营权招标进入城市基础设施领域.

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[责任编辑：闫昕]