国家公园建设中集体土地权属处置情况分析

■ 郭冬艳/王永生

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

国家公园建设中集体土地权属处置情况分析

■ 郭冬艳/王永生

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

国家公园建设中集体土地权属处置有三种典型模式：集体土地所有权和使用权收归国家所有、集体土地使用权流转、集体土地权属关系不变。权属处置过程中存在的突出问题：强征和“以租代征”，补偿不到位；强制流转，不合法征用，流转定价偏低、生态保护与农民自主经营权相矛盾等问题。建议：(1)加强部门联动，形成合力；(2)尊重农民意愿，严控征地范围，提高补偿标准；(3)完善流转市场，平衡生态保护与农民利益；(4)跟踪调研，开展试点探索，完善顶层设计。

国家公园；集体土地；权属处置

党的十八届三中全会决定提出“建设国家公园体制”，各地纷纷积极响应：湖北省提出支持神农架等地创建国家公园；湖南省提出要把张家界国家森林公园建设成一流国家公园；西藏自治区争取逐步将珠峰、雅鲁藏布大峡谷、纳木错、玛旁雍措湖纳入国家公园建设试点范围。国家公园1的建设符合生态环境与旅游消费达到共存的国际惯例，是一种实现资源保护与开发利用双赢的先进方式。但不可忽视的是，我国大部分国家级风景区内还存在社区，部分生态旅游区处于集体土地之上，有着极为复杂的产权问题，这种“人多地少”的约束形成景区和社区混杂现实，使得我们必须考虑到国家公园建设过程中集体土地权属处置问题。这一问题引起很多争议，比如杭州西溪国家湿地公园强征土地，重庆市租用土地建设国家公园等，需要进一步研究，探索完善国家公园使用集体土地的政策。

1 国家公园建设中集体土地权属处置模式

各地在国家公园建设中对于集体土地权属的处置有三种典型模式，包括所有权改变、所有权不变使用权改变、所有权与使用权均不变。此外，也存在上述两种或者三种模式混合的情况。

1.1 集体土地所有权和使用权收归国家所有

为建设国家公园需要，将集体土地征收为国有土地，相应的所有权和使用权由国家所有。这种模式主要发生在国家公园的核心区与缓冲区，实验区很少。

2012年12月湖南省公布《岳麓山风景名胜区保护条例》，其中第十条规定，风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人的合法权益受法律保护。按照规划的要求，征收核心景区内农民集体所有土地时，应当依法做好补偿安置工作。2008年，杭州西溪国家湿地公园建设征收22.79万m2集体所有土地，分三期建设湿地公园，现已投入使用。

1.2 集体土地使用权流转

流转模式不改变土地的所有权关系，但是通过征用、租赁和抵押等方式来实现国家与农民、农民与农民、农民与金融机构之间的集体土地使用权的流转。

1995年，国家土地管理局、国家环境保护局发布《自然保护区土地管理办法》，其中第十二条规定，新建、扩建自然保护区或者划定自然保护区的核心区和缓冲区，需要征用集体所有土地或者划拨国有土地的，依照《土地管理法》的有关规定办理。2014年3月，辽源市人民政府发布了《辽源国家矿山湿地公园农村集体土地利用办法》，其中第五条规定，湿地公园建设利用农村集体土地可以依法采取转包、出租、入股或其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。

1.3 集体土地权属关系不变

公园内的集体土地权属关系不变，包含土地所有权和使用权两方面，但土地使用受到公园规划限制。

2006年3月，宁夏回族自治区出台《宁夏回族自治区六盘山、贺兰山、罗山国家级自然保护区条例》，其中第十四条规定，自然保护区内集体土地可以由自然保护区管理机构与当地有关集体经济组织签订社区共建协议，按照自然保护区管理规定进行管理。2011年10月浙江衢州市出台的《浙江衢州乌溪江国家湿地公园保护管理暂行办法》第五条规定，规划区内的土地权属关系维持不变，农村集体土地未经合法征收，不得改变为国有，农民享有自主经营权。2014年4月，安徽省公布《黄山风景区名胜区管理条例》，其中第五条规定，属集体所有和林业单位管理的土地、林木等，在管委会的指导下，由其所有人或者承包人负责管理、保护。

2 存在的一些突出问题

2.1 土地征收中存在的问题

土地征收过程中的强征、以租代征、补偿不到位问题：强征集体土地，凸显现行制度缺陷；补偿不到位，土地征收补偿制度不完善；“以租代征”行为具有违法性、危害性和欺骗性特点。

以杭州西溪国家湿地公园强征集体土地为例。首先，违反农民意愿，给农民生产生活带来不便；其次，由于建设公园用地量较大，地方政府为符合自己的审批权限而分割地块现象存在；再者，采用“撤村并居”和“农转非”手段来进行集体土地征用，违反相关法律解释2；最后，农民则认为货币补偿标准较低，倾向于返还建设用地或者入股参与以后的利益分配。以重庆市大足县租用集体土地建设国家公园为例：首先，违反不能出让、转让、出租农村集体土地用于非农建设的规定；其次，干扰正常的建设用地管理程序，违背土地征收的前提和程序；最后，签订的土地协议不受法律保护，向农民许诺的补偿可能落空。

2.2 土地流转中存在的问题

流转中的强制流转、流转定价偏低、不合法征用等问题：强制流转违反自愿原则，不利于社会稳定；由于集体土地的流转市场不完善，导致土地定价偏低，不利于提高农民积极性；以土地征用方式使用集体土地，不满足紧急需要和可以返还的前提条件，不符合法律规定。

以四川宜宾红岩村建设生态公园为例。政府强行流转处于城乡结合部红岩村200多户农民的宅基地和300亩耕地建设生态公园。这带来以下几方面的负面效应：首先，以种地为生的农民本不想流转土地而被强制流转，严重影响了农民正常生活，引发社会问题；其次，政府主导下的强制流转，在价格方面表现为农地流转的价格偏低。

2.3 土地权属不变时存在的问题

权属不变情况下，生态保护与农民自主经营权相矛盾：作为以生态保护为目的的国家公园，其管理条例、办法均有相应的措施来进行土地管理。而在权属不变条件下，农民对自己所拥有承包经营权的土地可以依法行使自主经营权，而其用途不符合公园规划时，就会产生矛盾。因此，如何在保护生态利益和自主产权中找到平衡点，是国家公园建设中需要进一步思索的问题。以龙虎山风景区村民建房为例，当村民的自主需求与风景区的生态保护发生矛盾时，结合龙虎山的实际情况，制定了《龙虎山风景名胜区村民建房管理办法》。该办法规定了分区分级审核、统一规划、统一设计以及保证金制度，切实平衡了两方面的需求。

3 建议

建设国家公园使用农民集体土地，应当在符合法律法规的前提下，将生态保护与农民意愿有机地结合起来。本文就上述三方面的问题对国家公园建设中集体土地权属处置情况提出以下四点建议。

3.1 加强部门联动，形成合力

国家公园建设涉及国土部、环保部、农业部、林业局等多个国家部委以及各级地方政府，审批建设过程时间长、任务重，需要加强各部门联动，形成合力。在前期集体土地处置时，由地方政府和国土部门主控，按照土地征收以及流转规定，加快审批，提高效率；在公园建成后，由国家公园管理委员会负责土地使用的监管。

3.2 尊重农民意愿，严控征地范围，提高补偿标准

强调农民的公众参与，尊重农民话语权、议价权，将土地征收限制在国家公园的核心区。土地是农民的命根、是社会稳定的基础。农民如果失去了土地，当地有关部门应该做足安置工作，通过提高征地补偿标准、主动提供工作等措施，让失地农民无后顾之忧虑，才能得到他们满意。

3.3 完善流转市场，平衡生态保护与农民利益

在国家公园建设的实验区和缓冲区推进土地流转，借鉴成都和重庆模式，加快建立集体土地流转市场，确定合理的土地价格，调动各方积极性。同时，尊重农民自主经营权，在生态保护的前提下，积极探索满足农民建设宅基地自住、经营获利的需求，制定专门的实施办法，平衡利益关系。

3.4 跟踪调研，开展试点探索，完善顶层设计

各地在国家公园建设中针对如何合理利用集体土地进行许多有益的探索，有待总结、提升。省级层面上，以云南省为典型，建成普达措、梅里雪山等八个国家公园，初步建立了国家公园管理体制；从点上看，通过土地流转建设国家公园成为新热点，以成都和重庆为典型。然而，总体而言，国家公园建设在我国还处于探索起步阶段，针对集体土地如何处置问题，需要试点探索，条件成熟后才能全面推开，绝不能一哄而上。试点地区可以选择条件较好的云南、福建、浙江等省，通过试点再总结、出台国家公园建设中集体土地权属处置相关办法。

4 结语

国家公园由政府主导并具有灵活性，始终坚持以自然资源保护和适度旅游开发为双重任务，是资源保护和经济发展实现双赢的有效模式。只有科学、合理合法地处置好土地问题，才能更有力地推进国家公园的建设，因此需要加强各部门联动，提高标准，扩大流转，多策并行。

[1]刘朝旭,雷国平．重庆地票制度施行中存在的问题与对策[J]．西部论坛．2011(1)：32-36．

[2]沈庆仲．西双版纳热带雨林国家公园试点建设的探讨[J]．林业调查规划,2011(2)：124-127．

[3]王刚．我国土地征用补偿制度的缺陷与完善[J]．科技致富向导,2014(3)：128．

[4]张洪波．丽江老君山国家公园建设现状调研[J]．云南社会科学,2013(3)：96-99．

[5]王光军．集体土地“以租代征”问题与对策研究[D]．南京：南京农业大学,2013．

[6]刘康,刘洪滨．国家海滨公园开发与保护的平衡—以威海国家海滨公园规划为例[J]．海洋开发与管理,2006(4)：97-103．

Analysis on the Disposition of Collective Land Ownership in the Construction of National Park

GUO Dongyan, WANG Yongsheng
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Firstly, this paper introduces the three typical patterns concerning the disposition of collective land ownership. These include: collective land ownership and use right are nationally owned; rural collective land circulation; and collective land ownership remains the same. Secondly, this paper points out the problems that we face in the ownership disposition process. These are: land expropriation under coercion, land-renting instead of expropriating, and unreasonable compensation, forced transfer, illegal requisition, low transfer pricing, and the contradiction between ecological protection and farmers’ autonomy in management. On account of this, this paper proposes that departmental interaction must be strengthened with a view to form the joint effort. At the same time, we need to respect the wishes of farmers, rein the scope of land requisition and increase compensation standards. On this basis, we should improve the flow of the market mechanism, balance ecological protection and farmers' interests, implement follow-up investigation and pilot exploration, and improve the top design.

the national park; collective land; the ownership disposal

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2015）05-0021-03

2015-01-16；

2015-02-13

2014国土资源部软科学研究项目：国土资源领域前沿动态热点问题跟踪（201435）

郭冬艳（1989-），女，山东省临沂市人，中国国土资源经济研究院研究实习员，管理学硕士，主要从事国土资源产业经济研究。

1 国家公园：是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。它既不同于严格的自然保护区，也不同于一般的旅游景区。各部委乃至各地方均提过“国家公园”这一概念，本文是指国家森林公园、国家地质公园、国家矿山公园、国家湿地公园、国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家考古遗址公园等公园的总称。

2 相关法律解释是指2005年3月4日，国务院法制办、国土资源部等专门针对《〈土地管理法〉实施条例》第二条第五项发出解释意见，不得以征地为目的搞撤村建居，只有在农民集体所有的土地逐渐被依法征收，并全部转为城市居民后，才能对农民集体剩余的少量土地转为国有。