论信任对公共风险监管法制之构成性意涵*

戚建刚张景玥

(中南财经政法大学法治发展与司法改革中心，湖北武汉 430073)

论信任对公共风险监管法制之构成性意涵*

戚建刚张景玥

(中南财经政法大学法治发展与司法改革中心，湖北武汉 430073)

从定义而言，“对公共风险监管法制的信任”是一种集体认知，即虽然存在不确定性——政府制定或实施的用以预防、控制、缓解或消除公共风险的各类法律制度与政策措施可能存在无效、低效，但公众却仍然相信这些制度和措施能够保障其健康、环境、福利和经济等方面的安全，它是基于制度导向的信任。而信任对于公共风险监管法制的构成性意涵则是:它是降低公共风险行政执法成本的润滑剂;它能够减轻公众对公共风险决策的交易成本;它主要通过国家行政机关的组织声誉来体现。它通过相应评价和承认机制来实现。

公共风险监管法制 信任 构成性意蕴

进入21世纪以来，随着转型加速，利益格局发生巨大变化，我国社会日益进入了德国著名社会学家乌尔里希·贝克所提出的“风险社会”。［1］P19－22公共风险①已经成为政府治理的一项重要组织原则。与之相匹配，在法治政府总体要求之下，用以调整政府监管公共风险的各类法律制度，特别是行政法制度的合法性问题日益凸显。而在诸多合法性危机之中，公众对现行公共风险监管法制②的信任危机则是最为重要的问题之一。由此，从理论上深入分析信任对于公共风险监管法制的构成性意蕴就成为一个非常急迫的问题。只有首先对此问题作出科学回答，才能更为理性的认识信任对公共风险监管法制的意义，以及基于信任来改革现行的公共风险监管法制。事实上，信任对于法制改革的重要性，行政法学界已作了一些研究，③实务部门的同志也意识到这一点。④然而，现有研究处于片断式状态，远远没有揭示出信任对法制改革，特别是公共风险监管法制改革的寓意。

何谓“对于公共风险监管法制的信任”，界定信任的含义是其中第一步的基础性工作。考察关于信任的国内外文献，可以发现学者们并没有取得共识，甚至在一定程度上仍然处于众说纷纭的状态。⑤比如，在一篇关于信任的文献综述之中，克莱默和泰勒指出关于信任有不下16种含义。［2］P1－16安东尼·吉登斯、拉格纳·罗夫斯特德等学者对信任的界定，对于公共风险监管法制的构建具有显著的认知意义。因为他们对信任的定义涉及到对风险和不确定做出决策，而风险和不确定正是公共风险监管的核心要素。前者将信任定义为:“在一系列给定后果或事件中，对一个人或一种制度信任。由此，信任表达了对诚实或他人的爱的信念，或者，对抽象原则(技术性知识)之正确性的信念”。［3］P30后者将信任定义为:“选民在不质疑其背后合理性情况下，就接受规制者的决策，意味着选民事实上接受由规制者作出的一个风险性判断”。［4］P6

以上述学者对信任的界定为基础，笔者将“对于公共风险监管法制的信任”定义为这样一种集体认知，即虽然存在不确定性——政府制定或实施的用以预防、控制、缓解或消除公共风险的各类法律制度与政策措施可能存在无效、低效，但公众却仍然相信这些制度和措施能够保障其健康、环境、福利和经济等方面的安全。例如，虽然公众将暴露于对自身健康可能带来危害的食品、饮用水或者空气之中，但他们依然相信监管此类公共风险的法律制度能够确保他们获得符合身体健康要求的食品、饮用水或者空气。这个定义强调了两方主体之间的关系:作为信托人的公众，以及作为受托人的公共风险监管法制的制定者与实施者。⑥从类型上分析，如果借用卡杰尼与德尔斯鲁德从社会学角度对信任的分类法，这一定义属于制度导向的信任。［5］P16－17就是说，在给定的公共安全风险监管法律制度下，公众或公共风险监管法制的执法者不得不按照彼此预期的那样履行各自的权利和义务，因为，如果其中一方不履行自身的权利或义务的话，就会受到很大到惩罚，由此，彼此之间就产生了信任。这种基于制度导向的信任，也有学者称之为基于遏制的信任，是指一个人由于害怕受到惩罚而保持其行为的一致性时获得的信任，又被称为基于计算的信任。［6］P365－377从实质而言，公众对公共风险监管法制的信任，实质上是对政府的信任。⑦它关注政府和法律制度保障环境、健康、安全和福利等的能力，表明了公众依赖政府和法律制度管理涉及环境、健康、安全和福利等风险的意愿并自愿承担法律制度失灵所带来的风险。需要强调的是，公众对公共风险监管法制的信任具有非人格性特征，是一种“陌生人社会”下的互动，即在通常情况下，由于个中的信息观察费用相当高昂，作为信托人的公众并不能像熟人之间那样轻易观察到作为受托人的公共风险监管法制实施者的行为，从而能对受托人实施有效监督。这种非人格性特征进一步凸现了信任对于公共风险监管法制的构成性意蕴。主要体现为如下四个方面。

一、信任是降低公共风险行政执法成本的润滑剂

信任对于公共风险监管法制的首要构成性意蕴是指，它是降低公共风险行政执法成本的润滑剂。它所内涵的意思是，公众对公共风险监管法制的信任度越高，就表明公共风险监管法制具有越强的合法性，公众就越能认可公共风险监管法制为其所设定的权利和义务，进而就越能遵守、甚至是主动履行这些权利和义务，并且还能自愿配合行政机关执行公共风险法制活动，从而有效降低行政执法成本。众多公共风险监管法制若都要政府借助强制力来实施，那么所花成本将是如此之高昂以至于无法贯彻。由此，期待公众能够与政府合作，最大限度自愿遵守法定义务，并且在特定条件下配合政府执法活动，是政府设计公共风险监管法律制度的初衷之一，更是监管取得预期绩效的起点。然而，若要实现该良善初衷，必须确保公众首先在心理上能认同或接受此类监管法制。这就是制度的合法性问题。恰如有学者精辟地指出:“合法性是一个机构或制度的资产，它能让人们感受到该机构或制度值得服从”。［7］P54可是，公众能从心理上认同各类公共风险监管法制具有合法性，却是以信任它们为前提的，即公众相信遵守此类监管法制将给他们带来某种利益;倘若公众无法实现这类信任预期，遵守监管规则、措施之后获得的收益反而无法抵偿其所付出的成本，那么其将无法建立应有的信任预期。久而久之，制度的合法性也会遭到严重削弱。就信任对于一般意义上制度的合法性的重要性，泰勒和霍也明确指出，公众对法律制度的信任对于他们同意该制度是至关重要的，由此，信任是制度具有合法性的一个加固因素。⑧显然，这一结论同样适用于公众对公共风险监管法制的信任。

公众为何需要借助信任来接受公共风险监管法制?其中的制度性根源何在?这是由于信息不对称以及过高的搜寻成本等原因，⑨公众仅凭自身能力往往不可能掌握某类公共风险的全部信息，从而难以有效甄别和判断其是否安全。于是，他们不得不授权政府来制定和实施各类法律规范以确保自身能够获得健康的水和食品、清洁的空气、稳定的经济环境以及有保障的福利等。然而，对于此类法律规范是否确如公众所愿，则同样存在不确定性、时间差。换言之，公共风险监管法制仅仅是对公众提供了一种免让他们遭受公共风险过度威胁的承诺而已。这种承诺是否能够完全兑现，存在着时间差，存在着不确定性，公众只是从主观上认为这种承诺能够实现，并不存在足够客观的根据来确保其一定为兑现。可见，这种承诺是否能够兑现本身就存在相应的风险。如果具备了确定性，就不存在承诺是否能兑现的风险，也就不是对公共风险监管法制信任了。可见，公众需要借助信任，即主观上相信监管法制能够确保他们免于公共风险的过度威胁，以便减少不确定性，从而让自身的决策变得更为便利，也更为准确。此时，公共对公共风险监管法制的信任就增加了对其能否确实保障公众免于公共风险威胁的不确定性的宽容，增强了公众行动的勇气和可能性。可见，如果公众信任此类监管法制将如其所愿，那么他们对这些监管法制潜在的无法保障他们免于公共风险威胁的认知就会减少，就会从内心更加从容的接受它们，于是这些监管法制的合法性就增强，公众也就更能自觉遵守它们，并配合行政机关的执法活动，由此有效降低行政执法成本;反之，公众对这些监管法制潜在的无法保障他们免于公共风险威胁的认知就会增强，他们就不愿意接受它们，于是它们的合法性就被削弱，进而公众就会无视、甚至还会故意破坏监管法制。而无视、不遵守或故意破坏监管法制，则是政府最不愿看到的情形。因为，它们就不得不动用大量的执法资源来确保监管法制得以有效实施。由此可见，在公共风险监管法制与公众之间，信任就是一种润滑剂，它相当有效率。因为它增强了公众对公共风险监管法制合法性的认同，也增强了公众自愿服从监管法制的自觉性，此时，自然就能降低行政执法成本。换言之，降低行政执法成本是公众信任公共风险监管法制的自然结果。

二、信任能减轻公众对公共风险决策的交易成本

信任对于公共风险监管法制的第二个构成性意蕴是指，它能够减轻公众对公共风险决策的交易成本。它所内涵的意思是指，公众对公共风险监管法制的信任度越高，那么就越会认为由此类法律制度所保障的公共风险越小，就越有助于减少他们决策⑩所付出的交易成本(费用)，反之亦然。依据新制度经济学基本原理，制度的实际运转是由无数次交易构成的，而交易（11）是需要费用的。政府设计或实施包括公共风险监管法制在内的法律制度的重要出发点是为了减少交易费用，因为交易费用过高会使交易无从发生。［8］P11－12恰如新制度经济学原理所揭示的，如果公众从事与公共风险相关的决策，比如，从事饮用水的买卖，需要付出极为高昂的交易成本，那么买者只能“望水兴叹”，而卖者则是“无功而返”，这不仅有损买卖双方的福利，而且也无助于社会整体福利的增长。又比如，公众决定是否参与行政执法机关所组织的食品安全执法大检查。如果公众认为，自己参与该次执法大检查，能够如食品安全法所规定的那样，有效促进食品生产经营者生产或销售更为安全的食品，那么就会做出参与的决策，尽管事先需要花费一定的成本。反之，如果公众不相信食品安全法对公众参与执法的价值的规定，认为自身的参与无非是为行政机关的活动装饰“门面”，那么就会做出不参与的决策，从而无助于改善自身的福利。可见，公众需要借助良好设计与有效运作的公共风险监管法制来促进交易的顺利进行。不仅买者能够以较低成本购买到健康安全的饮用水，而卖者则以自己所售产品符合安全监管标准来迅速赢得买家的信任，获取更多利润，从而实现双赢结局，而且，公众参与行政机关涉及公共风险执法监督检查活动的确能够改善自身福利，将公共风险制造者所造成的外部性内在化，从而促进社会整体福利的增加。换言之，公众将实现这种双赢结果或改善自身福利的愿望寄托于公共风险监管法制，监管法制是具有帕累托改进效果的能让交易顺利达成的制度背景。然而，这种期望存在落空的风险，即政府所制定或实施的各类预防、控制或消除公共风险的法律制度可能是无效的，以致无法确保公众做出合乎双方意愿的决策，破坏双赢结果，或者难以改善自身的正当的福利。因为基于现代公共风险问题的复杂性，有时监管法制也勉为其难。可是，尽管面临期望被落空的风险，如果监管法制在绝大部分时间里都是可以信任的，监管无效、低效只是执法进程中的偶然性现象，公众就依然需要求助于监管法制。在现有条件下，依赖法律制度来保障安全，实现交易利润最大化仍然是公众最佳选择。由此，为了不至于被过度的公共风险所带来的模糊的恐惧所折磨，为了能在主观上自觉满意地处于安全的环境之中，为了不至于花费无限的调查成本来确认交易对方所出售的产品是否足够安全，也为了能让交易进行下去，公众需要信任公共风险监管法制。此时，信任就作为一种对于复杂性问题的简化机制［9］P35而出场了。

信任的这种简化复杂的功能其实是对公众的心理活动所发挥的一种功能。它是具有生物学层面的依据的。因为简化复杂是生物，包括人类，从生存中进化的战略。其原因在于世界或曰环境过于复杂，且包含着未知和变幻;而人类的理性，以及其他物种的能力都是有限的。无论是环境中完备的信息(不包含未知)，还是非完备的信息(包含未知和变幻)，都迫使人类以及其他物种发展出一种特殊的策略去应对它。［10］P99而信任就是其中的一种重要的简化机制。也就是说，虽然存在某种不确定性，但如果公众对公共风险监管法制有基本的信任，那么他们就不会质疑其是否科学和有效，也不会怀疑其是否真正能够实现立法宗旨，从而会认为由此类监管法制所保障的公共风险是安全的。换言之，公众借助于对公共风险监管法制的信任能够将让双方都认为或自身就认为的安全的、从而极具复杂的交易活动简化。由此，他们就不会花费不必要的精力来甄别自己的决策是否科学，从而让交易顺利进行下去。可见，这将大为减少公众从事与公共风险有关的交易所付出的成本。反之，如果公众越不信任现行的公共风险监管法制，就越会认识到此类监管法制无法保障安全，就越会认为公共风险的不安全，甚至被迫放弃交易，由此增加公众之间或者公众参与行政机关执法的交易成本。进一步而言，由于能够改进双方状态的“双赢”交易被取消，或者难以让公共风险制造者承担应有的成本，那么社会总体福利水平也受到影响。对此，西格里斯特的研究表明了这一点。他发现，公众对同一制度的信任与否会对风险和收益的认知产生相反的效果，二者之间存在显著的反比关系。如果公众信任制度，那么就能补偿或抵消甚至是一种消极的风险认知，而不信任则会导致公众厌恶风险，即使被公众所认知的风险是极小的。他以转基因技术管理为例加以说明。公众对负责管理转基因技术制度的信任与他们对转基因食品技术的认知的收益具有正向关系，而对转基因食品技术的认知的风险具有负向关系。［11］P195－204换言之，公众对负责转基因风险管理的制度越信任，就认为转基因食品越能为他们带来益处，反之，则认为转基因食品安全风险更加严重，对人体会造成更大危害。由此可见，对公共风险监管法制的信任能够促使交易顺利进行，起到降低交易成本的作用。

三、信任通过国家行政机关的组织声誉来体现

信任对于公共风险监管法制的第三个构成性意蕴是指，信任主要通过国家行政机关的组织声誉来体现。它所内涵的意思是:公众对公共风险监管法制的信任，主要依赖于对执行公共风险监管法制的公共组织，特别是国家行政机关的组织声誉的信任来体现。这与信任的原始基础是熟悉的特征和过去的纪录的要义是相一致的。［10］P108从定义而言，声誉是一个人、一个组织、一个机构的浓缩的历史。声誉简化了“过去”，成为过去与信任直接的媒介，是“过去——信任”心理机制。（12）从学理上分析，基于声誉产生的信任是指:公众根据对特定主体过去的行为和声誉的了解而决定是否给予信任，声誉好的主体能得到信任。具体到公共风险监管法制领域是指，公众对公共风险监管法制的信任需要借助于对执行公共风险监管法制的公共机构、特别是各级各类行政执法机构的声誉（13）的信任来实现，即如果公众越是认为公共风险执法机构过去提供的公共产品或服务质量非常之高，那么对其就越会产生信任，进而就越会相信公共风险监管法制，反之，如果公众对公共风险执法机构的声誉印象极为糟糕，那么他们就越加不会信任公共风险监管法制。在这里，公共风险执法机构的声誉作为其过去行为的印证和信号显示，为公众提供了重要信息来判断其行为是否值得信任，进而对整体公共风险监管法制是否产生信任。万辛克与金研究可以对之予以证明。他们发现，由于疯牛病危机，在1990年到1998年期间，虽然荷兰人和美国人对牛肉的消费量都减少了，但与前者相比，德国人对牛肉的消费量减少的更多。对于这种差异的一个强有力的解释是，与德国人相比，美国人和荷兰人更为相信各自的食品安全风险管理机构所实施的法律制度，恰恰是对于所在国法律制度的信任程度，在消费者终端决定了消费量的变化，而这与这两个国家的公众对本国的食品安全风险管理机构的声誉的组织信任分不开的。例如，在美国，一份调查显示，绝大部分公众相信美国食品与药品监督局的执法绩效。［12］P1405－1417

从理论分析来看，个中原因也相当简单，作为整体的公共风险监管法制与公众之间的关系主要是通过公共执法机构的行政活动来实现的，“行政活动乃组织意义上的国家与社会力的交会，而此行政活动系在各种组织之中以及通过各种组织发生”［13］P225，公众也主要是通过直接或间接的与公共执法机构相联系的方式来感受、理解、遵守并信任法律制度。公众对公共风险执法机构的执法活动的识别和记忆的能力就是公众对其信任的生理支点。然而，仅凭生理上的记忆能力远远不足于对公共风险监管法制产生信任，因为，公众未必能与任何一个公共风险执法机构有过联系，或者能够听到任何一个媒体对公共风险执法机构的报道，于是，为了给信任找到参照，公众需要在识别和记忆的基础上发展出一种媒介，它就是公共风险执法机关的声誉。这种声誉其实是一种识别性的机制，具有应付复杂的功能。它不是由个人所形成的，而是一种众人的印象。从对公共风险执法机构的声誉到对其的信任就是一种从众的心理机制。可见，公众对公共风险执法机构的执法绩效的记忆，到对依据对其声誉判断，再到对其产生信任，构成了三位一体的结构。信任是支点、声誉是媒介，信任是结果。然而，需要指出的是，一方面，由于公共风险执法机构本身就是作为整体的公共风险监管法制的组成部分，由此，在很大程度上，公众对公共风险执法机构声誉的信任也是对作为整体的公共风险监管法制的声誉的信任;另一方面，因为公共风险执法机构仅仅是法律上拟制的一种人格，它们的行政活动是由特定的执法工作人员的行为来代表，所以，公众对公共风险执法机构的声誉的信任，其实主要是通过对公共风险执法工作人员的声誉的信任来表现。概言之，这里应实现双重信任:对于执法机构的组织信任和对于执法工作人员的个体信任，二者缺一不可。

四、信任通过相应的评价和承认机制来实现

信任对于公共风险监管法制的第四个构成性意蕴是指，它通过一定的评价和承认机制来实现。它所内涵的意思是:不论对公共风险执法工作人员的声誉的个体信任，还是对公共风险执法机构的声誉的组织信任，抑或对整个公共风险监管法制的声誉的制度信任，公众都需要依据与其声誉相关的各类客观信息以及对声誉的相应的评价和承认机制来实现。制度学派认为，由于任何组织都必须适应环境而生存，组织生存在制度环境里，它们必须受到社会的承认，因此，我们必须从组织和环境的关系上去认识组织现象。［14］P78对作为一种组织现象的公共风险执法机构(人员)的声誉的信任的研究也需要置于制度环境中来理解，公众对公共风险执法机构(人员)声誉产生信任，不能在真空中形成，而是取决于两个条件。

一是公共风险执法机构(人员)所呈现的关于声誉的客观信息是确保公众对其产生信任的前提。比如，环境执法机构具有公平和公正的执法记录，其所管辖的区域在数年之内没有发生一起重大环境污染事件;又如，食品安全监管机构的工作人员专业化水平非常之高，具有经过考试而获得的执法资格证件，足以让公众借助此类机构的专业化程度而对其决策的科学性产生信任，等等。这些客观信息是公众对其声誉产生信任的基础，如果没有这些客观信息，那么声誉就缺乏载体，信任也无从产生。可见，一方面，作为受托人的公共风险执法机构(人员)借助一定信号机制，定期向社会发布关于其自身以及其监管公共风险的声誉的客观信息是让公众对其声誉产生信任的前提，此类信号机制如果用公共风险监管法上的话语来表达，类似于公共风险执法信息公开、行政案卷、说明理由和行政教示那样的制度设计。当然，极为重要的是，公共风险执法机构(人员)所公开或发布的信息应当具有充分性和可理解性（14）(特别是能够为不具备相关专业知识的大部分公众所理解)以及可复制性与可验证性(能够为国内外同行专家所重复实施)，对于公众的疑惑或质问，公共风险执法机构(人员)负有解释、说明和反馈义务，必要时，他们应当组织专家解疑释惑，务必做到双方之间充分的信息沟通。当公共风险执法机构(人员)这样做时，其实就是在加深公众对其良好声誉的理解和记忆。然而，从实践来分析，我国公共风险行政执法机构并不能就社会公众关注的重要公共风险进行真诚地交流与沟通，反而以势压人，从而增加了公众对其的不信任感。

如果公共风险执法机构(人员)将自身的执法活动奉为机密，采取一种神秘主义的态度，这一“保密”行为本身就是一种信任削减机制，很容易导致公众因缺乏了解其声誉的相关客观信息而不会对其产生信任。从我国关于政府信息公开最重要的法律规范《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称政府信息公开条例》)的规定来看，是不利于公众全面了解公共风险执法机构(人员)的执法声誉的客观信息，因而也难以有效对其产生信任。从《政府信息公开条例》的规定来分析，行政机关在公共风险监管过程中所形成的信息，应当属于该法第9条第1款所规定的“涉及公民、法人和其他组织切实利益的信息”以及同条第2款所规定的“需要公众广泛知晓或参与的信息”，因而都属于需要行政机关主动公开的信息。然而，从公共风险监管信息公开的实践来考察，行政机关对此类信息的主动公开并没有达到充分、便民、及时等要求。分析个中原因，一方面，该法对行政机关主动公开信息的要求规定的不够明确和严格。比如，对于主动公开信息的时限，该法第20条规定了20个工作日。又如，对于主动公开信息的程度，该法没有规定。显然，该法的这些规定难以适应公共风险监管信息公开的要求。另一方面，该法的一些条款授予行政机关过于宽泛的裁量权，以致成为行政机关不履行主动公开信息的“护身符”。比如，该法第8条规定，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。第14条第4款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。这里的“社会稳定”、“国家秘密”等不确定法律概念，给予行政机关非常自由的裁量权来决定是否公开某一公共风险监管信息。原国家卫生部以不属于其信息公开范围为由，拒绝公开生乳新国标制定会议纪要就是例证。（15）由此，为增强信任，笔者所提出的公共风险监管信息的公开制度对现行信息公开法律制度提出了变迁要求。另一方面，如果能够让公众主动获知关于公共风险执法机构(人员)声誉的客观信息，那么更有助于他们对公共风险执法机构(人员)的声誉产生微观的个体信任。这就对公共风险监管法律制度设计提出了新的要求。比如，在对公共风险监管过程中，公共风险监管法就需要设计公众参与制度、行政契约(合同)制度、行政指导制度、公私联合执法等制度强化公众对于执法过程的认知和认可，通过这些制度，公众就有机会有序参与公共风险执法过程，通过自身的体验来获得关于公共风险执法机构(人员)声誉的信息。不难发现，就对公共风险执法机构(人员)的声誉产生信任的客观方面而言，公共风险监管法制，特别是行政法制度建设和完善具有非常广阔的空间。

二是社会评价和承认机制。呈现(获得)关于声誉的客观信息，仅仅是公众对公共风险执法机构(人员)的声誉产生信任的一个前提条件，更为重要的是，此类客观信息需要经过一定的评价和承认机制，公众才能最终对其声誉产生信任。这就表明，对公共风险执法机构(人员)的声誉的信任不仅仅是一个客观过程，更是一个主观评估过程，需要置于一个“意义”的社会系统之中，特别是在公共风险监管的背景之下。因为，公众对公共风险的认知具有与公共风险执法机构(人员)截然不同的系统，多安全才足够安全往往与一个人的人生哲学有关。［15］P1－10由于评价和承认是在制度环境中发生的一个具有主观性的过程，由此，公众的心理、偏好、集体认知和记忆，社会的法律制度、文化期待、观念制度等机制都能对公共风险执法机构(人员)的声誉的信任产生影响。就集体认知和记忆机制而言，如果公众对公共风险执法机构(人员)的过去的执法表现、特别是对一些影响重大的公共风险监管事件具有不良的集体认知，比如，监管不作为、乱作为、官商勾结、粗暴和野蛮执法、执法不科学等，那么就会形成根深蒂固的糟糕的集体记忆。此类集体记忆一旦形成，就会对公共风险执法机构(人员)的声誉判断上产生路径依赖，会减缓和破坏集体信任的形成，即使作为公众中的一员并没有直接作为公共风险执法机构行为的受害者。那么，如何改变公众对公共风险执法机构(人员)不良的集体记忆，这对公共风险监管法律制度提出了诸多挑战。如果公共风险监管法制能够建立具有威慑力的责任制度，让不作为和违法作为的行政执法人员得到应有惩罚，产生充分的威慑效应，使得行政执法人员不敢从事违法行为，那么公众就会改变公共风险执法机构(人员)实施违法行为但不受法律追究的看法，迅速推动公众建立信任预期;如果公共风险监管法制能够建立科学执法和文明执法的制度，防止公共风险执法机构(人员)野蛮和粗暴执法，那么，这就会在公众中形成一种新的集体记忆，公众会对公共风险执法机构(人员)产生新的集体认同，从而重建对公共风险执法机构的声誉的信任。就公众的心理和偏好机制而言，在公共风险监管背景下，不仅公众与公共风险执法人员之间，就是公众之间的也存在差异。这种差异性导致公众确立对公共风险执法机构(人员)声誉的信任变得异常困难。可是，这正是在一个多元的民主社会中，现代公共风险监管法律制度需要积极作为的地方。显然，传统公共风险监管法制所青睐的以“命令与服从”为总体特征的法律制度已经无法适应这一重要使命;相反，一种主张“责任共担、信息共享、平等协商、理性沟通、灵活高效、科学文明”为特征的崭新的公共风险监管法理念以及建立在该理念基础上的全新的公共风险监管法律制度才能完成该神圣任务。由此可见，就对公共风险执法机构(人员)的声誉产生信任的主观方面而言，公共风险监管法制同样需要做出多元回应。

注释:

①公共风险，也称为社会风险，是与制度风险相对的一个概念，主要包括健康、环境、安全、和经济福利的风险。而制度风险主要指政策或监管失败的风险。Julia Black，The Role of Risk in Regulatory Processes，in The Oxford Handbook of Regulation，Edited by Robert Baldwin，Martin Cave and Martin Lodge，London:Oxford University Press 2010，p．305．

②文中“法制”一词含义是，政府机关制定或出台的各类用以控制、缓解或消除公共风险的行政法律规范和政策措施。

③参见戚建刚:《食品安全风险属性的双重性及对监管法制改革之寓意》，《中外法学》2014年第1期。

④参见赵卓:《风口浪尖上的质检总局局长王勇:每一天都像是在战斗》，《时代周报》2009年6月4日。

⑤参见张贯一等:《信任问题研究综述》，《经济学研究动态》2005年第1期。

⑥由于公共风险监管法制属于物，它是由特定的主体来制定和实施的，由此，所谓公众对公共风险监管法制的信任，实质上是通过对公共风险监管法制的制定和实施者，特别是实施者的信任来体现的。

⑦经济学家张维迎先生认为，在一个私有财产得到有效保护的社会，人们之间的信任度就高于私有财产得不到保护的社会。而这种信任是靠法律来维持的，是一种典型的基于制度的信任。参见张维迎:《信息、信任与法律》，生活·读书·新知三联书店2003年版，第10—11页。

⑧See Tyler，T．R．Public Trust and Confidence in Legal Authorities:What do Majority and Minority Group Members Want from the Law and LegalInstitutions?，Behavioral Sciences and the Law，Vol．19，No．2(2001)，pp．215－235．

⑨更详细分析可参见吴元元:《信息基础、声誉机制与执法优化——食品安全治理的新视野》，《中国社会科学》2012年第6期。

⑩这里的决策既包括公众之间的涉及公共风险的交易决策，比如，市场主体之间买卖食品，也包括公众与行政机关之间涉及公共风险时所作出的决策，比如，是否公众决定是否参加政府组织的环境执法活动。

（11）近代制度经济学家康芒斯认为，交易活动是人与人之间的活动，它可以分为三种基本类型:买卖的交易，即平等人之间的交易;管理的交易，即上下级之间的交换关系;限额的交易，主要是政府与个人之间的关系。这三种交易类型覆盖了所有人与人之间的经济活动。邹薇:《康芒斯制度经济学的重新研究》，《经济科学》1996年第3期。

（12）比如，好的名声是人们对某人昔日光荣的记忆，恶名则是人们让其过去的劣迹一直追踪他。参见郑也夫:《信任论》，中国广播电视出版社2006年版，第108页。

（13）一般意义上的声誉是与品牌、信誉、名望和形象有关的现象。(参见周雪光:《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社，2012年版，第251页)。公共执法机构的声誉是指，其过去提供公共服务或产品的质量。

（14）由此，就需要将公共风险执法机构所使用的“专业型术语”转化为能为公众所理解的“常识型术语”。参见吴元元:《信息基础、声誉机制与执法优化——食品安全治理的新视野》，《中国社会科学》2012年第6期。

（15）洪雪:《要求公开会议纪要遭拒消费者诉卫计委公开信息案被驳》，《法制晚报》2013年12月16日。

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［13］［德］施密特·阿斯曼．秩序理念下的行政法体系建构［M］．林明锵等译，北京:北京大学出版社，2012．

［14］周雪光．组织社会学十讲［M］．北京:社会科学文献出版社，2012．

［15］［英］巴鲁克·费斯科霍夫等人类可接受风险［M］．王红漫译，北京:北京大学出版社，2009．

The Constructive Meaning of Trust in Supervision Legal System of Public Risk

Qi Jian-gangZhang Jing-yue
(Center of Legality Development and Judicial Reform in Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan Hubei 430073)

From the perspective of definition，"the trust in public risk supervision legal system"is a kind of collective cognition．In other words，although there exists uncertainty—government policy and the legal system which are employed to control，release or eliminate public risks may be ineffective and inefficient，the public still believe these systems and measures can protect such aspects as security of health，welfare，environment and economy．The constructive meaning of trust in supervision legal system of public risk is that:it can reduce the cost of administrative law enforcement of public risk and the transaction cost of public risk decision－making;it is manifested majorly through state administrative organization’s organizational reputation．It is realized by corresponding evaluation and recognition mechanism．

supervision legal system of public risk;trust;constructive meaning

A

1002—6274(2015)04—122—07

(责任编辑:孙培福)

本研究受中央高校基本科研业务费专项资金资助。

戚建刚(1976－)，男，浙江杭州人，法学博士，中南财经政法大学法治发展与司法改革中心研究员、法学院教授、博士生导师，研究方向为行政法学;张景玥(1987－)，女，新疆昌吉人，中南财经政法大学法学院2013级博士研究生，研究方向为行政法学。