从管理到治理须领导模式转型

文 / 罗宗毅

从管理到治理须领导模式转型

文 / 罗宗毅

今天，依法治国已经成为我国政治生活中的主流话语和普遍共识，但仍然有为数不少的领导干部缺乏法治思维，习惯于依靠行政权力发号施令，继续沿用过去一些旧的领导方式方法解决问题，其做法与当今依法治理的要求大相径庭。正如习近平总书记所指出：“一些地方和部门还习惯于仅靠行政命令等方式来管理经济，习惯于用超越法律法规的手段和政策来抓企业、上项目推动发展，习惯于陈旧的计划手段、强制手段完成收入任务，这些办法必须加以改变。”

可见，在由“管理”走向“治理”的路上，领导干部如何尽快走出不适合国家治理现代化要求的传统领导行为模式的误区，转换领导方式，学会运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定、推动发展，还是一个亟待解决的问题。

传统领导行为方式有哪些

当前，与全面推进依法治国和国家治理现代化要求不相适应的传统领导行为方式主要有以下几方面。

“行政命令型”做法。用这种方式工作的人，信奉权大于法，有权就可以藐视一切，将个人置于法律之上、群众之上，习惯于用行政命令开展工作，认为公权力是用来管控私权利的，自觉不自觉地要求群众履行义务多，主动保护群众少；讲方便执法多，讲方便群众少；处罚制裁多，提供服务少；硬性管理多，协商疏导少。在对待群众利益诉求时，盛气凌人，以权压人，习惯“爱你没商量”式的“为民做主”。那种采取违法违规的手法推动发展、追求政绩的做法，均属“行政命令型”做法。

“疏通关系型”做法。有的领导干部习惯于遇事“找熟人”“走关系”而不是“走法律”的工作路径。为了地方发展，不走法定程序，往往通过整合人脉资源和人情关系，向有关权力部门要政策、要资金、要项目，“跑部钱进”。其主观用意也许是好的，采用的方法往往也是出于无奈。但这种“重情轻法”的做法，脱离法治轨道，导致公共资源配置不合理甚至产生腐败。例如：一段时间以来，“争高铁”成为热词。一些地方领导围绕高铁走线、设站，发动各种资源，四处奔走斡旋，托人情，找关系，打“悲情牌”或“优势牌”，非要争取高铁站在本地落户不可。从“争高速”到“争机场”再到“争高铁”，走正当程序争取未尝不可，但热衷于“跑领导”“跑部委”“跑专家”，找关系“通融”，用人情“摆平”，借权力“开路”这些做法，除了受地方保护和局部利益驱使之外，也折射出了法律规则意识的缺失。

“满足需求型”做法。一些地方领导面对矛盾和冲突，常常采取满足需求、息事宁人的做法，习惯于“人民内部矛盾用人民币解决”“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。本意是大事化小、小事化了，但却助长了部分人“不闹不解决”的心理预期。一方面强化了部分人无理取闹、漫天要价的欲望，另一方面又造成“会哭的孩子有奶喝”，违法成本低、守法成本高的社会不公现象，增添新的社会不稳定因素。更重要的是，这种解决问题的做法，有违社会公正，使那些坚守良知、正义与规则的人对法治丧失信心。

“特事特办型”做法。有的领导认为，只要目标合理，代表人民的根本利益，不管怎么做都是对的。在这种理念指导下，有的地方为了维护“社会稳定”，在维稳过程中不是依法办事，而是采取超越常规的“特事特办”的做法来摆平民众各种合理或不合理的诉求，只求稳控结果，不管具体过程，只重目标，不重程序，或对违法违规问题软弱让步，不敢依法处置，“花钱买平安”。或是简单粗暴地采取截访、拘留等形式对待上访者，将政府维稳行动与民众维权行为对立化。

“运动整治型”做法。例如，专项治理就属于“运动整治型”的一种。打开网页、报纸随处可见新闻标题中出现这样的字样：“消防安全专项治理”“生活垃圾专项治理”“纠正行业不正之风专项治理”“小金库专项治理”等等。查阅党政机关文件，“专项治理”“专项整治”的提法也随处可见。这种方式威力大，见效快，容易形成高压态势，产生明显绩效，但“运动型治理”属于应急手段，“头痛医头脚痛医脚”，政策目标单一，忽略管理的可持续机制，只有阶段性意义，如果频繁使用，不利于常规治理能力提升。

值得注意的是，我国社会主义市场经济的改革目标模式已确立20多年，依法治国也已提出近20多年，上述种种超越法律法规的现象至今依然随时可见，而且在部分领导干部中形成习惯，根深蒂固。面对人民群众权利意识明显增强的新情况和治理现代化的新要求，拿不出新思路新办法，仍然自闭于原有领导行为方式的“惯性系”，不断重蹈覆辙，使得国家法律的执行和中央改革措施的落实变形走样。

是什么原因造成的

那么，究竟是什么原因造成上述种种错误做法不断出现呢？分析起来，主要有以下原因。

认识误区。一些领导干部认为，现在是“法治初级阶段”，“群众法治意识淡薄”，“依法就没法办成事，办成事就不要依法”。有的认为依法办事条条框框多、束缚手脚，只要能办成事，什么办法都可以用，当前改革发展是主要矛盾，发展需要不断改革创新，而法治具有相对稳定性。二者发生矛盾冲突时，应允许“良性违宪”和“良性违法”。只有突破“条条框框”，才能实现“超常规”发展。有的对法律采取实用主义态度，法律对本单位、本部门、本地区有利的，就依法办事，否则就将法律束之高阁。有的视法律为治理老百姓的工具，把法律主要用于对人，而不是对己，主要用于治民，而不是治权治官。这些错误认识的背后，透视出了一些领导干部对法治的误读，以及在法治思维和法治观念方面的欠缺，说明我们的“法治思维和法治方式”还没有与时俱进。

路径依赖。一个人过去的经历，无论成功或失败带来的体验，会对他现在和将来产生强大的影响，人们过去的选择决定了他们现在可能的选择。这种现象颇类似于物理学中的“惯性”，只要进入了某一路径，无论是“好”还是“坏”，其习惯做法会在以后发展中得到自我强化，一旦进入锁定状态，想要摆脱就会变得十分困难。分析一些领导者的行为方式，可以看到他们过去的老经验、老套路对其现在的行为选择影响甚大。

素质短板。这些年来，领导干部的法律素质有了很大的加强和提高，法律正日益成为领导干部判断是非、行使权力、实施管理的重要价值标准和行为规范，运用法律手段管理经济和社会事务能力得到显著提升。但也应看到，不少领导干部的法律素质仍不尽如人意，甚至存在不少缺陷和问题。一是法律知识缺乏。相当一部分领导干部缺乏对本职工作应有的法律知识的掌握和理解，急需从广度和深度上对应知应会的法律知识予以扩充。二是法律意识淡薄。不具备与依法治国相适应的“法律至上”“主权在民”“人民主权”“权力制约”“法定权限”“权利平等”“权责统一”等现代法律意识。三是依法办事的能力不强。对于法律赋予自己哪些权力以及如何正确行使这些权力，知之不多或知之不深；有的对法律存在片面的理解，造成在实践中不能正确适用法律。

由“管理”向“治理”转变

应当看到，今天我们遇到的社会矛盾和利益问题，完全依赖以往行政管理的老思路老办法去解决已经难以为继。那种以“权力”为本位，以“命令”和“强制”为手段，以保障行政权力运行为目的管理模式越来越不符合当今时代的要求。随着市场经济体制的建立和依法治国方略的实施。领导干部要树立权由法定、权依法使等基本法治观念，彻底摒弃人治思想和长官意识，坚持依法行政，努力实现由传统管理向现代治理的转变。

由“为所欲为”到“为所当为”。牢固树立“法无授权不可为，法定职责必须为”的意识，科学定位领导角色，规范行使领导权力。在行使国家公权力时，正确把握好目标与方法、管理和服务、维稳与维权、扩大公权与赋权于民等方面的关系，随时审视其行为是否符合目的合法、权限合法、内容合法、手段合法、程序合法的要求。强化法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，决不行使法律未赋予的权力，决不干预法律不允许做的事情，决不懈怠法律所要求的责任。

由“权力本位”到“权利本位”。领导干部手中的权力是人民赋予的，只能用来为人民谋利益。行使权力就必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。这就要求各级领导干部树立以人为本、保障人权、尊重人格的观念，在行政管理和社会治理过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利。习近平总书记说：“涉及群众的问题，要准确把握社会心态和群众情绪，充分考虑执法对象的切身感受，规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法，不搞粗暴执法、‘委托执法’那一套。”

由“为民做主”到“由民做主”。“为民做主”体现的是一种“官本位”意识。长期以来，不少领导干部乐于当“父母官”，习惯于事事替百姓拿主意，不管百姓愿意不愿意、高兴不高兴、同意不同意，领导者觉得可以就办了，这实际上是一种错位。正确的做法应当是“自己的事情自己做主”，即由人民当家作主。特别是在社会利益格局多元化的背景下，人民群众既是社会治理的客体，更是社会治理的主体。从而要求各级领导干部和工作人员主动适应新形势，树立行政民主、公众参与、共同治理的观念，学会商量办事。

由“目的至上”到“程序正当”。目的不是管理的出发点，而是它的结果；决定管理好坏的不是动机，是与动机相统一的程序和方法。程序正当是一种“看得见”的正义，可以促使人们从内心承认和接受某种具有强制力的决定，使那些即使受到不利决策结果的利益相关方也会因在程序中被公正合理对待而认同和接受这一不利结果。当前重目的、轻程序的问题比较突出，许多损害、侵犯群众利益的突出问题，往往是不按程序办事或程序不规范造成的。各级领导干部及工作人员，都应树立程序意识，严格按程序办事。那种“只要目标或结果正当，手段上可以无所不用其极，过程可以在所不惜”的管理方式应当摒弃。

由“包打天下”到“合作共治”。当前我国社会转型期内矛盾凸显，这些矛盾产生的重要原因是社会利益的多元化，而基于这种多元化社会利益，使得公民诉求多元化的趋势越来越明显。公民参与到社会管理中，充分表达自己的主张和利益诉求，便于维护公民自身的权益，有利于化解矛盾，维护社会稳定。因此，改变以往“政府包揽一切”的职能错位，广泛发动社会组织和公民参与社会治理，实现政府、社会、公民的共治，已成为当代重要的社会治理模式。□

（作者系中央党校校委委员、培训部主任，研究员，新闻发言人）