全球气候变化背景下我国可再生能源发展的法律推进*——以《可再生能源法》为中心的立法检视

柯坚

(武汉大学环境法研究所，湖北武汉 430072)

全球气候变化背景下我国可再生能源发展的法律推进*
——以《可再生能源法》为中心的立法检视

柯坚

(武汉大学环境法研究所，湖北武汉 430072)

可再生能源发展是应对气候变化的关键领域之一，在全球气候变化的背景下，各国、各地区的可再生能源发展战略目标，经历了从能源供给安全到能源环境安全的能源安全观的演进。我国作为最大的发展中国家，面临着减少和控制温室气体的巨大国内、国际压力。《可再生能源法》是我国可再生能源发展的基本法律依据，它规定了我国可再生能源发展的总体目标、基本政策和法律框架，以及一些具体的政策扶持、激励措施和法律保障制度。在将该法的法律功能定位于政府主导下的可再生能源产业促进的基础上，以《可再生能源法》为中心，对我国可再生能源立法进行了分析和检视，提出了完善《可再生能源法》立法，制定和完善相关配套性法律与政策，制定和完善分类立法与政策，制定地方立法，建立可再生能源技术标准和检测、认证体系等具体的政策与法律对策和建议。

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伴随着工业革命以来人类社会的生产方式、生活方式的变革，人类对煤炭、石油等化石燃料的产业化、规模化的开发利用，造成了二氧化碳等温室气体的排放及其在大气层中的累积，并最终导致了现如今人类社会面临的以气候变暖为根本威胁的一系列环境污染和生态破坏问题。面对当今全球性的气候变化的严峻挑战，发展可再生能源不仅成为各国、各地区改善能源供给与消费结构、实现可持续发展的重要措施，而且成为国际社会减排温室气体、应对气候变化的一项重要的战略选择和一个关键的政策领域。庞大的经济总量、快速的经济增幅以及对煤炭、石油等化石能源的高度依赖，使得我国在全球气候变化背景下面临着温室气体减排的巨大国际压力和严峻的国内形势。在全球气候变化背景下，有效开发利用可再生能源已经成为一项国际社会共同应对气候变化及各个国家、地区间合作与博弈的一项重大议题。

能源既是一种涉及国家社会、经济发展的战略性自然资源，又是一种关涉人民群众日常社会、经济生活需求的基本消费品。能源的开发利用关系到一个国家或者地区的国计民生和社会、经济可持续发展。为了推动我国可再生能源发展，2005年全国人大常委会通过了《可再生能源法》，并于2009年进行了首次修订。同时，以《可再生能源法》为基础，国家颁布并实施了一些配套性的政策与法规。实践中，在可再生能源政策和法律的规范和引导下，我国可再生能源开发利用呈现出超常规的发展态势，尤其在风能、太阳能等方面的开发利用及其产业化、规模化发展方面，取得了令人瞩目的长足进步。这些政策与法律在推动我国可再生能源快速发展的同时，也暴露出了一些需要我们进行分析和思考的立法问题。当前，需要以《可再生能源法》为中心，对我国可再生能源立法及其相关政策进行理性的检视和评价，使其适应全球气候变化国际合作与博弈新形势下我国可再生能源发展的实践需要。

一、气候变化背景下的可再生能源发展:从能源供给安全到能源环境安全的演进

为了应对全球气候变化的挑战，1992年联合国环境与发展大会通过了《联合国气候变化框架公约》，要求各个国家和地区采取积极的措施，控制和减少二氧化碳等温室气体的排放，减缓全球气候变暖的趋势。《联合国气候变化框架公约》是国际社会应对气候变化合作与博弈的基本法律框架，在其后的1997年《京都议定书》中，本着《联合国气候变化框架公约》确立的“共同但有区别的责任”原则，首先确立了发达国家至2012年《京都议定书》履约期的二氧化碳减排的法律义务，发展中国家则暂时未承担减排的国际法律义务。为了确立《京都议定书》履约期后的全球温室气体减排体制以及各国、各地区减排责任，在2009年底哥本哈根召开的第十五次《联合国气候变化框架公约》缔约国大会上，经过艰难的谈判，国际社会将地球温升幅度控制在摄氏2度以下的目标写入《哥本哈根协议》。《京都议定书》三十九个附件一发达国家提交了至2020年的中期量化减排目标，并表示加入《哥本哈根协议》;同时，一些发展中国家也表示加入《哥本哈根协议》，并宣布采取适当的温室气体国家减排方案和行动。

减少对传统化石能源的依赖、开发利用可再生能源，是气候变化国际条约确立的应对气候变化的关键领域之一。一般而言，可再生能源是指除常规能源和大型水力发电之外的风能、太阳能、小水电、海洋能、生物质能、地热能、氢能等能源。①与煤炭、石油等传统化石能源相比，可再生能源具有低碳、清洁、可再生、可持续利用等特点。各国和各地区都将发展可再生能源作为减排温室气体和延缓气候变化的基本战略和关键政策领域之一。根据联合国政府间气候变化委员会(Inter－Governmental Panel on Climate Change，IPCC)的评估报告称，可再生能源在2030年的温室气体减排中的贡献将占10%左右的份额。

与使用中大量排放二氧化碳等温室气体的化石能源相比，可再生能源不仅是可持续利用的清洁、低碳能源，而且是满足人类社会可持续发展需要的最终能源利用形式。西方发达国家20世纪70年代发生的两次石油危机，使其开始认识到发展可再生能源的重要性，并以保障能源供给安全为其发展可再生能源的最初动因和目标。进入20世纪90年代以后，伴随着全球气候变化问题的凸显，发达国家和地区对可再生能源给予了新的关注，应对气候变化的国家需要和国际法律义务为可再生能源发展注入了新的驱动力。概括说来，西方发达国家和地区发展可再生能源的驱动力来源于三个方面:其一，应对气候变化的挑战以及承担国际减排二氧化碳的国际义务或者国际承诺;其二，改变过度依赖于化石能源的国内能源供给结构，增强国家长久性的能源供给安全;其三，促进国内可再生能源产业、技术和设备的发展，促进国内传统产业的转型和获得可再生能源新技术、新设备的国际市场竞争力。

作为控制和减缓气候变化的主要倡导者，欧盟在20世纪90年代较早时期就提出了明确的可再生能源发展目标，即要求到2020年二氧化碳减排比1990年降低20%、能耗水平降低20%的同时，可再生能源消费达到能源总消费份额的20%的目标。欧盟更为宏伟的远期目标是可再生能源到2050年达到能源消费份额的50%。为了实现其在《京都议定书》中2008－2012年间二氧化碳排放量比1990年降低8%的承诺，欧盟于2001年颁布了《可再生能源发电的指令》(RES Directive 2001/77/EC)，并要求成员国在2003年10月27日前将该指令转变为各国的国内法。该指令要求提高成员国可再生能源在电力消费总量中的比例，同时，确立了实现目标的政策与法律框架，包括促进可再生能源发电的机制、组建电站的法定程序、并网规定、国家报告制度等方面的内容。

尽管美国在布什政府执政时期拒绝批准《京都议定书》，奥巴马总统上台不久就推出了其政府的新能源战略，确定了以开发新能源、发展低碳经济作为应对危机、重振美国经济的政策目标。2009年美国国会通过《复苏与再投资法案》，计划投资总额达到7870亿美元，其中用于新能源和提升能源利用效率的投资达468亿美元。该法案要求，到2012年，所用电能的10%来自可再生能源;到2025年，这个比率达到25%;到2025年，联邦政府将投资900亿美元提高能源使用效率并推动可再生能源发展。美国国会同年通过的《清洁能源和安全法案》首次提出国家减排的一揽子方案，要求二氧化碳排放量至2020年比2005年减少17%，至2050年减少83%。该法案还提出了美国国家层面的可再生能源目标，规定在2020年以可再生能源和能效改进的方式满足其电力需求的20%，这其中15%由发展风能、太阳能等可再生能源来实现，另外5%来自能效提高。

与欧盟、美国等发达国家和地区面临的能源资源状况不同，澳大利亚煤炭资源异常丰富，保障能源供给安全并不是其发展可再生能源的主要驱动力，其更多的考虑是基于国内环境保护的政治压力和减少温室气体排放、减缓全球气候变化的民主呼声。从其国内的政治经济形势分析，澳大利亚民选政府试图通过减少对煤炭等化石能源的依赖，提高可再生能源在整个能源供给与消费结构中的比例，并使其成为国家的重要目标。澳大利亚国会在2009年通过立法规定，自2010年执行新的可再生能源目标计划(Renewable Energy Target，RET)，要求到2020年20%的电力供应来自可再生资源。［1］P11

能源供给安全是国家能源安全的基本目标，是在国家的特定政治时空下的“量”的概念;能源环境安全则是国家能源安全的更高目标，是在国内、国际特定政治时空下的“质”的概念，其实质涉及人类社会的可持续发展问题。［2］P5通过以上分析可以看出，当今西方发达国家和地区追求的能源安全是广义的、复合的能源安全，即其追求的能源安全不仅局限于能源的有效供给、持续供给安全，而且，越来越多地关注到能源开发利用活动中的生态环境安全问题，特别是全球气候安全问题。显然，与传统意义上单一的能源供给安全观不同，气候变化背景下的复合能源安全观要求，人类对于能源的开发利用能够保障和促进人类与地球自然生态系统的平衡与协调，能源的开发利用既不会对地球生态系统的安全性构成灾难性的影响，也不得危及未来世代满足其资源、环境需求的能力。

我国属于后发工业化国家，迫切的现代化发展愿望、强烈的工业化需求，使得国家面临着能源供给安全与能源环境安全的双重挑战。近几十年来迅速的工业化扩张和外延型的经济发展方式，不仅造成了我国能源需求的急剧膨胀，也带来了以雾霾污染为代表的各种环境污染、生态破坏问题的蔓延。根据有关统计资料，2003年我国有关机构对2020年一次能源消费总量的预测值为28亿吨标准煤，而实际上，2008年我国实际消费量已达到28．5亿吨标准煤，比预测时间提前了12年。［3］P156无论是从自身的能源供给安全和能源环境安全角度的需要，还是从承担温室气体减排国际责任角度的考量，发展可再生能源在我国既具有战略性，又具有紧迫性。借鉴发达国家的成功经验和做法，我国需要大力提高可再生能源在整个能源供给和消费中的比例，在提高可再生能源供给能力、改善能源结构、实现能源多样化供给、切实保障能源供应安全的同时，不断地通过发展可再生能源提高能源环境安全，以及国家应对气候变化的能力。

二、《可再生能源法》的功能定位:政府主导下的可再生能源产业促进

改革开放以前，我国可再生能源开发利用的主要目的在于解决农村部分地区能源供给短缺的实际问题，并集中于农村地区小水电的发展、沼气等农村生物质能利用的提高等方面。其时，既没有可再生能源发展的国家能源发展战略，也没有确立国家可再生能源开发利用的具体政策目标，更谈不上对可再生能源开发利用活动的法治化要求与规范化管理。20世纪80年代，工业化、城市化发展使得经济活动、社会生活对能源需求不断加速，能源开发利用过程带来的生态破坏、环境污染问题也日益显现。在不断建立和完善社会主义市场经济体制的社会、经济变革背景下，国家开始重视制定有利于可再生能源发展的指导性政策，并运用了一些财政补贴等经济激励政策工具，如通过政府拨款支持可再生能源项目的科技攻关。

20世纪90年代以后，为了贯彻实施国家的可持续发展战略，政府开始制定可再生能源发展政策目标、可再生能源发展规划，并通过财政拨款、项目补贴等方式资助可再生能源的研发，通过低息贷款、减免税收等经济刺激方式促进可再生能源发展。同时，在《电力法》(1995年)、《煤炭法》(1996年)、《节约能源法》(1997年)、《建筑法》(1997年)、《大气污染法》(2000年)等法律中，零星地出现一些关于促进可再生能源发展的鼓励性、倡导性的法律条款。然而，在总体上，受到国家经济发展水平、市场、科技技术条件、观念、体制等方面的限制，直至2005年《可再生能源法》出台之前，我国缺乏专门性、综合性的可再生能源发展的政策与法律规定，且可再生能源开发利用的速度和规模都远远落后于发达国家，甚至落后于一些发展中国家。

类似于很多国家和地区可再生能源立法的开启过程，应对全球气候变化的国际压力与国内政策变化，直接催生了我国可再生能源发展的专门性立法。2005年，考虑到应对气候变化的国际形势，结合我国可再生能源发展的现实需要和长远战略，全国人大常委会审议通过了《可再生能源法》(2006年1月1日正式实施，2009年首次修订)。作为我国可再生能源发展的专门性立法，《可再生能源法》确立了可再生能源发展的目的、基本原则以及一些基本的法律制度和措施等，明确了政府、企业和社会公众等各类法律主体在促进可再生能源发展中的法律责任和权利义务关系，确立了总量目标与规划、强制上网、全额收购、分类上网电价、费用分摊等促进可再生能源市场形成和产业发展的基础性、强制性的法律保障制度，并规定了一些涉及政府政策扶持、经济刺激等政策工具运用的法律条款。

《可再生能源法》是引领我国可再生能源发展的基础性、保障性立法，因而，它必须关注、把握和解决影响可再生能源发展的关键问题和核心议题。《可再生能源法》第1条规定的立法目的是“为了促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展”。可见，《可再生能源法》包含的立法目的包括直接目的、间接目的两个方面:直接目的是“为了促进可再生能源的开发利用”，间接目的包含保障能源供给安全和能源环境安全的两个指向。毋庸置疑，作为保障能源安全、应对气候变化的重要战略性选择，以促进可再生能源开发利用为前提，它能够产生广泛的、综合的、长远的社会、经济和环境效益。尽管如此，检验和判别可再生能源开发利用成效的根本的标准和可度量的指标却是可再生能源的产出能力和产出效率。由于决定可再生能源开发利用效果的关键在于可再生能源产业的形成和发展水平，因此，促进可再生能源的规模化、产业化发展是提高可再生能源产出能力、产出效率的最为关键的措施和方法。换言之，可再生能源产业结构、产业规模、产业效率及其能源产品在能源供给和需求方面的市场占有率、市场竞争力是检验和判别可再生能源政策与立法成效的根本标准和实用指标。

准确地对《可再生能源法》的法律功能予以定位，是一个值得关注的立法实践问题。如果说《可再生能源法》确立的立法目的是国家可再生能源发展之“根”，那么，促进可再生能源产业的形成和发展，则是我国可再生能源发展之“本”。在这个意义上，促进可再生能源产业发展理应成为我国可再生能源立法的“龙头”，它既是引领可再生能源开发利用的关键因素，也是建立可再生能源发展的政策与法律调整机制的核心议题。

与传统的化石能源不同，可再生能源开发利用成本很高、市场需求拉动力有限、技术水平滞后，缺乏必要的市场竞争力。因此，从可再生能源开发利用的公共性、整体性、长远性的利益需求出发，需要发挥政府的主导作用，通过立法建立系统的、长效的促进可再生能源产业发展的政策与法律机制，促进可再生能源的开发利用及其产业发展。具体而言，政府以可再生能源产业促进为核心，超越常态能源市场对于资源配置的自发机制，利用政策与法律手段和方法，对可再生能源发展进行必要而有效的规划、扶持、激励、保障、调控和干预，以促进可再生能源产业的形成和发展。无疑，在目前情况下，采取政府主导下的可再生能源产业促进的政策与法律调控模式和机制，是推动我国可再生能源发展的最有效率的选择。

基于上文分析，可以将《可再生能源法》的法律功能定位于政府主导下的可再生能源产业促进。在可再生能源专门性立法中，确立可再生能源在国家能源发展战略中的优先地位及其政策目标、明确政府在促进可再生能源产业发展方面的主导责任及其所需运用的政策与法律调整手段、方法和机制，既是可再生能源立法的内在逻辑要求，也是检验和判断可再生能源立法成败的主要标准。实际上，作为2005年颁布、2009年修订的《可再生能源法》核心法律制度，其创设的可再生能源总量目标与规划制度、强制上网制度、全额保障性收购制度、分类上网电价制度、费用分摊制度等基础性的法律保障制度，都是围绕着促进我国可再生能源产业发展的目标，为可再生能源产业的形成和发展塑造政策性市场以及市场需求，以形成对投资者和企业进入可再生能源产业的有效市场刺激和市场引导。需要指出的是，将《可再生能源法》的法律功能定位于政府主导下的可再生能源产业促进，并不是意味着可再生能源发展由政府来包办代替，而是在政策引导与法律规范之下，在发挥政府主导作用的同时，调动各种社会经济主体的积极性，动员社会公众的广泛参与，形成围绕着可再生能源发展目标，政府、企业与社会公众之间的合理规制、相互合作、有效监督的关系。

三、可再生能源发展的法律推进:以《可再生能源法》为中心的立法检视

2005年《可再生能源法》的颁布和实施，已经对我国可再生能源产业发展产生了直接的促进作用，特别是促进了风能、太阳能等可再生能源行业的超常规发展。目前，我国风能、太阳能等可再生能源在能源生产和消费结构所占比例逐年增大，并推动了电力供应结构的根本性改变。根据国家可再生能源中心的统计数据，截至2012年底，可再生能源消费总量达到3．3亿吨标准煤，占一次能源消费总量的9．0%;全国可再生能源发电量达10065亿千瓦时，约占当年电力总供应量的20．1%。其中，并网风电发电量超越核电成为我国第三大电力来源，大型并网风电总装机容量从2000年的35万千瓦增长到了2011年的2090万千瓦，累计风电总装机容量达到了4784万千瓦。同时，在可再生能源设备制造方面，我国太阳能光伏电池产品的生产能力显著提高，并已经成为世界第一大太阳能光伏电池生产国。［4］P3

与此同时，随着我国可再生能源开发利用产业规模的不断扩大，一些限制和制约可再生能源产业持续发展的体制、机制、制度方面的深层次问题逐步显现。而我国现有的可再生能源立法体系不健全、立法供给不足，以及立法位阶与法律效力层次低、配套法规不健全、立法操作性差等问题仍然突出。因此，为了推动可再生能源产业的进一步发展，有必要针对可再生能源产业发展及其政策、法律实施过程中所暴露出的一些实际问题，以《可再生能源法》为中心，对现有的可再生能源立法及其体系进行及时审视，并进行适当调整、修改与补充。

(一)《可再生能源法》的立法完善

《可再生能源法》是我国可再生能源发展的基本法律依据，它规定了我国可再生能源发展的总体目标、基本政策与法律框架，以及具体的政策扶持、激励措施和法律保障制度。针对其实践中所暴露出的一些立法问题，需要从以下几方面予以修改和完善。

其一，国家可再生能源发展总体目标、基本政策与法律框架是可再生能源发展的基础和前提，有必要在《可再生能源法》中予以进一步的明确和完善，从而为我国可再生能源发展提供更为有效的法律依据和法治保障。

可再生能源的市场启动、产业发展都需要明确的可再生能源发展目标导向。现行《可再生能源法》规定，根据全国能源需求与可再生能源资源实际状况，由国家能源行政主管部门制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标。②可见，《可再生能源法》只是确定了授权国家能源行政主管部门制定可再生能源开发利用总量目标，并未规定国家可再生能源开发利用的绝对量和相对量。虽然2007年国家发展与改革委员会发布的《可再生能源中长期发展规划》将我国可再生能源中长期发展目标确立为:力争到2010年使可再生能源需求量达到能源需求总量的10%，到2020年达到15%，在2050年实现30%－40%的战略目标，但是，“力争”的模糊性表述，本身体现了政策的不确定性，其规范效力和约束力也难免大打折扣。为此，《可再生能源法》应着眼于我国可再生能源发展的实践需要，在通过立法明确总量目标的基础上，形成有效的总量目标引导的政策与法律机制。

与此同时，从可再生能源发展战略和总量目标要求出发，《可再生能源法》还为实现可再生能源发展战略目标提供了基本政策与法律框架。然而，在可再生能源发展涉及的国家宏观调控政策、行政规制政策、市场政策、经济刺激政策、产业政策、技术政策、环境政策、社会政策等基本政策领域中，现行《可再生能源法》总体上体现为“重市场与产业政策、轻社会与环保政策”的倾向，即立法关注于以产业促进为核心的多种政策工具和法律机制运用，而忽视了对可再生能源发展的社会政策和环境政策作出有效的法律规定。

在社会政策方面，无论是从可再生能源发展的公共性、长远性的利益指向，还是从可再生能源发展资金的最终来源来看，社会公众对于可再生能源发展公共事务的知情、参与、监督与督促，既是可再生能源发展的社会基本和根本依托，也是可再生能源发展的政策与法律获得正当性、合法性的社会前提。虽然《可再生能源法》一些条款涉及到了政府可再生能源信息公开、公众参与与可再生能源的公共教育等方面的规定，③但是，这些法律条款的规定并未真正地从法律制度上体现为公众的知情权、参与权，特别是立法未对社会公众的参与、监督与督促政府可再生能源发展公共决策和行政行为的权利作出应有的法律规定，这不能不说是《可再生能源法》的立法缺憾。

在环境保护政策方面，尽管可再生能源发展总体上有利于环境保护，《可再生能源法》的立法目的也强调环境保护，但是，立法却忽视了可再生能源开发利用过程中引发或者带来的环境保护问题。实际上，可再生能源资源开发利用过程中会产生不同的生态环境问题。例如，太阳能电池的生产、使用和废弃都难以避免地造成对水环境、土壤环境的污染。又如，风能的开发利用及其电力的输出都需要占用土地面积，且可能改变局部区域的生态环境。再如，水电开发利用、潮汐能开发利用对河流和海洋生态系统的环境影响较大，不仅影响和改变水流、水量，而且会对水生态系统的生物多样性和物种保护带来很大的不良影响。因此，在《可再生能源法》的规定中，有必要对控制和减少可再生能源开发利用活动引发或者带来的生态环境问题予以关注。遗憾的是，《可再生能源法》并没有关注此类生态环境问题，更缺乏生态环境保护相关的规范性、约束性的法律条款。

其二，《可再生能源法》创立的保障性法律制度是促进可再生能源产业发展的关键，针对其实施过程中暴露出的诸如制度缺失、制度安排不恰当、制度设计欠周密等一些具体问题，需要通过立法予以解决，以增强法律制度的可行性、操作性。

如前所述，可再生能源总量目标的确立，是形成促进可再生能源产业发展诱导机制的前提和基础。然而，仅靠可再生能源总量目标本身，却难以直接地激励和诱导资本和企业投身于可再生能源产业，除了立法规定的强制性的法律保障制度之外，它还可以通过另外一个有效的强制性法律制度——可再生能源配额(Renewable Portfolio Standard)制度的立法创设予以实现。可再生能源配额制度是指一个国家或地区通过立法的形式对可再生能源发电在其电力供给总量中所占的具体份额进行强制性的规定，它是一种强制要求能源生产企业或者电力供应商在生产和供应化石能源的过程中使其可再生能源生产和供应达到能源总量一定份额的制度。作为可再生能源总量目标的保障性法律制度，可再生能源配额制度兼具市场性、强制性的属性。一方面，可再生能源配额制度建立在强制性立法基础之上，立法确立的配额对于国家、地区或者能源生产企业、电力供应商具有强制性;另一方面，可再生能源配额制度的电价主要由市场决定，尽管它在一定程度上仍然受到政府的干预和宏观调控的影响。作为发展可再生能源、启动可再生能源市场的一种强制性的法律制度，可再生能源配额制度对于需要达到的目标、责任主体等方面的规定更为清晰，其法律规范性和导向性更为明确。

我国2007年《可再生能源中长期发展规划》提出了非水电可再生能源发电的强制性市场份额目标，规定了大型发电企业发电结构中可再生能源发电所占的比例，即到2020年权益发电装机超过500万千瓦的投资者，所拥有的非水电可再生能源发电权益装机总容量应达到其权益发电装机总容量的8%以上。但是，可再生能源配额制度是现行《可再生能源法》立法中所缺失的一个重要法律制度。由于《可再生能源法》未在立法上规定可再生能源配额制度及其法律监管措施，该规划中规定的配额措施并未真正实施。此外，2010年国务院发布的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》原则要求，以新能源配额制来落实新能源发电全额保障性收购制度，但该决定并未规定具体的配额目标。比较而言，一些发达国家的可再生能源配额制度的立法经验值得借鉴，如2001年澳大利亚的《可再生能源(电力)法》明确提出了确立强制性可再生能源配额制度，要求所有州和地区的装机容量在100兆瓦以上的全部电力供应商都要为完成国家的目标承担一定比例的可再生能源开发义务。［3］P115在未来的法律修订中，应当根据国家可再生能源开发中长期总量目标、市场发展水平、技术发展状况等方面的考虑，分步骤、分阶段逐步确立并实施我国不同规模的发电企业的可再生能源配额制度，并在《可再生能源法》中予以确认。

另外，对一些已经在《可再生能源法》中规定的法律制度，针对其在实践中暴露出一些具体问题，也需要予以修正或者细化。2005年颁布的《可再生能源法》规定的基本法律制度，主要包括对符合法律规定的可再生能源发电项目发电的强制上网制度、全额收购制度和分类上网电价制度，这些制度是启动可再生能源市场、诱导投资者和企业进入可再生能源开发利用领域的根本性保障。实践中，强制上网法律制度暴露出的问题是，由于在立法上对电网建设和并网的责任划分并不十分清楚，电网建设与可再生能源发电并网成为制约可再生能源发展的瓶颈。特别是在风能、太阳能资源丰富而电网基本建设落后的地区，仍然是一个十分突出的问题。为此，未来法律修订应当进一步明确电网建设和并网的法律义务，使得国有电力公司能够承担相应的法律责任和社会责任。

2009年修订的《可再生能源法》在原有立法规定的可再生能源发电的全额收购、分类上网电价的强制性法律制度基础上，进一步规定了更为明确的全额保障性收购和分类上网电价制度。对于按照规划建设并通过许可或者备案的可再生能源发电项目所发电量，要求通过电网企业与可再生能源发电企业签订并网协议的强制性合同方式，全额收购可再生能源发电项目所发电量，并规定了保护性、担保性的上网电价，以使可再生能源发电企业的经济利益能够得到切实的法律保障。全额保障性收购与分类上网电价制度是保护风能发电、太阳能光伏发电等可再生能源发电企业的经济利益的一种法律强制措施，但是，从长远来看，其存在的抑制企业竞争力、影响市场机制对于资源的竞争性配置等弊端也是存在的。因此，未来法律修订需要考虑和解决的关键问题包括:如何形成既有利于调动可再生能源企业积极性，又保证可再生能源企业之间形成必要竞争关系的定价机制;如何协调全额保障性收购的保护性价格与可再生能源配额制度的市场价格的关系;如何在引入可再生能源发电项目的招投标机制后，对上网电价进行合理的调控和保障等。解决这些问题，都需要国家根据可再生能源技术发展状况、市场发展程度等因素建立合理的可再生能源项目发电上网电价定价机制，并在法律修订中对该机制的依据、主体、程序、监督等方面予以明确。

其三，对于《可再生能源法》规定的一些鼓励性、倡导性的法律条款，在条件具备、时机成熟时，应当尽量在法律修订时作出制度化的规定，以提高相关法律条款的执行力度和实施效果。

《可再生能源法》规定的一些鼓励性、倡导性的法律条款，因未明确规定具体的实施条件、执行方法、保障措施和相应的法律责任，在实践中往往缺乏可操作性，从而沦为一种立法“美化条款”。无疑，这些法律规定难以使可再生能源开发利用者、投资者对其经济行为产生确定性的法律预期，从而无法真正地产生法律意义上的行为激励效应。不可否认，《可再生能源法》在重视风能、太阳能等具备产业化、市场化条件开发利用的可再生能源的政策与法律保障的同时，对尚不具备产业化、市场化条件开发利用的可再生能源，大多规定的是鼓励性、倡导性的法律条款，这实际上是立法中的一种误区。以生物质能中秸秆的利用为例，由于其来源缺乏稳定性、投资回报率不高，其开发利用的产业化、市场化发展受到很大的限制。而《可再生能源》立法基本也未涉及秸秆的利用问题，仅仅是在该法的第18条中作出了“国家鼓励和支持农村地区的可再生能源开发利用”的原则性规定。实际上，秸秆的利用不能仅仅用经济效益来衡量，其利用具有明显的环境保护效益。如果能够很好地加以利用而不是简单地一烧了之，确实能够达到化害为利、变废为宝的社会、经济与环境保护的多重效益。针对秸秆的利用，虽然原国家环境保护总局在2003年颁布了《秸秆燃烧和综合利用管理办法》，但作为部门行政规章，它缺乏应有的法律效力以及具有可操作性的法律制度支持。同时，秸秆综合利用的行政主管部门并非是环境行政主管部门，而是国家发展与改革委员会。

(二)相关立法、政策和标准的制定与完善

《可再生能源法》是我国可再生能源法律体系的引领性、纲领性立法，其贯彻落实不仅需要有配套性的行政法规、规章乃至政策，而且，还需要通过可再生能源的分类立法、地方立法，以及可再生能源技术标准体系予以补充和完善。

其一，以《可再生能源法》的相关法律规定为依据，通过配套性立法与政策的制定和完善，实现《可再生能源法》从政策性、原则性立法向规制性、操作性立法的转变。

2005年《可再生能源法》颁布以后，根据该法的立法授权以及相关部门的职能，有关立法、行政部门计划制定和颁布的涉及可再生能源发展的配套性的法规、规章与政策有十余项，其内容涵盖到可再生能源发展的总量目标、可再生能源开发利用规划、可再生能源配额、可再生能源发电价格和费用分摊管理、可再生能源发展基金制度、财政贴息和税收优惠、农村地区可再生能源财政支持等方方面面。其中，《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》(2006年)、《可再生能源发电有关管理规定》(2006年)、《可再生能源专项资金管理暂行办法》(2006年)、《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》(2007年)、《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》(2011年)等政策与法律文件已经颁布，并为保障《可再生能源法》的实施发挥了应有的作用。总体上，已经颁布的配套性政策与法律文件中，政策性文件和政府行政规章居多，法规数量极其有限。这种状况一定程度上影响和制约了我国可再生能源法制的权威性、有效性，这是今后立法中需要关注和解决的问题。

其二，不同类别可再生能源的自然特征迥异，其开发利用成本、技术水平、产业化和市场化程度等方面也存在着很大的差别。有必要把握不同类别可再生能源的市场、技术与产业发展的节点，突出重点、加强针对性，通过进行合理的分类立法，分领域、分步骤地推动可再生能源的开发利用，并从提高我国可再生能源供给的多元化和多样性。

在风能、太阳能、生物质能、地热能、水能、潮汐能等诸多可供人类开发利用的可再生能源中，目前，能够实现产业化开发利用的主要是风能、太阳能、水能。这些可再生能源开发利用的特点是技术相对成熟、产业化与市场化程度较高、投资回报率相对较高。相比而言，生物质能、地热能、潮汐能的产业化、市场化开发利用的程度较低，技术条件和成本等方面的限制都构成了其开发利用的现实障碍。同时，在电力、热力、燃料等可再生能源行业终端利用方面，发展非常不均衡，电力发展受到了特别的重视。相应地，《可再生能源法》关注的重点在于风能、太阳能等产业化、市场化的可再生能源，而对可再生能源发电的重视程度也要远远大于其他能源终端利用方式。④

为此，有必要针对不同可再生能源类别的特点及其市场、技术、产业的发展状况，做出合理的政策与法律制度安排，特别是根据国家的可再生能源发展战略、总量目标和发展规划，以及不同可再生能源类别的技术特征、市场特点、应用前景等方面进行综合考虑，分门别类地研究和制定金融、财税、价格等方面的优惠政策和法律保障措施，有针对性地对不同类别的可再生能源开发利用提供支持。同时，合理地规范和引导可再生能源产业的发展方向，既要防止风能、太阳能产业特别是其设备制造的盲目扩张和产能过剩现象，又要推进其他可再生能源开发利用的多元化、多样性发展。

其三，《可再生能源法》是国家层面的立法，其立法目的的实现及其政策措施、法律制度目标的达成，不仅需要国务院及其相关行政主管部门颁布的配套性行政法规、规章和政策性文件的支持，而且需要地方立法的支撑。同时，通过国家立法与地方立法的上下衔接、相互沟通，形成我国可再生能源发展的有力法治保障。

我国可再生能源资源分布不均衡，可再生能源的自然资源禀赋、种类与结构等区域差异大。同时，各个省份的社会经济发展水平、科学技术基础、能源消耗水平、能源产业结构、能源市场发育程度等不尽相同。地方立法应当立足于各地可再生能源特色以及各方面的实际情况，因地制宜地制定促进本地区可再生能源开发利用的地方立法。目前，我国可再生能源立法主要集中在国家层面，地方层面的立法明显不足，只有浙江省制定了适用于本省的促进可再生能源开发利用的综合性地方立法——《浙江省可再生能源开发利用促进条例》。比较而言，农村地区可再生能源立法相对受到重视，如湖南、湖北、山东、黑龙江等多个省份制定了专门性的促进农村地区可再生能源发展的地方性立法。

值得指出的是，可再生能源地方立法并不是对国家《可再生能源法》的照搬照抄，也不是简单地表现为国家立法的实施办法，而是要结合我国可再生能源发展体制、机制、市场等方面的改革要求和制度创新需要，先行先试，大胆地进行政策措施和法律制度的试验与创新，为国家立法和政策的制定提供有益的经验。在此方面，经济发达地区浙江省走到了全国的前列。例如，尽管《可再生能源法》的上位立法中没有规定可再生能源配额制度，在其颁布的综合性地方立法《浙江省可再生能源开发利用促进条例》中，浙江省通过地方立法明确地创设了可再生能源发电量配额制度。⑤

其四，我国可再生能源开发利用及其产业发展，特别是技术、设备与工艺的检测和认证，设备、装置的生产和制造，都需要建立一整套既具技术权威性、又具法律规范效力的可再生能源技术成果的检测和认证、生产和制造的标准体系。

可再生能源的开发利用依赖于科学技术的不断创新，将科学技术成果转化为具有技术、经济可行性的可再生能源产品以及工艺、设备和装置，是促进可再生能源产业发展的重要环节。目前，我国不仅缺失可再生能源产品、设备、装置的生产和制造的标准，而且也缺乏健全的技术成果的检测和认证的标准体系，难以为可再生能源产业发展提供有效的技术支撑和标准规范，也无法满足我国可再生能源产业快速发展的需求。现实中，可再生能源产品大多缺乏系统的技术规范，产品标准不一，质量不等，地方各自为战等问题严重影响了市场的健康发展。［5］P1为此，需要针对可再生能源开发利用的总体要求、不同种类可再生能源的特点以及产业发展要求，不断地推进可再生能源开发利用和产业发展的标准体系、技术服务机构和技术保障能力的规范化、制度化建设，并且，以技术标准及其检测和认证的统一性、规范化为基础，打通可再生能源产品市场，创造一个公平、有序的市场竞争环境。

注释:

①我国《可再生能源法》第2条对可再生能源作出的界定是，“可再生能源是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。水力发电对本法的适用由国家能源主管部门规定。”。

②《可再生能源法》第7条第1款的规定。

③《可再生能源法》第6条第3款规定了可再生能源资源的调查结果的公布，第7条规定了可再生能源开发利用中长期总量目标、可再生能源开发利用中长期目标的公布，第8条第4款规定了国家可再生能源开发利用规划、可再生能源开发利用中长期总量目标实现的相关规划、省级可再生能源开发利用规划的公布，第9条第2款规定了规划应当征求有关单位、专家和公众的意见，第12条第2款规定了将可再生能源知识和技术纳入普通教育、职业教育课程。

④有学者因此认为，《可再生能源法》实际上是“可再生能源电力法”。杜群，王利等．能源政策与法律——国别和制度比较［M］．武汉:武汉大学出版社，2014，第517页．

⑤《浙江省可再生能源开发利用促进条例》第18条规定:“省可再生能源行政主管部门会同电力监管机构，按照全省可再生能源开发利用规划，确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重。在本省境内拥有一百万千瓦以上发电总装机权益的电力投资者实行年度可再生能源发电量占发电总量最低配额制。电力投资者年度可再生资源发电量低于当年最低配额标准的，应当向省可再生能源行政主管部门购买配额，其交纳的购买配额费用纳入省可再生能源发展资金统一管理。没有达到最低配额标准的，在省内不得新建化石燃料发电项目。”

［1］Rosemary Lyster＆Adrian Bradbrook，Energy Law and Environment［M］，Cambridge Uniersity Press，2006．

［2］David Deese＆Joseph Nye，Energy and Security［M］，Ballinger Publishing Co．，1998．

［3］任东明．可再生能源配额制政策研究——系统框架与运行机制［M］．北京:中国经济出版社，2013．

［4］国家可再生能源中心．中国可再生能源产业发展报告(2013)［M］．北京:中国经济出版社，2014．

［5］史际春．新能源与可再生能源市场培育的经济法考量［J］，甘肃社会科学，2010，2．

Legal Promotion of Renewable Energy Development in the Background of Global Climate Change:Reflecting and Reshaping Renewable Energy Law of China

Ke Jian
(Research Institute of Environmental Law of Wuhan University，Wuhan，Hubei 430072)

Renewable energy development is one of the key areas to address climate change under the background of global climate change．For many countries and regions，renewable energy development strategic targets have experienced the evolution from the energy supply security to environmental security of energy exploitation and utilization．As the largest developing country，China is under the huge pressure to reduce and control of greenhouse gases in the both domestic and international context．Renewable Energy Law is the basic law of renewable energy development in China，which provides the overall goal of renewable energy development，the basic policy and legal framework，as well as some specific supportive policy measures and legal institutions．Based on the judgment that the legal function of Renewable Energy Law is to promote renewable energy industry development by means of the leading role played by the government，the renewable energy legislation is analyzed and reviewed．To improve the legislation and its legal effects，such specific suggestions as amending Renewable Energy Law，forming a complete set of law and policy，formulating classified legislation and policy，promoting local legislation，and establishing technical standards and testing systems renewable energy，are put forward．

Climate Change;Renewable Energy;Renewable Energy Law;Legislation

A【< class="emphasis_bold">文章编号】 10

1002—6274(2015)04—075—09

(责任编辑:孙培福)

本文系2015年国家社科基金项目《环境合作原则及其法律适用研究》(15BFX147)的阶段性成果。

柯坚(1968－)，男，湖北大冶人，法学博士，武汉大学环境法研究所教授、博士研究生导师，研究方向为环境法学。