新型城镇化背景下征地相关问题破解路径探析

钟骁勇

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

新型城镇化背景下征地相关问题破解路径探析

钟骁勇

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

通过分析新型城镇化背景下的征地拆迁、失地农民安置、市民化等社会问题，认为当前征地政策制度不完善且执行不到位、土地管理制度不健全以及现行财税制度和政绩考核制度等深层次体制机制是根本原因。因此，降低新型城镇化过程中的外部效应，有效破解征地相关问题必须以维护农民权益为中心完善征地制度，以明晰农地产权、提高管理水平为重点完善土地管理制度，以转变发展方式为导向深化财税、政绩考核、社会保障、司法等深层次体制机制改革。

新型城镇化；征地；问题；成因；路径

党的十八大提出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。其中，新型城镇化就是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。辜胜阻认为城镇化每提高一个百分点就有数以千万计的农民“市民化”[1]，征地拆迁难，失地农民的安置、就业和社会保障问题是当前影响城镇化的主要问题。推动征地制度改革，解决征地过程中出现的社会问题，才能提高城镇化水平，促进我国经济社会的可持续发展。

本文旨在通过分析新型城镇化背景下征地相关问题，从征地政策制度、土地管理制度以及深层次体制机制角度揭示问题成因，并提出针对性的征地制度改革路径，以期降低新型城镇化过程中的外部效应，促进经济社会稳定发展。

1 问题阐述

1.1 征地和拆迁引发的社会风险

征收农村集体土地实现农用地转用是我国现行土地制度下支撑新型城镇化发展的重要途径，在此过程中由于农民利益受到损害，致使全国各地大量群体性暴力冲突案件层出不穷。从河南项城的官民冲突到辽宁盘锦的征地枪击事件，从江苏通安的征地暴力事件到全球关注的乌坎事件，农村征地冲突频繁上演并逐渐升级。因征地和拆迁引发的群体性事件属于体制外的非常规行为，在一定范围、一定时间内打破了原有社会秩序的协调性，如果预防和处理不当，将长期对社会秩序、社会稳定和政府形象产生消极、负面影响。

1.2 失地农民生计问题

目前，我国失地农民人数在5100万-5525万人之间，每年新增失地农民375万-450万人，其中近60%的失地农民没有稳定收入来源，存在生计问题[2]。由于现行征地补偿安置途径不完善，造成诸多失地农民低保无份、再就业无门，征地获得的少量货币补助一旦坐吃山空很快就会返贫，有的被征地农民进入城市后因就业无技能，社会无保障，转变成新的城市贫民。随着城镇化进程的加速推进，失地农民生计问题已经不再是农民的个体风险问题，而是一个影响深远的社会群体风险问题。

1.3 被征地农民市民化问题

城镇化过程是部分农村土地变成城市用地的过程，更是农民转变为市民的过程。城镇化的真正标志是人的城镇化，即进城农民得到充分就业和完全的市民权益。但是，我国城镇化进程中却出现了土地城镇化快于人的城镇化的现象。国土资源部副部长胡存智透露，从2000年到2010年，土地城镇化速率是人口城镇化速率的1.85倍；中国社会科学院发布的《2012-2013年中国城市发展状况报告》显示，2011年农民工参加养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的比例分别仅为18.2%、29.8%、38.4%和11.3%。这意味着大部分被征地农民没有获得城市户籍，也无法享受城市公民应有的公共服务和社会权益，沦为“二等公民”。

2 问题成因

2.1 征地政策制度不完善且执行不到位

(1)征地范围界定不明确，一些地方执行宽泛。根据《土地管理法》相关规定，“公共利益”是征地实施的前置条件，但对“公共利益”的内涵和外延却没有明确的法律界定[3]，地方政府为了政绩需求不断扩大征地规模，造成失地农民不断增加，因征地引发的纠纷冲突日益增多。

(2)补偿标准总体偏低，存在政策空白和补偿差异。目前征地补偿范围窄，仅限于直接损失，补偿费用计算标准不合理，补偿总体标准远低于土地使用权转移后的土地增值价值部分，征地补偿标准与被征地农民期望相去甚远。此外，补偿标准执行层面也存在诸多问题。如青苗补偿费和地上附着物补偿没有明确标准，集体所有土地房屋征地拆迁管理存在政策空白，不同项目、区域补偿标准存在差异、新旧政策衔接等问题。

(3)补偿安置方式单一，社会保障薄弱。由于失地农民基数大且文化程度低、没有其他劳动技能，一次性货币安置仍是各地征地补偿安置的主要手段，再加上被征地农民社会保障制度不完善，各地被征地农民社会保障水平参差不齐，保障金落实和监管不足，很难做到“失地农民生活水平不因征地而下降，长远生计有保障”。

(4)征地程序有待规范，救济机制还需完善。当前的征地程序缺乏与被征地农民协商沟通的步骤，被征地农民的参与权没有落到实处，农民的真实意愿无法真正体现；征地实施步骤缺乏细致的操作规范和有效的监管，法定程序执行不到位的情况较为普遍。此外，征地纠纷裁决救济机制缺失，因征地引起的矛盾没有及时排解的渠道，缺少代表农民利益的合法组织，农民的合理诉求无法及时传达，容易造成矛盾升级引发冲突[4]。

2.2 土地管理制度不健全

(1)农村土地产权界定不清晰，农民土地财产权利尚不明确。随着新型城镇化、农业现代化的发展，农村土地产权制度开始得到重视。2014年中央一号文件提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，并赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”[5]，但现行的法律法规中“集体所有权”主体依然不明确、成员权利不清晰、土地权能不完整、权利实现方式单一，特别是集体所有权与承包经营权等使用权之间的关系还不明确，一旦涉及征地等土地权属变更行为就容易产生矛盾。

(2)土地规划制度还不完善，农村土地管理相对薄弱。表面上看土地规划层次性强、结构严谨，在土地管理中处于龙头地位，但在实际操作中却存在规划法律效力不足，调整改动相对频繁且主观随意性大，公众参与不足等问题。此外，村庄土地规划缺位，管理相对薄弱，农村建设用地合理需求无法满足与农村建设违规、违法、超标等问题交织共存。

(3)审批方式有待改革，审批程序还需优化。根据《土地管理法》关于征地的相关规定，土地征收审批权基本集中于国务院和省级人民政府。这种审批方式不利于了解征地的具体情况，也难以对具体实施征地的单位实行有效监督。同时，审批前置条件多，过程相对复杂，造成审批周期拉长、征地申报和征地实施时隔较长，容易发生征地补偿政策调整等衔接问题。

(4)执法监管力度不够，违法违规处置难度大。当前对于违法违规征地行为的惩处方式主要是罚款，处罚力度低，追究责任力度不足。而且，部分地方政府、国家和省级重点项目是违法用地主体，国土资源主管部门没有强制执法手段，在服务经济发展与严格执行国家土地管理政策时，往往处于两难境地[6]。

2.3 深层次体制机制问题未解决

(1)经济发展方式亟待转变，政绩考核体制急需完善。目前资源利用粗放浪费的经济发展方式尚未根本转变，农业现代化、规模化经营仍处于初级阶段，工业化、城镇化水平有待提高；再加上地方政府政绩考核体系不健全，地方政府出于招商引资需求，往往盲目扩大征地规模，低价征地高价出让，激化社会矛盾。

(2)土地增值收益驱动征地，现行财税制度有待完善。2014年1-7月，地方土地出让收入为24961亿元，同比增幅为22.20%，而同期地方财政收入为46637亿元，土地出让收入占地方财政收入比重仍然居高不下[7]。巨大的土地增值收益驱动地方政府经营土地，征地规模难以控制、强征强拆一时难以杜绝。再加上现行较低的征地成本和“高流转、低保有”的土地税赋结构，刺激政府和企业多圈地、多用地，造成征地规模扩大、土地资源利用的低效浪费，损害农民权益。

(3)城乡二元体制束缚，城乡统筹进展缓慢。长期以来我国实行城乡二元分割的管理体制，扩大了工农差别和城乡差别，二元的土地、户籍、社会保障、住房制度等构成目前城乡统筹发展、失地农民市民化过程最大的“制度障碍集”。

(4)社会转型期民众利益诉求多元化，政府管理水平亟需提高。当前我国已进入社会转型期和矛盾凸显期，呈现利益主体多元化、利益需求多样化和利益纠结复杂化等多种特征。征地矛盾既是社会经济发展特殊阶段的缩影，也是土地管理制度矛盾的焦点之一，化解征地拆迁矛盾是一项复杂的系统工程，对政府管理水平要求越来越高。一些地方对社会变化不够敏感，对农民权益不够尊重，工作方式方法简单粗暴，极易引发恶性事件和群体性事件。

3 对策建议

3.1 完善征地相关法律法规，维护农民权益

第一，缩小征地范围，明确限定公共利益。严格限制政府的征地权，逐步收缩征地规模，严禁将农民集体土地纳入土地储备范围。加快建立公益性项目用地目录，将征地条件限定为重大公益性项目用地，探索推进一般性公益用地和非公益性用地退出征地范围。同时出台政策，明确规定只要是以盈利为目的的用地，即可判为非公共利益，这类用地不得通过征收获得[8]。

第二，完善征地补偿政策，提高补偿标准。改革当前征地补偿办法，采取人、地、房分开补偿的方式给予农民足额的补偿及妥善的安置，以对土地所有权、使用权等地权，坚持按原用途的未来收益贴现额进行补偿，年收益标准随价格指数、经济增长进行动态调整；房屋拆迁按可重置原则进行差别化处理：能够安排宅基地自建的，房屋按重置价补偿，不能安排宅基地自建的，按合法房屋面积实行实物对等补偿或按国有土地房屋市场价给予货币补偿；对于被征地人员的安置补偿，应根据安置人口、被征地前后的农民生活成本变化和规定的过渡年限计算。同时建立征地补偿评估制度，促进补偿程序公开、公平、公正。

第三，丰富补偿安置方式，保障失地农民的基本生活。坚持因地制宜的安置原则，农村远郊地区，主要实施农地安置，尽量不改变农民现有的生产生活方式；城镇近郊地区，在货币补偿、就业安置等基础上，可探索土地留权安置等安全性较高的新模式。在条件具备的地方，鼓励农民把安置补偿费以入股方式用于发展壮大农村集体经济，解决被征地农民再就业和长远发展问题。

第四，规范征地拆迁程序，畅通农民利益诉求渠道。改革完善“两公告一登记”制度，探索征地拆迁协商协议制度，确保农民的参与权、知情权和监督权。全面实行“先补偿安置后征地拆迁”的制度，鼓励由原土地使用权人自主拆迁，减少征地拆迁工作中的摩擦。建立健全征地拆迁土地行政调解和复议制度，确保农民的申诉权，把矛盾纠纷化解在萌芽状态。

3.2 健全相关土地管理制度，提高政府管理水平

第一，明晰农民土地权利，完善农村土地产权制度。强化集体建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权等用益物权，突出农民在集体土地产权结构中的主体地位，把土地权益落实到农户或单位等土地使用权人；修订完善相关法律法规，赋予集体土地使用权出让、转让、抵押等完整的财产权能，实现城乡土地同地同权同价；进一步完善土地登记、变更登记等相关制度，确保土地权属清晰。

第二，严格土地规划，加强执法监管。提高土地利用总体规划的科学水平，提高规划的公众参与度，明确安置被征地农民的用地空间和指标；控制农用地转为建设用地的总量，调节开发整理增加农用地及耕地的总量，避免随意调整和频繁修改，切实维护规划的权威性和稳定性。推进土地管理信息公开，加大督察执法力度，对于违规征地事件一律“先冻结后调查”，优先赔付受损农民权益。

第三，改革征地审批制度，提高管理效率。探索实施征收转用许可和征收转用相分离的办法，建立土地转用许可制度，定期下达土地转用许可额度；简化征地审批程序，下放审批权限，明确国家、省和市、县基层政府责任，形成中央、地方和土地利益相关人各守其责、共同参与的征地管理模式。

3.3 破解影响土地管理制度运行的体制机制问题，营造和谐征地氛围

第一，转变经济发展方式，完善政绩考核制度。转变农村单产、粗放的生产方式，通过发展规模农业、现代农业，提高农村经济发展水平，增加农民收入；改革目前GDP主导的政绩考核制度，增加对民生、环境的考核比重，改变土地财政为主的发展模式，抑制征地动机，缓解社会矛盾。

第二，改革现行财税制度，合理分配土地增值收益。完善地方土地税收体系，改革房产税、土地增值税以及土地使用权出让收支使用办法，促进形成地方稳定的税收来源。明确将土地增值收益按一定比例专门用于被征地农民的转型安置、社会保障和可持续发展。

第三，建立城乡统筹的社会保障体制，加快失地农民市民化转变。推进被征地农民新农保与城镇职工养老保险的相互衔接，提高养老保险整体水平，建立失地农民最低生活保障制度，提高农村合作医疗保障水平。重点解决失地农民就业困难问题，落实中等职业教育学费减免政策，加快户籍制度改革，缩小城乡公共服务水平的差距，实现“人”的城镇化。

第四，建立违法征地责任追究机制，健全司法救济手段。加快《土地管理法》修订和《集体土地征收补偿条例》的研究制定，对征地拆迁过程中因政府原因造成极端事件的，追究有关领导和具体执行人员的行政责任，触犯刑法的，依法追究刑事责任；探索设立准司法性质的征地纠纷仲裁机制，保障被征地农民在征地拆迁过程中的参与权与救济权。

[1]辜胜阻．通过户籍改革使农民工市民化[EB/OL]．(2013-01-08) [2014-10-20]．http：//finance．sina．com．cn/ hy/20130108/095114217181．shtml．

[2]黄建伟．失地农民可持续生计问题研究[M]．北京：经济科学出版社,2012．

[3]张玉飞,徐友民．关于征地制度改革的若干建议和思考[J]．资源导刊,2013(3)：16-17．

[4]张金娟,叶桂芳,刘金鹏．集体土地征收补偿制度中的问题及完善建议[J]．农村经济与科技,2012(23)：49-50．

[5]中共中央,国务院．中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见[Z]．北京：中共中央,国务院,2014．

[6]舒满菊．县级土地执法监察现状及对策研究[J]．国土资源导刊,2014(5)：50-52．

[7]中债资信评估有限责任公司．2014年前7个月地方公共财政收入持续放缓,支出压力加大,土地出让收入分化加深[EB/OL]．(2014-08-28) [2014-10-20]．http：// www．chinaratings．com．cn/news/6645．html．

[8]党国英．应建立不同的农地征收补偿机制[J]．农村经营管理,2013(1)：31．

Solution to the Issues Regarding Land Expropriation under the Background of New Urbanization

ZHONG Xiaoyong
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

This paper points out that poor land expropriation policy and system, inefficient implementation, unsound land management system, current fiscal and taxation system, and performance evaluation system have been the constituents of the root causes of social problems such as land acquisition and demolition, settlement for peasants who lose land by requisition, citizenization. Therefore, this paper argues that in order to reduce the external effects in the process of new urbanization and effectively crack the issues related to land expropriation, we must develop land expropriation system with a view to defending the interest of farmers. At the same time, defining the property rights of farmland and raising the management level must be the focus of our efforts to improve the land management system. In addition, we must deepen reform of finance and tax system, performance evaluation system, social security system, and justice system guided by the transformation of the mode of development.

new urbanization; land expropriation; problem; cause; path

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2015）03-0025-04

2014-10-30；

2014-11-15

钟骁勇（1990-），男，江西省贵溪市人，中国国土资源经济研究院研究实习员，管理学硕士，主要从事土地经济与资源管理研究。