城乡土地权益的对比与实现

■ 宋晓丽/刘民培

（海南大学政治与公共管理学院，海口 570228）

城乡土地权益的对比与实现

■ 宋晓丽/刘民培

（海南大学政治与公共管理学院，海口 570228）

权利类型上，集体土地与国有土地是相同的；实际权能上，集体土地与国有土地是不对等的。城乡土地所有权权能的不对等，使得征收权有失公平，农民土地权益受损；农民土地使用权权能的弱化与缺失，加剧了城乡土地权益的差距。平衡城乡土地权益的思路：(1)在新的背景下重新审视制度的公平性与效率性；(2)找出制度失灵、失效的关键所在。建议：(1)设置治理权、所有权、使用权层次权利框架，将征收权与规划、用途管制等一起构成治理权，实现对城乡土地所有权的限制与协调；(2)绕开所有权问题，将细化、显化、强化农民土地使用权权能作为缩小城乡土地权益差距的突破口。

城乡土地；权利类型；权能配置；权益实现

0 引言

2015中央一号文件提出，中国要强，农业必须强；中国要富，农民必须富；中国要美，农村必须美。由此可见，“三农问题”依然是当前重要的课题。三农的根本问题是人的问题，三农问题的根本性突破，必然是农民问题的根本性解决，农民问题的根本解决之道，就是让农民法定的权利得到充分行使[1]。温家宝总理早在2012年的政府工作报告中提出，土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地收益分配权等，是法律赋予农民的财产权利，任何人都不能侵犯。因此，农民土地权利的行使、土地财产权益的实现是解决“三农问题”的重要突破口。

目前学术界主要基于经济学和法学的视角，分别对土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权进行了单独研究，主要侧重于权利的性质、流转、抵押等问题。其中，丁关良、吴越、袁铖、张云华等从法律制度的视角，对农村土地承包经营权性质、流转的形式、法律关系等进行了细致深入的研究；王崇敏对现行宅基地使用权制度进行分析，提出了还原宅基地使用权作为用益物权的制度构想，吕军书、喻文莉、陈利根、曹泮天等学者也有相应的研究；梁亚荣、唐欣瑜、唐俐对农民集体土地收益分配权的定义、性质、主体、客体及分配机制进行了研究。本研究基于城乡同地同权的视角，将国有土地与集体土地作为一个整体，对土地所有权、使用权的制度安排进行系统分析，并通过调节城乡土地权益的征收机制，找出农民土地权利行使及权益实现的障碍，最后提出城乡土地权益双赢的解决思路与建议。

1 城乡土地所有权、使用权现状与问题

1.1 权利类型上，集体土地与国有土地是相同的

1.1.1 集体土地所有权与国有土地所有权并存

《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”

从立法可以看出，一切土地归国家和集体所有，土地所有权分为国家所有权和集体所有权。集体所有权是农民土地集体收益分配存在的基础。

1.1.2 集体土地使用权与国有土地使用权并存

土地使用权是从所有权分离出来的一种权利。所有权与使用权最大的区别在于，所有权主体（国家或集体）有占用、使用、收益、处分四项完整的权能，最关键是有最终的处分权，而土地使用权主体拥有的土地权能是不完整的，占用、使用、收益和部分处分权，如不能随意改变用途，抵押、转让等。主要表现为宅基地使用权和土地承包经营权。

由此，形成了以公有制为核心，以国家所有和集体所有为基础，以两权分离为特色的二元化结构体系。

1.2 实际权能上，集体土地与国有土地是不对等的

1.2.1 与国有土地所有权相比，集体土地所有权被挤压

如前所述，集体土地所有权与国有土地所有权是并存的，根据物权法一物一权的原则，其主体、客体、权能均应该是独立的，按照此逻辑，国家代表的是城市、市民的利益，集体代表的是农村、农民的利益。

《宪法》第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”征收是由集体土地所有权变为国有土地所有权，征收权实际上是对集体所有权的一种限制。

1.2.2 与国有土地使用权相比，集体土地使用权权能不完整

宅基地使用权和土地承包经营权是农民最主要的两项权利，相比国有土地使用权（可以转让、出租、抵押），其收益权是受限的、处分权是缺失的。

《担保法》明确规定，乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押以及耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《土地管理法》规定，宅基地不能出租和转让给集体成员之外的人使用。可见，宅基地使用权只有占有、使用两项权能。

根据《物权法》及《农村土地承包法》的规定，只有以其它方式取得的“四荒地”的土地承包经营权才能设定抵押，以家庭承包方式取得的土地承包经营权不得抵押。土地承包经营权是一种用益物权，具有占有、使用、收益（产值和流转租金收入）权能，且流转受期限、用途、方式的限制。

总之，国有土地与集体土地权利类型设计是相同且并列的，但目前法律对农村集体土地产权权能规定限制较多，城乡存在明显的差异。

2 实证考察城乡土地权益运行机理

征收作为城乡土地资源配置的唯一法定途径，关系着城乡土地权益的协调、良性运作，一定程度上决定着农民土地权益的保护与实现。

2.1 城乡土地所有权权能的不对等，使得征收权有失公平，农民土地权益受损

我国法律明确规定，为了公共利益的需要，国家可以对集体土地实行征收并给予合理补偿。征收是基于公共利益的需要，目的是通过城镇自身的发展来带动农村的发展，从而实现城乡一体化，对失地权利人即集体与农民应进行相应的补偿。因此，从制度设计上，征收是必要且合法、合理的。

据统计，2010-2012年间，全国批准建设用地从726.75万亩增加到922.8万亩。其中，由农用地转为建设用地的数量约占70%。2011年和2012年间，每年征地规模都在400万亩左右，由耕地转为建设用地的数量占批准建设用地的比重超过40%[2]。尽管立法的初衷是好的，但现实情况却不尽人意，征地制度反而助推了土地的城镇化、耕地的非农化，城镇化演变成了城镇吃掉农村的过程，城镇的发展是以牺牲农地、农民权益为代价。

征收是城乡土地所有权的单向流转，是由集体所有权变为国家所有权。由前面分析可知，集体土地所有权和国有土地所有权是并列存在的一种权利，但其权能是不对等的，两种所有权主体之间没有相制衡的权能，导致在整个征地过程中集体与农民处于弱势地位，没有与之谈判和博弈的权利，对于是否征收以及补偿标准等问题均处于被动、服从的境地。征收权是凌驾于土地所有权之上的一种权利与权力，在集体土地所有权弱化、缺位的情况下，极易导致地方政府的越位、错位，征收权滥用，结果造成农民土地权益受损，同时拉大城乡土地权益的差距。

2.2 农民土地使用权权能的弱化与缺失，加剧了城乡土地权益的差距

《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”

由上述规定可以看出，同样是征收补偿费用，前者的补偿是垄断价格、资源价值，后者是市场价格、资产价值。土地是自然经济体，具有资源与资产双重属性，随着土地资产属性的逐渐显化，二元化的补偿方式只能造成城乡土地的同地不同价，加剧城乡土地权益的不平衡。

由农村集体土地转变为城市建设用地，由征收价格到出让价格，产生了增值收益，“同地不同价”表面看是买和卖过程垄断价格与市场价格形成的差价，实际上与城镇国有土地一样，是土地 “再开发”（用途的改变或集约度的提高）产生的增值，即土地发展权是增值收益产生的充分条件。因此，农民失地后土地补偿费用或者土地增值收益分配的关键在于是否具有土地发展权。事实上城镇国有土地使用者依据其享有的近似所有权的权能、完整的权能包括土地发展权而获取相应补偿，而农民土地使用权权能的虚位结果就造成同地不同价。

3 平衡城乡土地权益的思路与建议

3.1 思路

3.1.1 在新的背景下重新审视制度的公平性与效率性

城乡统筹发展战略提出后，需要通过“两反哺，一促一带”，改善城乡关系、缩小城乡差距，最终达到城乡一体化的伟大构想。在这样的背景下，制度的完善与改革应更加注重城乡土地权利平等，城乡之间土地权益的协调与平衡。

目前制度安排上城乡土地权利类型相同，权能却不对等，这是城乡二元结构的体现；为了公共利益对集体土地进行征收，实际上是为了城镇化的发展，而以牺牲集体与农民土地权益为代价，这是农村反哺城市的路径，在城乡统筹发展背景下，这是不公平的逻辑起点。

集体土地与国有土地同地不同权、征收权与国有土地所有权之间特殊的权能关系，促使地的城镇化大于人的城镇化、耕地非农化、农民土地财产权收益受损等一系列社会经济生态问题，这是制度缺乏效率的表现。

综上，农民土地权益的保护与实现，需要在国家经济发展战略和方针调整的基础上，针对制度缺陷进行相应的完善或改革。

3.1.2 找出制度失灵、失效的关键所在

道格拉斯 诺斯认为制度是一个社会的游戏规则或在形式上是人为设计的构造人类行为之间互动的激励和约束(North， Douglass C.，1992)。因此，土地产权制度不仅仅是管制、控制、强制的功能，更是协调人地关系、人人关系的行为准则，是形成良性运行机制的基础。

由于集体与农民自身权能的弱化、缺失，现行二元化的土地产权制度没有体现出对农村土地产权主体的激励功能，而是严格限制着农村土地产权主体的行为，城乡土地权利主体之间没有形成均势，也就很难约束和抑制利益相关者（政府、开发商等）的干预与侵权行为，土地关系的利益相关者（集体和农民）的权利和经济利益的实现与保护就无从谈起。只有在产权平等的条件下，激励、约束功能共同发挥作用，权利才能得到切实保障，土地资源才能得到更为有效率的配置，利益相关者之间（城乡）才能融合协调发展，从而达到效率与公平的统一。

因此，制度效率和公平的问题，归根结底在于制度本身激励和约束机能的缺失，而激励和约束功能，关键在于主体之间对等的权利与权能。

3.2 建议

随着国家经济社会发展战略的转变，现行所有权与使用权制度弊端日益突显，综上所述，权利与权能是走出制度困境，解决农民土地权益问题的重要突破口。因此，围绕征收权、所有权、使用权提出几点建议。

3.2.1 将征收权与规划、用途管制等一起构成治理权，实现对城乡土地所有权的限制与协调

征收是由集体所有权变为国家所有权，是所有权之上的一种权利，其地位决定了征收权与所有权是一种上下级的法律关系。在这种上下级的关系中，由于政府既是国有土地所有权的行使主体，又是土地征收权的行使主体，充当着“运动员”和“裁判员”的双重身份，导致征收权与国家土地所有权之间还存在着另外一层特殊关系。因此，重新审视征收权的性质及其与集体土地所有权的相互关系，对于缩小城乡土地权益差距以及保障农民土地权益有着举足轻重的作用。

征收是国家为了公共利益的需要，将集体土地变为国有土地，是由政府强制实施的一种行政行为，实质是公权对私权的干涉与限制。征收权是一种管理权，管理的主体只能是国家，政府代表行使管理权，权力的行使是一个自上而下的单向的行为；因而在过去，政府的管理行为常常在合理性上受到质疑，在有效性上大打折扣，甚至有时因缺乏相应的制约力量而出现征收权的滥用，侵犯集体与农民的合法权益，使得国家和政府的形象受损、法律的权威受损[3]。

党的十八届三中全会《决定》提出，推进国家治理体系与治理能力的现代化。征收权作为一种公权、管理权，不仅仅具有管制、控制、强制的功能，更应体现其组织、协调的功能，起到调整与平衡城乡土地权利及其权益的积极作用。因此。建议将作为公权的“征收权”定性为治理权。

我国是两种所有权并存的权利结构，所有权之间的关系一定程度上决定着城乡关系的转型。征收名义上是为了公共利益，实际上是为了城镇发展的需要，相应的农村土地需要作出让渡与牺牲，这是典型的农村反哺城市的模式，因此，为了实现城乡一体化的伟大构想，国家（城市土地所有权主体）、集体、市民、农民应该形成一个利益共同体，“国家”或中央政府作为最高权力机构，应该享有高于所有权之上的“治理权”，土地征收权应该与其它权利（规划、用途管制、税收等）共同构成治理权，从而实现对所有权的合理约束。

3.2.2 绕开所有权问题，将细化、显化、强化农民土地使用权权能作为缩小城乡土地权益差距的突破口

鉴于宪法明确规定了二元化的所有权格局，集体土地所有权目前还存在着诸如所有权的主体界定不清[4]、农村集体所有的实现形式[5]等现实问题。现阶段要在不改变土地归属的基础上寻找新的出路。

现代产权理论认为，产权的核心不在于产权的最终归属，而在于通过所有者与使用者之间的权利分割与权益界定，明晰产权，规范行为，实现社会生产资源的优化配置。事实上，我国城镇居民通过出让方式取得的国有土地使用权，具有占有、使用、收益、处分四项完整的权能，相当于准所有权。因此，绕开所有权问题，夯实农民土地使用权是当前解决农民土地权益问题的理性选择。

农民拥有的主要土地权利类型有宅基地使用权、土地承包经营权。我国现有法律政策中没有明确提到“土地发展权”的概念。从英美国家的实践来看，土地发展权是为了平衡不同用途带来的悬殊利益，协调公共利益与个人利益的冲突。从这个意义上讲，引入土地发展权的确有其必要性。从目前的分配比例上，地方政府、企业是土地增值收益的最大受益者，实际上城镇居民及少数农民工会因此而受益，集体与多数农民是权益受损者。因此，弄清土地发展权的性质与归属，关系着农民相应权益的保护与实现。

从目前的分配格局看，地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10%[2]。集体与农民均直接参与了增值收益的分配，由此可见，集体土地的土地发展权是归集体所有、是土地所有权之下的由农民享有的一种权利或权能，是一种私权[6]。将土地发展权显化后，将有利于重启制度的激励和约束机能，一方面激发农民权利意识以及保护农地、合理利用土地的积极性，另一方面可以约束和抑制地方政府、企业、集体的机会主义行为，从而切实保护农民合法的土地权益。

综上所述，出于公共利益的需要，需保留国家对于私权必要、合理的干涉与限制，因此，应创设“治理权”，实现国家对城乡土地权益的调控、协调；同时在使用权之下显化发展权，与土地承包经营权、宅基地使用权一起构成子权利，最终形成治理权、所有权、使用权层次权利框架。

[1] 史金宝．三农的根本问题是人的问题[J]．农村、农业、农民(A版)，2012(5)：19．

[2] 刘守英．中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革[J]．国际经济评论，2014(3)：9-25,4．

[3] 魏伟新．从“管理”到“治理”：治国理念新跨越[N]．南方日报，2014-02-24(F02)．

[4] 高飞．集体土地所有权主体制度研究[M]．北京：法律出版社，2011：103-166．

[5] 王景新．农村集体所有制有效实现形式：理论与现状[N]．光明日报，2015-01-17(11)．

[6] 刘国臻．论英国土地发展权制度及其对我国的启示[J]．法学评论，2008(4)：141-146．

Comparison and Realization of the Interests of Urban and Rural Land

SONG Xiaoli, LIU Minpei
(School of Politics & Public Administration, Hainan University, Haikou 570228, China)

The collective land and state-owned land should be equal in the type of right, while these two types of land is unequal in the actual power. The unequal power between urban and rural land ownership make the right of land expropriation unfair, and it's harmful to farmers’ land rights. The power of farmers' land use rights weakens, exacerbating the gap between urban and rural land rights. There’re some ideas to balance the interests of urban and rural land. First, review the fairness and eff i ciency of the system in the new context. Second, identify the system failures and the key to failure. Suggestions for further work are as follows. First, set the framework of governance, ownership and tenure rights, and take land expropriation right, planning and use control as governance right in order to restrict and coordinate urban and rural land ownership. Second, bypass the ownership issue, and take the ref i nement, explication and strengthening of farmers' land use rights as method to narrow the gap between urban and rural land rights.

urban and rural land; types of interests; conf i guration of powers; realization of interests

F301.1；F062.1

A

1672-6995（2015）11-0027-04

2015-07-20；

2015-08-17

海南省哲学社会科学规划课题（HNSK（ZC）15-4）；海南省自然科学基金项目（20157254）；海南省哲学社会科学规划课题（714261）；海南大学2014年度青年基金项目 （qnjj1441）

宋晓丽（1976-），女，山西省沁源县人，海南大学政治与公共管理学院副教授，公共管理硕士，主要从事土地调查、评价及土地产权制度方面研究。