农村宅基地确权登记重在路径设计

王侃 李丹 颜学军 魏雅绮

农村宅基地确权登记重在路径设计

王侃 李丹 颜学军 魏雅绮

台州市农村宅基地确权登记工作始于上世纪90年代初，全市9个县（市、区）启动了第一轮土地总登，广泛发动农户申请宅基地登记，基本上做到能发则发，为进一步加强农村土地管理奠定了良好的基础。

近年来，根据浙江省统一部署，按照试点先行、由点到面的思路，台州市制定出台了《关于加快推进农村宅基地确权登记发证工作的指导意见》，先后在椒江区章安街道、临海市东塍镇、三门县花桥镇等三镇（街道）开展试点工作。截至目前，已完成符合发证农户数的93.55%，超额完成省定年度目标任务（85%）。

回顾台州农村宅基地的确权登记过程，将农民的住房财产权利确立下来并颁发权证，或许这种制度红利一时还未显现。但就整一过程而言，这是对农村住房产权关系的一次重新梳理和调整。事实上，农民到手的权证，其厚度与分量，远不止这几页纸。确权登记只是万里长征的第一步，这将为下一步的要素流动打下坚实的基础。今年，国务院出台的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》中明确指出要审慎稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，赋予农民更多的财产权利。

诚然，目前在确权登记过程中还存在不少问题，诸如少批多建、未批先建、一户多宅等历史遗留问题，以及未确权宅基地底数不清、权源缺失等现象，直接导致部分宅基地确权登记难度较大。在妥善解决这些矛盾问题的同时，我们更应该看到，农村宅基地上的附着物终究是农民眼下最主要的资产，农民能够在住房上获得的财产性收入主要靠租金，但数量非常有限。尽管近些年全国各地都在积极探索通过农村住房抵押贷款获取融资，满足农民创业发展需求，但问题依然凸显。

首当其冲的问题是法律掣肘。因为《土地管理法》规定，农村宅基地属“农民集体所有”，其法律意义是农民只有使用权而无处置权，且只能在村集体经济组织成员之间流转。《担保法》也规定，农村宅基地不可作为抵押物。这些法律“红线”意味着就算是拿到了房屋权属，也不能“合法”完全拥有。

其次是宅基地退出机制不完善。宅基地作为农村居民的住宅用地，具有无偿性和保障性。对于生活在农村的农民而言，他们的生产生活都在当地，即便是进城务工的农民一旦生活出现危机，还可以退而依赖尚在农村的土地使用权，这是他们最后一道生活保障防线，由于当前缺乏一套完善而稳定的政策制度来保障退出宅基地的农民生活，更多的进城农民不愿意放弃闲置的宅基地。当然，村集体经济组织作为宅基地等集体土地的所有权人，可以为了公共目的收回农民的宅基地，并给予“合适”的补偿。然而，对照《土地管理法》中规定的地上附着物补偿标准，宅基地的补偿标准明显偏低。补偿金的高低同时左右了农民是否愿意退出宅基地。由于现行体制禁止宅基地入市交易，更多农民期望通过拆迁获取高额补偿。

农村宅基地确权登记的后续工作可谓路漫漫其修远兮。在当前农村产权改革的浪潮中，我们该何去何从？从长远看，需要通过顶层设计来消除法律规则的模糊性，有条件地允许农房、宅基地进入农村产权交易市场，实现农村不动产资源的合理配置。只有这样才能使农民的最大资产变成资本，使得人的流动与物的流动相互呼应。

就当前的探索工作来看，合理的路径设计至关重要。一是流动前的评估与管理。合理制定宅基地收回补偿标准，比如以宅基地使用权人放弃宅基地后能够在城镇获得面积相当的住房保障作为参考。建立宅基地有偿使用制度。对超标占用宅基地或一户多宅的情况实行有偿使用。建立类似城镇土地收储制度的农村宅基地收购、储备体系，做到信息公开、政策公开、过程公开、结果公开。

二是流动后的收益与保障。宅基地所有者与使用者在土地收益的分成比例可通过农民与村集体协商解决。通过进一步完善农村社会保障体系，建立健全农村养老保险、医疗保险、最低生活保障、社会救济等制度，推动建立多层次的城乡住房体系，最大限度保障农民利益，减少后顾之忧，使得宅基地退出流转成为可能。同时加强风险管控，对于因财产权抵押处置不当造成可能引发的农民失房失地的社会风险，可通过建立风险补偿基金的方式，充分兼顾农民、银行等各方利益关系。

作者单位：台州市发展和改革委员会