全球警务导论

本?鲍林++詹姆斯?谢普蒂基?倪铁

内容摘要：国际社会日益加速重组，民族国家体制被跨国国家体制所取代，普世价值观不断得到越来越多国家和人民的接受，警务治理也日益走向全球化。对全球警务的研究经历了一个从跨国警务研究走向全球警务研究的过程，研究广度和深度日益扩展。跨国警务也经历了从地方性警务、国家警务，不断走向跨国警务、全球警务。与此相对应，全球化背景下的警务合作机制也追求者不同与以往时代的价值目标。

关键词：跨国警务；全球化；学术研究；社会秩序

在世界各地，警官们频频出国公干。为了查找谋杀案件的破案证据，他们可能搭乘飞机、火车或者汽车，长途奔波。他们可能是联合国警察（UNPOL）的雇员，在阿富汗等遭受战争蹂躏的国家中进行为期一年的警务工作；他们可能是国际警务联络官，奉调前往牙买加这样的“国际毒品走私过境国”（drugs transit country），进行三年的警务工作。广义上的跨国警务旅行，也包括那些奉命襄助国际刑警组织，或为国际刑事法庭侦查战犯罪案。还有数量更多的在国内警署工作的警察，特别是那些工作领域涉及有组织犯罪、恐怖主义犯罪和网络犯罪的警察，他们的工作就是通过邮件、传真和电话等与国外同行进行沟通，查询国际数据库，获取并查实犯罪记录、姓名、指纹和DNA等信息。

跨国警务的发展，通常可归因于犯罪和不安全因素的全球化——复合型犯罪和预谋往往跨越多国边界，这理所当然地需要更为广泛的国际警务合作。虽然，我们并不赞同这种看似直截了当的逻辑推演，但我们仍提请大家注意：犯罪和不安全因素已被视为全球性问题，警察经常奉命跨国询问证人，抓捕嫌犯，递押外逃嫌犯回国接受讯问、审讯和拘留。随着国际性警察组织的权力的增长，且抱负越来越远大，与此同时，各国警察机构也不断地拓展自身的全球影响力。

犯罪的全球治理是一个影响深远的发展转向，国际机构对这一重要议题进行了激烈讨论。在媒体关注之前，绝大多数的全球警务政策、策划以及大量实务工作都是尽可能在幕后以秘密的方式进行。所以，在警务重点、政策、实务和责任机制等警务全球化的领域，几乎没有发生过公开的论争。由于这方面的空白，我们的研究立足于一下几点：考察当前全球体制，并力图解释为何它能在日益勃兴的跨国体系中飞速发展。同时，我们着手探索全球警务领域中滋生的一些富有争议性的法律、政策和社会问题，以求构建一个立足实证的全球警务理论体系。

一、全球警务研究之学术变迁

只是在近数十年来，全球警务才成为系统研究的对象，这也是它缺乏广泛认知的部分原因。该领域的首批专著在上个世纪八十年代末九十年代初才得以面世， 它们是：马尔科姆·安德森（Malcolm Anderson）的《世界警务》（Policing the World）和《欧盟警务》（Policing the Euroopean Union）、伊桑·纳德尔曼（Ethan Nadelmann）的《跨国警察》（Cops Across Borders）。这些拓荒性的著作研究了全球警务的政治背景、组织框架，以及刑法、刑事诉讼法和新兴执法策略之间的协调性问题。安德森等人对20世纪90年代欧洲警务进行研究，其令人刮目相看的发现在于：国内外安全维系之责正从民族国家逐渐转移到国际组织。他们在书中写到，跨国警务揭开了“争论和难题”之“潘多拉”魔盒。

纳德尔曼（Nadelmann）则从美国视角来检视全球警务，对于拓展警察部门的国际化能力，他得出了一个大异其趣的结论。他并不关注国际组织的层出不穷，他归纳出自己的结论，认为美国在国际场合强行推广自己的刑事司法准则。纳德尔曼分析，全球化的进程主要就是“美国化”（ Americanisation）。 在他看来，经由规制、调和、均化三重进程（a three-fold process of regularisation， accommodation and homogenisation），外国政府不断地调整自身，来适应国际法奉行的美利坚联邦模式。具体表现为：努力拓展其刑事法管辖范围，扩大电子监听、线人使用、卧底派遣和“控制下交付”等侦查措施的适用范围，也包括运用财产没收和反洗钱等美国法令中的新举措。

直至20世纪90年代初期，美国一直引领着全球警务的发展。1988年《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》（the 1988 United Nations Convention on Narcotic and Psychotropic Drugs）等国际协定形成了一系列规划，充分展现了美国的关注重点和技术手段之主导地位。纳德尔曼认为，全球警务由一系列复杂的体制安排所建构而成，它们是国际警察组织、合作机制、地区警务会议和数十个多边执法安排协定，所有这些机制“试图帮助执法机构减少、跨越或规避那些由主权问题、政治紧张局势和执法体系差异所造成的冲突”。

在这些研究者拓荒之后，一些学者逐渐扩展研究对象，开始研究以下问题：边境地区和岛屿地区警务运作中的合作问题，国际警务联络官的工作，联合国、欧盟等超国家实体在跨国警务体系中所扮演的角色。描述性和解释性的实证研究，以及那些难能可贵的历史研究、理论研究，两者相得益彰。 随着全球警务学术研究的逐渐成熟，涌现出了一大批从不同角度探索跨国警务的科研成果，也开辟了全球警务研究的新方向。 当下，已经面世的不同学科领域的全方位研究，形成了实证资料的坚实基础，印证了我们有必要发展起一个有机统一的全球警务的跨学科理论体系。全球化转型的步伐是如此迅捷，以致于使得那些本应该起指导作用的理论研究、法律和政策反而被实务屡屡超越。我们检视了跨国警务的理论维度，勾勒全球警务这一高速发展领域实证研究的一系列进程。

二、跨国警务合作之体制演进

跨国警务，在广义上，它包括了一切形式的治安、执法、维和、侦查和情报共享，也包括跨越或穿越国境的其他警务工作。跨国警务研究，涉及到：各种类型的警务工作，它所产生和发展的新兴跨国体系的背景，遍及全球的警务体制的框架，全球警务职业亚文化。在某些情况下，国际警务合作是基于两个警察部门双方之间的良好关系，或是基于像比荷卢地区或在加勒比群岛这样的三四个邻国的多边合作关系。与跨国警务不同，国际警务和全球警务的相关理念有自己的特定内涵。政治社会学家使用“国际的（inter-national）”（特意使用连字符）来描述政治国家之间的相互关系，同时使用“跨国的（transnational）”描述那些跨越国境线的现象。近来，跨国警务合作共事发展的势头越来越迅猛，甚至某些国际警务合作的业务已经广及全球。当然，我们也越来越明了：“全球警队”（a global police force）的想法只是一种臆想，但全球警务确是一种真实的存在。

各国间警察合作办案，几乎与现代警务体制的历史同样久远。在加勒比群岛或印尼群岛等地区的群岛警务管理中，警官们时常需要驾船在列岛间穿梭巡弋。从地理学的角度而言，大洋、近海和其他一些水域范围内的警务都属于海洋警务。自从海洋警务创设之初，欧洲警察在到处巡弋履行职务的过程中，不得不时常穿梭诸国边防线。对于那些边境城镇的警务工作来说，跨越国境线更是家常便饭。纳德尔曼指出，美国法警局（US MarshalsService）早期的任务之一就是追捕潜逃加拿大或墨西哥的逃亡奴隶。1842年，英国伦敦警察厅组建自己的便衣侦缉队；之后不久，欧洲警察同行们就协请苏格兰场警探帮忙监视那些流亡在英的移民。 1878年，伦敦警察厅的首个刑事侦查部（Criminal Investigation Department，简称为CID）得以创设，其就有协助外国政府进行侦查的职责。

19世纪末，随着国际无政府恐怖主义（ international anarchist terrorism）犯罪的泛滥，相关领域的国际警察合作随之迅猛发展。同时，引渡程序逐渐规范化。1898年罗马会议（the 1898 Rome Conference）通过了协议，共享“无政府主义者”嫌犯的情报； 正是在这次会议上达成了协定，对贝蒂隆刑事鉴定体系（Bertillon criminal identification system） 的运用进行了标准化。 20世纪初，“白奴贸易” ——现在被称为人口贩卖——引起了人们广泛的忧虑，推动了国际间警察合作组织的发展，并最终催生了国际刑事警察组织。 从那时起，全球性的流动变得越来越容易，也更加快捷，且成本也更加低廉，警方经常派员跨国追捕外逃嫌犯、收集证据和询问证人。在越来越多的案例中，警察在全球执行勤务，远赴异国他乡逮捕嫌犯，并将嫌犯引渡回国受审或收押服刑。随着时间的推移，交通技术和信息通信技术飞速发展，侦查的形式和实质内容中侵润了越来越多的跨国因素。

截止20世纪末期，一系列全新的警务机制得以确立。1923年，国际刑警组织的前身只是一个小型的警长俱乐部；而今，它已壮大为拥有188个成员的庞大机构，具有全球通信能力和情报共享能力，拥有“通缉犯”数据库，有能力为成员国警察提供培训和勤务支持。国际刑警组织的徽章——地球、天平和剑——可以映衬出全球警务理念。但实际上，国际刑警组织这一“刀锋”只有有限的操作空间和机能，它主要是为世界各地警官之间的交流、合作与协调提供便利。国际刑警组织的领导层已规划了宏大的发展愿景，在职责范围以及处理复杂问题的行动能力方面，国际刑警组织有了大幅度提升。据其官网消息称：国际刑警组织为成员国内的疑难案件侦办提供帮助，如提供侦查资料、情报分析、联络沟通及其他支持等。国际刑警组织当前主要仍是一个信息共享机制，但它也正越来越多地参与警务实践工作。最近几年，国际刑警组织为各种类型的调查提供行动支援，在以下案件中发挥了积极作用：牙买加的谋杀案件，特立尼达和多巴哥的信用卡诈骗犯罪，喀麦隆坠机事故中的被害人身份辨认，调查奥地利难民案件。在国际刑警组织国家中心局工作的警官们，已经成为国内警察部门不可分割的内在组成部分；他们承担着国际刑警组织的国际警务使命，并在当地警方跨国警务活动中发挥着至关重要的作用。

1960年，联合国（the United Nations，简为UN）首次派遣警察赴刚果执行维和行动。数年后，联合国秘书长（UN Secretary-General）吴丹（U.Thant）说，“我坚信世界最终应有一支国际警察力量；就像人们接受国内警察力量是生活中不可缺少的基本组成部分，国际警察力量也将被人们所接纳。” 此后，联合国的警务管理能力得到了迅猛发展。五十年前，其初建时期只有数百名警察；截止2010年，其人员已扩编逾17，500名，有来自98个国家的警察供其调遣参与世界各地的维和行动。 虽然联合国警务仍以维和行动为主要工作内容，但其警务范围已逐渐扩展到其他一些事项，如打击海地（Haiti）团伙犯罪、阿富汗（Afghanistan）和几内亚比绍（Guinea-Bissau）的毒品犯罪、刚果民主共和国（the Democratic Republic of Congo）的武器贩运等。2009年，国际刑警组织和联合国签署了一份合作协议，在安理会（UN Security-Council）主导的执法力量与国际刑警组织数据库之间建立联系，这些数据库涵盖了通缉犯、指纹、DNA和刑事情报等领域。在第77届国际刑警大会上（the 77th Interpol General Assembly），联合国警务顾问安德鲁·休斯（Andrew Hughes）谈及这些新发展，他指出：联合国警察和国际刑警组织之间开展的切实有效的合作，“提升了世界大多数国家打击有组织犯罪的整体合力”。

千禧年末，国际刑事法院（International Criminal Court）成立。与此同时，国际刑事法院的警察部门得以创设，该部分负责侦查战争罪、反人类罪和种族灭绝罪的案件，有权收集和审查证据，有权讯问犯罪嫌疑人、询问证人。2008年，在一个比利时退役宪兵军官（Belgian Gendarme）的领导下，国际刑事法院侦查部门组建，它拥有165名雇员，获得2100万欧元的预算资助。 国际刑事法院可以签发逮捕令，但它自己并不能执行逮捕行动。逮捕权缺位，这使得国际刑事法院渴求“强有力的警务执行权，能够跨国缉拿嫌犯归案，而不必顾忌嫌犯所属国的意愿和实力”。 可惜，难以梦想成真。虽然，国际刑事法院职权受到一整套严密的“国际犯罪”体系的严格限制，且其只有受到严格限制的执法权；但是，国际刑事法院的职责仍部分体现了国际警察管辖权的理念。这些因素深刻地影响了全球警务的未来发展走向。

随着全球警务实体不断涌现，其规模、职权和抱负也迅猛发展；与之相伴相生的是区域性跨国警务组织在多地得以纷纷创立，诸如东南亚国家警长协会（The Association of South East Asian Nations Chiefs of Police ，简为ASEANAPOL）、南非地区警察组织（Southern African Regional Police ，简为SARPOL）、加勒比地区警官协会（Association of Caribbean Commissioners of Police ，简为ACCP）、欧洲警察组织（The European Police Office，简为 EUROPOL）等。这些庞大的区域性警务联盟组织以各种各样的方式，在形态各异的不同法律或政治的支持下，促进机构间合作、信息互换和人员交流。如同国际刑警组织一样，这些区域性警务组织主要专注于信息共享，但它们也在进程推进和政策制定中发挥关键性作用。此外，他们有时也会执行某些任务。

为了顺应时代发展，各国警察机构也热衷于进行跨国紧密合作。时代的车轮转进21世纪后，许多国家创建了“国家警务中心”（ national policing hubs），或者集中整合刑事情报机构，为国际警务合作提供联络点。现今，大多数国家都拥有形式各异的国家警察组织。如同“强力胶”一般，驻外警务联络官将全球警务整合在一起。他们时常跨越世界各大洲，提供专业建议，培养警务技能，训练指导其他警务人员，并协调联合行动。美国在警务联络官设置方面，领先一步。早在1940年，美国联邦调查局（FBI）就开始派遣海外联络官。在美国之后，很多国家现在都具备实施国际警务的能力。截止2008年，美国联邦调查局有大约340名常设海外工作的团队，其目标是在世界上每一个国家都设立联邦调查局办事处。 美国禁毒署（DEA）在58个国家设立了78家办事处，美国财政部（US Treasury Department）、国务院外交安全局（State Department Diplomatic Security Service）、烟酒枪炮与爆炸物管理局（Bureau of Alcohol Tobacco andFirearms ，简为ATF）和联邦执法总局也都积极参与海外布点。在其他国家的警察机构，特别是我们所说的“强国”警察机构也开始你追我赶。在去殖民化时代，英法两国已经开始向海外派驻警务联络官。2010年，英国严重有组织犯罪调查局（The UK Serious Organised Crime Agency ，简为SOCA）向海外派驻了140名警务联络官；法国则从国家警察局（Police Nationale）、司法警察总局和国家宪兵队（Police Judiciare and Gendarmerie）抽调130名精干力量派驻海外。我们还注意到，加拿大联邦开展的刑事侦查活动有八成需要跨境进行，加拿大皇家骑警队（The Royal Canadian Mounted Police ，简为RCMP）在全世界的27个国家和地区部署有35名驻外警务联络官。2009年，澳大利亚联邦警察总局（The Australian Federal Police ，简为AFP）也在27个国家派驻了80名警务联络官。

该警务组织名单流露出了“西方偏见”（ 'Western bias），也揭示了一个事实——我们的分析主要聚焦于高度发达国家的警察所主导的警务体制演进历程。针对这方面警务工作进行的实证研究，通常局限于这些高度发达地区，而非中国、印度、巴西、俄罗斯和土耳其等新兴经济大国。立足于世界系统的概念化，我们提出了跨国政府体系这一理念。我们的兴趣在于探讨警务警务的功效，亦即诠释跨国警务合作是如何通过具体的地方、国家以及区域性警务组织的运作来实现的。我们研究的重点是主权国家的代表能在双边或超国家组织的支持下开展警务工作。英国等强国的警察机构拥有技术上的优势，使他们能够抢占先机，影响着全球警务使命的内涵外延界定。毋庸置疑，未来的研究将拓荒其他国家的跨国警务亚文化问题。随着时代的发展，新崛起国家的警务实体将占据优势，我们也希望它们能在更大程度上影响着全球警务的发展。警务体制演进功效是一个需要实证数据来印证的问题，一般来说，这一功效取决于跨国警务亚文化和全球体系之间变动不居的关系。

三、全球警务与跨国体系相伴生

传统警务研究一直以身着“蓝制服”（ blue uniformed）的公共警察为研究中心。在深刻认知警务社会学理论的基础上，我们的研究主要集中在国家机构授权认证的“公共警务机构”（ ordinary law policing）。由于这一因素的影响，警务大家庭的其他成员——私人保安机构，港口和机场的安保人员，秘密情报机构，军队和其他成员——较少受到应有的关注。在我们这样的研究语境中，私人跨国警务和秘密特工所处的窘境充分反映了一个事实。当然，也是意料之中的事情，有关这两者职业活动的实证研究尚付阙如。有趣的是，我们经常邂逅一些私人跨国保安机构和顾问，我们得知这些岗位是他们绝多大数人的第二份职业（之前他们就职于某个公共警务机构）；他们有能力动员前一份工作中形成的同僚关系网络，这使他们能在现行体系中游刃有余。看来，国家警务机构主导了那些频繁远程运作的全球警务文化。跨国警察、私家侦探和商业间谍是难兄难弟，我们通过学术研究，可以揭示出这些私营跨国警务体制是如何形塑着全球体系的。

对全球警务的研究，展现了全球化是如何影响着犯罪、安全、正义和法律的界定的。通过对跨国警务的求根溯源，可以分析它在当代社会所采行的形式，并预测其未来发展走向。我们关注“新安全进程”（new security agenda）的演进，尤为关注严重有组织犯罪和恐怖主义犯罪；同时，我们还研究该过程是如何驱动警务各方面工作的转型。以下问题亟需进一步探索：如何重构地方警务，最终实现“全球意识”（ globally aware）贯穿其中；创建具有跨国执法能力的国家警察机构。此外，像欧洲刑警组织一样的区域警务实体，国际刑警组织、世界海关组织等全球性组织，以及联合国和国际刑事法院在警务活动中所发挥的作用。

在地方性和全球性相联通的各种各样背景下，警务实践呈现出多姿多彩的局面，我们力图建立起科学的理论体系。通过分析跨国领域中涌现的政治、法律和管理体制，研究警务活动拓展至境外所产生的影响、合法性和责任等相关问题。无论是把全球警务作为实现全球社会和谐的关键因素的“梦想”，还是它的对立面——对民主价值、人权和公民自由造成威胁的、不负责任的、失控的全球执法的“反乌托邦式梦魇”（ dystopian nightmare），我们对两者都持质疑态度。我们认为，广义上的警务是任何社会的重要组成部分，即使是逐渐成形的“全球社会”（ world society）也不例外。具有全球执法能力和影响力的警务活动已成为实践证明的客观存在；并且，在未来的数十年，它们似乎不会裁汰，更会不断扩容。在全球警务的形式和功能方面上，许多问题逐渐涌现，诸如如何制定和实施全球警务的重点、政策和行动，如何解决规范性问题。

最重要的问题是：在多大程度上，全球警务能够提供安全保障、保护公众自由、降低人类苦难呢？我们的看法往往是悲观的，因为，我们已经发现无论是警察亚文化准则，还是执法实践的结果，都往往背离其庄重的誓言——“保护和服务”（ protect and serve）社会和维护整体幸福感。来自许多地方的证据表明，构建一个和平、繁荣昌盛世界的梦想总是遥遥无期。我们希望，通过对全球警务理论进行透彻而系统的研究，使它更加明晰，更能顺应世界各地人们安乐祥和生活的愿望。