中国长期护理制度建构的十大议题

中国长期护理制度建构的十大议题

戴卫东

(浙江财经大学财政与公共管理学院，浙江杭州310018)

摘要：随着人口结构快速老龄化、家庭结构小型化、女性就业结构职业化以及疾病结构慢性病化等，我国老年长期护理已经演变成一个重大社会风险。但是，目前我国养老服务体系存在医疗保健与精神慰藉缺失、服务质量整体不高、民办养老机构的扶持政策可操作性不强以及养老服务职能部门条块分割等诸多问题。为此，开展中国长期护理保险立法大讨论正是黄金时期。重构中国养老服务体系，建立长期护理制度，试点先行与法制建设是下一步工作重点，必要的数据调查和配套体系建设是制度成败的关键，加强与其它机构合作是推动制度完善的要领，更重要的是，体现中国特色的家庭养老不能丢，福利成分不能少。

关键词：中国；人口老龄化；长期护理；制度建构

收稿日期：2014-11-10修回日期：2015-01-15

基金项目：本文是国家社会科学基金项目“人口老龄化与老年人长期护理服务体系建设研究”(项目批准号：14BSH126)的阶段性成果。

作者简介：戴卫东(1968-)，男，安徽桐城人，浙江财经大学财政与公共管理学院教授，社会保障学科带头人，博士。

中图分类号：C913.6

文献标识码：A

文章编号：1002-9753(2015)01-0028-07

Abstract:With a rapidly ageing population, family structure miniaturization, women’s professional employment, and chronic diseases etc, China’s elderly long-term care has evolved into a major social risk. However, the current old-age service system in China is lack of medical care and spiritual comfort, not high of support quality as a whole, not strong of operability of support policy for private care institutions and factitiously care services function and other problems. Therefore, it is on the right time to carry out China’s long-term care insurance legislation discussion. In order to reconstruct Chinese long-term care system, pilot and legal construction is the focus of the next step, the necessary data investigation and the construction of supporting system are the key to the success of the system, strengthening the cooperation with other agencies is essential to promote the system perfect. More importantly, family support for the aged can not be lost and welfare not less which have reflected the Chinese characteristics.

The Ten Issues on the Construction of China’s Long-Term Care System

DAI Wei-dong

(SchoolofFinanceandPublicManagement,ZhejiangUniversityofFinanceandEconomics,Hangzhou310018,China)

Key words: China;aging population;elderly long-term care;construction system

第五次人口普查统计结果表明，1999年中国进入了人口老龄化阶段。时过十年，“六普”数据更加显示了我国的人口结构进入快速老龄化状态。这对我国养老服务保障提出了挑战。人到老年，由于生理、心理等机能的下降导致失能或半失能的几率更高，因而整个社会的长期护理服务需求量更大。所谓长期护理(Long-Term Care，国际上简称为LTC)，按照世界卫生组织(WHO)的定义是指由非正规护理者(家庭、朋友或邻居)和专业人员(卫生和社会服务)进行的护理照料活动体系，以保证那些不具备完全自我照料能力的人能继续得到其个人喜欢的以及较高的生活质量，获得最大可能的独立程度、自主、参与、个人满足及人格尊严[1]。因此，要建设一个健全完善的、可持续发展的中国长期护理制度体系，从现在开始一些关键问题我们就必须要认真思考，如我国长期护理体系目前处于什么样状况，未来制度设计应如何谋划，以及重点和难点又是什么，等等。

1.中国长期护理已成重大社会风险之一

在中国传统的农业社会，有几千年的“孝”文化伦理和家庭赡养的法律规范作为强大支撑。客观上，农业社会由于预期寿命较短，多数人都在日常生活自理能力尚未完全丧失前死亡，卧病在床的时日，也因为医疗科技的限制而不长，所以，严格说来，并没有沉重的老年长期护理问题。而且，子女又多，形成了有利于家庭养老、子女与父母共居、共饮、共财的家庭代际关系。父母将子女养大成人后，子女就负有在道义上、法律上都不可推卸的赡养父母责任。

进入现代社会后，随着人口增长的人为控制和社会转型，社会结构、家庭结构和女性就业结构都发生了很大的变化，疾病结构也由原来的传染性疾病转变为慢性病为死亡的主要原因，众多因素的共同作用使得中国老年长期护理从过去的家庭责任逐渐演变成现在的社会风险。从整个社会来看，人口老龄化是其中最重要的影响因素。“六普”数据显示，无论是60岁及以上人口还是65岁及以上人口，我国都是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家，且正在以每年3%以上的速度快速增长，是同期人口增速的5倍多。另据国务院办公厅发布的《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》通知，预计到2015年，我国老年人口将达到2.21亿，约占总人口的16%；2020年达到2.43亿，约占总人口的18%。由于老年人口基数大，失能老年人口规模正不断扩大。根据全国老龄工作委员会办公室发表的《全国城乡失能老年人状况研究》报告，2010年末全国城乡部分失能和完全失能老年人约3300万，占总体老年人口的19.0%；其中完全失能老年人1080万，占总体老年人口的6.23%。到2015年，即“十二五”期末，我国部分失能和完全失能老年人将达4000万人，占总体老年人口的19.5%；其中完全失能老年人达1240万人左右，占总体老年人口的6.05%。

失能或半失能老年人最需要长期护理服务，而同期我国所能提供的养老服务则显得捉襟见肘。据民政部统计，截止2013年底，全国各类养老服务机构42475个，拥有床位493.7万张，比上年增长18.9%(每千名老年人拥有养老床位24.4张，比上年增长13.9%)，其中社区留宿和日间照料床位64.1万张。年末收留抚养老年人307.4万人，比上年增长5.5%[2]。且不考虑收养的307.4万老年人是否都是失能老年人，即使是这样，收养比也只占全部失能老年人口的7.7%，占完全失能老年人口的24.8%。这两个比例都充分说明了我国老年长期护理服务体系“安全网”还远未建立起来，老年长期护理的迫切需求已经成为一个重大社会风险绝不是危言耸听。

2.现有养老保障存在“独脚难支”问题

新中国建立以来，党和政府就高度重视老年福利制度建设，先后举办了面向城乡“三无”老年人的养老院和敬老院。六十多年来，我国老年人福利事业经历了服务对象由少到多、服务内容由单项到多项、服务水平由低到高、服务机构由二元到多元等一系列的转变，极大地提高老年群体的生活质量。老年福利事业虽然取得了如此大的成就，但从养老保障的内容来看，主要还是体现在对收养老年人的日常生活照料方面。

考察欧美国家和亚洲的日本、韩国以及我国的香港、台湾等地区老年长期护理制度，长期护理服务不仅包括日常生活照料(life help)，而且包括医疗保健(health care)，在护理服务过程中还要注重对老年人的心理慰藉(psychological comfort)。WHO对长期护理的定义也说明了这一点。一般地，非正规护理者主要提供日常生活照料，而专业人员则更倾向于提供老年人ADL和IADL功能丧失的恢复、简单医疗护理(如术后换药、慢性病康复等)以及心理疏导等方面的服务。

由此可见，我国养老保障目前还是以经济保障为主，服务保障仍处在起步阶段，精神保障或心理慰藉随着社会的进步和国民生活水平的提高会越来越受到重视。

3.城乡养老机构服务质量都有待提高

尽管政府有关部门先后颁布过一些保障养老机构服务质量的文件(《农村敬老院管理暂行办法》(1997年)、《社会福利机构管理暂行办法》(1999年)、《老年人社会福利机构基本规范》(2001年)、《养老护理员国家职业标准》(2002年)、《关于加强和改进社区服务工作的意见》(2006年)、《关于全面推进居家养老服务工作的意见》(2008年)等)，但是目前城乡养老机构提供的服务与文件要求相去甚远，尤其在部分农村地区养老机构的服务质量令人堪忧。

养老机构的护理员大多是职业技能不高、流动性较强的“4050”人员，以女性为主。有的养老机构连最基本的日常生活照料还不周全，更有严重者虐待老人事件常有发生。目前不少养老机构还难以做到为老人提供高质量的精神赡养服务。精神上孤独、无助，也容易导致老人自闭、性情改变，甚至导致自伤和伤害他人的事件常常披露于媒体报端。

要改变这种状况，至少要开展两个方面的工作。一是，体制内提高养老护理员的工资待遇和对养老护理员进行执业技能培训，日本、韩国护理师的培训制度非常值得我们借鉴；二是，体制外吸纳专业人员进入，招聘社会工作者从事老年人的心理疏导工作，招聘护士从事老年人的医疗保健工作。

4.民办养老机构的扶持政策可操作性不强

自2012年民政部出台《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》(以下简称《意见》)以来，各地都出台了鼓励民办养老机构的政策，但即使在“各种利好”情况下，官办养老院“一床难求”，民办养老院负债前行、“步履维艰”的状况依然没有多少改变。其中原因主要表现在以下两个方面：

第一，民政部颁布的支持和鼓励社会化养老服务产业发展的《意见》在优惠政策方面缺乏可操作性的执行细则，地方政府在转发文件时没有将指导性政策具体化为可操作的措施。不仅是这部法规，似乎中国法律法规的制订都有一个偏好，那就是原则性立法、条文空洞，下级政府执行时可以望文生义、“因地制宜”，因而法律的权威性和政策的效果就受到了挑战。欧洲大陆法系如德国立法的完备性与精细化很值得我国立法者研究。这里，以《意见》具体条文为例。(1)第一条，鼓励各类民间资本进入居家养老服务领域，缺乏规定谁来承担“评估认证”。(2)第二条，要求民办养老机构“为老年人提供生活照料、家政服务、精神慰藉、康复护理、居家无障碍设施改造、紧急呼叫、安全援助和社会参与等多方面服务”，如此高标准的准入条件民间资本还有兴趣进入养老这一微利行业吗？(3)第九条，“鼓励民间资本对闲置的医院、企业厂房、商业设施、农村集体房屋及各类公办培训中心、活动中心、疗养院、旅馆、招待所等可利用的社会资源进行整合和改造”，这些社会资源都有所有权单位或个人，民间资本有何可行措施用来谈判？(4)第十七条，民间资本举办养老机构给予“合理安排用地需求，符合条件的，按照土地划拨目录依法划拨”，在现实中地方政府划拨土地的积极性最先考虑房地产商的需求。(5)第二十五、二十六条，现实中有多少民办养老机构获得过“中央专项补助资金”、“各级民政部门每年留存的不低于50%的福利彩票公益金”？(6)第三十条，养老服务从业人员“专业技能培训”谁来主办？“持证上岗”的养老护理员的指导工资标准缺失，等等。

第二，目前国家有关民办养老服务机构的政策总体上还是有些滞后，涉及民办养老服务机构行业规范、准入资质渐进性、职工社保等待遇方面都缺乏明确具体的配套政策。德国《社会法典》第11卷第44条则专门规定了有关护理员的待遇。该条明确规定，非正规护理员如果对一个需要护理者每周提供最少14小时最多30小时的护理，就视为一个有社会保障权利的护理人。对于那些由于从事护理而不能进行工作，或者由于从事护理致使每周工作时间少于30小时的护理员，护理保险除了为他们提供护理津贴外，还为他们缴纳法定养老金保险费。《社会法典》第7卷第2条还规定，正规护理员在从事护理工作期间，在法定事故保险范围内遭遇事故时也将受到保护。日本于2008年5月国会通过了《护理保险法》部分修改法案，规定改善护理从业者的待遇，提高护理职工的工资水平。

而在推行长期护理制度的其它国家，民间资本(营利机构与NGO)大多是承担长期护理服务提供体系的重要组成部分。

5.目前养老服务保障的职能部门条块分割

我国老年人长期护理服务主要由医疗卫生部门和民政部门来提供。民政部门的公办养老机构发挥托底作用，重点为“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的偏重生活照料服务。而民办养老机构的非营利机构在政府的土地使用、财政补贴、用地征税、捐赠免税等优惠政策支持下与营利机构(仅享受免征营业税优惠政策)一起开展收费、低费和免费的养老服务。目前民办养老机构仍是公办养老机构的补充地位。无论是公办还是民办养老机构，失能老年人的收养率并不高。城乡慢性病患者接受的门诊、住院治疗的费用通过社会医疗保险(隶属于人力资源和社会保障部)、新农合(隶属于国家卫生与计划生育委员会)给付，而一些特定慢性病预防、筛查与保健服务则由基本公共卫生体系通过国家财政来承担。

高质量、高效率的长期护理服务供给体系的建立必须整合卫生机构和社会福利机构的资源，以避免两大部门之间分割、资源低效或浪费现象的出现。目前，有的国家如德国已通过立法来解决这两大部门之间难以协调的问题。在美国，整合卫生机构和社会福利机构资源的最著名计划是PACE(Program of All —inclusive Care for the Elderly)方案[3]。该方案是联邦政府支持的一项实验计划，得到美国政府肯定的一个长期护理服务模式。服务项目包括急性医疗及长期护理服务，可以提供连续性护理服务，管理者的责任包括评估需求、整合协调医疗和社会照料并且进行预算管理。实行按人计价的方式统筹支付费用给委托机构，委托机构提供完整的医疗照顾和长期护理服务，包括门诊、住院、保健、社区和机构式照料。

6.当前是中国长期护理制度模式立法全民大讨论的黄金时期

现阶段中国养老服务体系还无法做到与国际长期护理体系接轨，因而中国长期护理制度模式也没有定型。资金来源在长期护理模式中占据极其重要的地位，因为它直接影响到护理服务提供的规模、途径以及质量等方面。观察国外长期护理制度模式，主要筹资方式有财政支付、社会保险支付以及商业保险支付等。

其中，1970年代就实行长期护理商业保险的国家以美国为代表；英国、奥地利、瑞典以及挪威等国家完全由财政一般税收来支付老年长期护理费用开支；而荷兰、以色列、德国、日本以及韩国则采取社会保险筹资方式来分担长期护理费用。实际上，在实施保险方式筹资的国家，也有部分长期护理津贴资金来自于政府的财政负担。

目前我国养老服务的资金来源于中央专项财政补助金、福利彩票公益金以及个人付费。这样的资金渠道是否能够保障养老服务体系的可持续发展，结论不置可否。关于我国长期护理制度模式的争论，众说纷纭。2013年9月，国务院办公厅下发了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，其中指出，鼓励老年人投保健康保险、长期护理保险、意外伤害保险等人身保险产品，鼓励和引导商业保险公司开展相关业务。可见，国务院的指导意见很明确，在办好公办保障性养老机构、支持社会力量举办养老机构的同时，以投保健康保险、长期护理保险等为辅助渠道。

事实上，以财政支付的长期护理津贴制度模式或以个人“掏腰包”自付的长期护理商业保险制度模式都不符合中国国情。显然地，我国1亿多老年人口的长期护理服务费用完全依靠财政支出不可能也不现实。商业保险的高成本特征以及我国目前健康保险大多是投资分红险种、不提供服务的状况，表明长期护理商业保险不可能成为我国长期护理制度模式的主体。而且，针对现实中民营养老机构渴望政府投入，公办养老机构希望吸引民营资本的“缺钱”现象，长期护理社会保险应该成为我国长期护理制度模式主体的可行选择。从本质上来讲，社会保险是处理社会风险的一种社会互助行为，主要应该由社会成员以自己的收入、采取统筹互济的方式来解决，国家的主要作用是提供规则、组织管理以及一定的财政支持[4]。而且，在全国范围内先投资建设社区护理设施、机构护理设施以及培训护理服务人员，这些公共服务只有交给体现国家责任的社会保险才能做到。

未来我国长期护理制度体系应表现为筹资多层次性，即以面向全体国民的长期护理社会保险为主体，以针对低收入老年人的长期护理津贴制度和面对高收入人群的长期护理商业保险制度为补充的多元筹资架构。当前我国正值人口老龄化快速发展阶段，未雨绸缪，也正是全社会开展我国长期护理制度模式选择立法大讨论的黄金时期。

7.试点先行与立法保障是下一步建设重点

在拥有一亿多老年人、各地区经济发展又不平衡的中国，推行长期护理制度不是一件容易的事，但又不能不作为。借鉴国际经验，遵循我国新制度建设的惯例，试点先行是可行性的选择。韩国确立以社会保险模式建立长期护理制度经历了几个阶段的试点。2001年5月28日，长期护理保险被正式提出。2004年3月22日，长期护理制度实行委员会及实务企划团开始分阶段工作。第一阶段为2005年7月—2006年3月，在光州、南区、水原、江陵、安东、夫余、北济州郡等6个地区试点；第二阶段为2006年4月—2007年3月，由第一阶段的6个试点区扩大到釜山北区、全罗南道8个；第三阶段为2007年5月—2008年6月，试点再扩大到富平区、大邱南区、青州、益山、河东等13个市郡区。在试点期间，2006年9月通过听证会，10月颁布法案。2007年4月2日韩国国会全票通过“长期护理保险法”，4月27日该法公布。2008年5月，通过党政协议，老年长期护理社会保险法草案已确定。最终于2008年7月1日，“长期护理保险法”正式生效。我国山东省青岛市，从2012年7月1日起，在全国率先建立并实施了“医养康护”相结合的长期医疗护理保险制度。主要通过调整基本医疗保险的统筹基金(面向城镇居民)和个人账户基金(面向城镇职工)结构的方式筹集资金，用人单位和个人不再另行缴费。这个政策设计也证实了笔者此前的研究观点的可行性[5]。在城市试点先行后推广到农村地区，当然也不可能一步到位，可以先推广到“星光计划”基础较好的县城镇和农村乡镇地区*2001年5月，民政部制定并下发了《“社区老年福利服务星光计划”实施方案》(简称“星光计划”)，《方案》提出，今后2至3年，从中央到地方，通过发行福利彩票筹集的福利金，绝大部分(约40—50亿元)用于资助城市社区的老年人福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院的建设。其中，第三阶段从2003年6月到2004年6月完成，重点转向县(包括县级市，自治县、旗)政府所在城镇的老年福利设施和场所的建设上，同时兼顾一部分乡镇敬老院的改扩建，目标是为县城镇和农村的老年人提供一批综合性、多功能的福利服务设施和场所。这一阶段在县城镇和农村乡镇建起了10269个“星光老年之家”，共投资51.52亿元。。规定参加“新农合”的农村居民都要参加长期护理保险，与“新农合”缴费标准类似长期护理保险缴费也实行多个档次，初步阶段实施县级统筹，主管部门为人力资源和社会保障局，地方财政(或福利彩票收益)给予一定的支持。

立法先行是我国长期护理保险制度推行的另一个可靠的保障。法制建设是任何一项制度健康运行的重要保证。在试点、推广后制度定型，一旦制度推广后运行良好，下一步就是要进行立法工作，以便制度全面实施稳定。世界上已经推行长期护理保险制度的国家的做法也说明了这一点。目前可以考虑在我国《社会保险法》修订之际，加进“长期护理保险法”一章。最好是以单行法的形式制订、颁布，因为单行法全面、细致的条文可以改变我国现行社会保险法的原则性规范的特点。这是基于长期护理保险的特殊性，该险种不仅涉及到资金方面，而且更重要的是护理服务的提供方面，德国、日本护理保险法的内容就相当详细。我国台湾地区也在动议长期护理保险立法[6]。我国大陆长期护理保险法律条文也应当具体到护理等级、服务内容、服务时间以及对应的保险费给付标准等。否则，法律执行的随意性就大，难以达到预期的经济和社会效果。

8.前期数据调查与“四驾马车”打造是成败关键

以社会保险模式推行长期护理制度，就需要有基础数据来测算缴费率。譬如，65岁以上人口发展趋势，各省区失能老年人的数量，每个失能等级(荷兰8个等级、日本7个等级、法国6个等级、美国/韩国/以色列均为3个等级、德国动议将3个等级增加到5个等级)老年人的数量，各地护理服务的动态价格，护理费用总额，各个社会保险险种(含长期护理保险)的缴费之和占企业成本、员工/居民收入的比例，等等。如果这些数据没有或不准确，费率定得过高，会加重企业、被保险者的经济负担；费率过低，长期护理保险基金入不敷出，要么导致护理服务时间缩短要么导致护理服务质量降低。日本每年都在全国抽查20万户居民，一是为了评估利用长期护理服务老人的满意度与康复情况；二是测算失能老人的各等级服务需求状况，为费率调整等改革做准备。

长期护理制度的配套体系是指护理等级鉴定机构、服务供给遴选机构、护理员培训机构以及质量监管机构等“四驾马车”。各国长期护理等级鉴定机构成员大多是医生、护士、社会工作者、物理治疗师等组成。遴选机构的职责是对服务机构的经营资质认定，具体而言，制定LTC服务机构的准入条件，并对申请机构的资产、规模、注册、卫生、安全、管理人员及护理员的专业技能、资格认证等方面能力的审核。护理员培训机构是对不同等级的护理员、有无资格认证的护理员制定不同的培训方案，定期或不定期开展培训学习，颁发培训证书。质量监管机构包括行政垂直管理(定期检查和回访)、行业监督(如建立行业协会)以及系统外监督(第三方评估机构、媒体等)。在农村地区，因为养老服务更是微利行业、民营机构一时没有形成气候，长期护理保险推行的初级阶段配套体系建设宜逐步展开。等级鉴定机构只能依托受委托的医疗机构，质量监管则由县级人保部门和民政部门来负责，服务供给目前主要来自于县域老年福利院和乡镇敬老院等公办养老机构，护理员培训以乡镇为单位、逐步推广持培训证上岗的制度，以保障服务质量。

由此可见，关键数据的获取和配套体系的建立及其能力建设是长期护理制度完善的难点也是重点，关系到长期护理制度的成败。我国长期护理制度在试点期间，就要由相关部门领衔着手进行大规模的社会调查，开始建立配套体系的“四驾马车”并逐步加强其能力建设。没有“四驾马车”四个机构的保驾护航，再好的长期护理保险制度设计也只能是空中楼阁。

9.加强与其它机构“联姻”是制度完善要领

长期护理保险制度运行后，还需加强与其它相关机构的合作。这种合作主要表现以下三个方面：

一是，与医疗保险机构加强协调。为了节约经费，提高制度运行的效率、避免机构重叠，德国的护理保险非常重视与医疗保险合作，法律规定参加医疗保险的国民都要参加长期护理保险。我国长期护理保险可以也遵循“跟从医疗保险”的先例，首先紧要的就是与医疗保险在账户管理与基金运营上合作，实行代为托管、分账管理的原则。

二是，与商业保险公司开展业务支持。我国商业保险公司在收益效率方面比社会保险要高很多。这方面，我国已有成功经验，如企业补充医疗保险的“厦门模式”、农民工医疗保险的“成都模式”以及新型农村合作医疗的“江阴模式”、“新乡模式”和“番禺模式”等，都是政府负责投保商业保险公司并由其来运作支付保险费。另外，长期护理保险也可以采取再保险的方式。社会保险追求公平，但并不是不追求效率，而是追求在公平基础上的效率。

三是，与民间组织携手供给服务。全球实行长期护理制度的国家在长期护理服务上基本都是由政府、非营利组织以及营利组织来提供。如前文所述，我国政府出台的促进政策可操作性不强。因此，民间组织(营利组织与非营利组织)进入公共服务的机制还不完善。所以，要积极创新社会治理，培育民间组织进入养老服务的政策环境，搭建政府购买养老服务的平台，引入竞争机制，以提高公共服务效率。

10.强调中国特色：家庭养老不能丢，福利成分不能少

无论从社会经济发展的水平来看，还是从伦理文化的内化程度来看，在今后相当长的一段时间内，家庭养老都不可能被社会养老完全取而代之。家庭养老是人类社会的本能所系，那种寄人类养老完全于社会化的想法是人类认识过程中的一个误区[7]。我国是传承儒家文化的国度，自古至今就有尊老的传统，家庭养老是一种法律规范也是一种习惯责任，更是一种有利资源。舍弃自身的优良传统，而去追求机构养老的做法不仅耗资巨大，而且不利于老年人生活质量的提高。尤其在现代社会里，来自于家庭的心理慰藉、亲情温暖是其它任何服务都无法替代的。西方国家在长期护理服务中提倡的“回到家庭中去”号召值得我们警醒。所以，以居家养老为基础、社区养老为核心以及机构养老为补充的服务模式是中国长期护理制度的必然趋势。特别要重视发展社区服务和对老年人家庭照护者的支持[8]。

社会福利社会化是我国福利发展的方向。但是，社会化并不等同于市场化，也不是“去福利化”。社会福利社会化应该是市场化与福利化的有机结合。尤其是在现阶段，大多数老年人经济收入并不高的情况下，公办养老机构和民办非营利养老机构的福利性服务必须要高于市场化的成分，而且民办营利养老机构履行社会责任、强化福利服务也是理所当然的行为。考察国外实践，不管是崇尚自由主义的法国、美国，还是信仰儒家文化的日本、韩国等，都注重对低收入的、生活陷入困境的老人提供保护，或实行个人护理津贴制度，或实行免费的护理服务。体现社会公平是人类社会的共同追求。特别是在我国农村地区，对“五保”、低保和特困居民，实行政府购买服务无偿提供；对低收入的长期护理服务需求者，低收费供给；此外则按照市场价格接受服务。所以，无论社会进步到哪个年代，我国长期护理制度建设与发展的宗旨都应当是：在福利化中注入市场化的效率，在市场化中保留福利化的公平。

参考文献：

[1]WHO.Home-based and long-term care, report of a WHO study group[R].WHO Technical Report Series 898. Geneva: World Health Organization,2000.

[2]民政部. 2013年社会服务发展统计公报[OL].来源：民政部网站，2014-06-17.

[3]戴卫东，汪连新，李志斌. 社区养老服务的国际经验及发展问题研究[M].//.载王延中主编《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告(2014)No.6——社会保障与社会服务.北京：社会科学文献出版社，2014：1-51.

[4]戴卫东. 长期护理保险制度理论与模式构建[J]. 人民论坛,2011(10):31-34.

[5]戴卫东. 中国长期护理保险制度构建研究[M]. 北京：人民出版社，2012：223-224.

[6]戴卫东. 台湾地区人口老龄化下长期护理政策及走向[J]. 人口学刊,2011(4):61-67.

[7]戴卫东. 家庭养老的可持续性分析[J]. 现代经济探讨,2010(2):22-26.

[8]杜鹏，谢立黎. 以社会可持续发展战略应对人口老龄化——芬兰老龄政策的经验及启示[J]. 人口学刊,2013(6):25-33.

(本文责编：王延芳)