破除政府产业基金管理难题

潘越峰

破除政府产业基金管理难题

潘越峰

目前,浙江正处于破除资源要素制约、加快产业转型升级步伐、培育新的经济增长点的关键时期。2015年5月，为大力推进产业基金工作，浙江省设立了200亿元政府产业基金，其中省信息经济创业投资基金50亿元，省农业发展基金50亿元，重点支持信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造7大产业以及农业农村发展。浙江将通过3年时间，在全省各级政府设立1000亿元以上的产业基金并撬动1万亿元左右的产业投入，但浙江产业多为块状结构，要使“麻雀经济”及时提速增效至“雁型经济”，需要联合地方政府一起做整体性机构调整和升级，所以如何有效管理政府产业基金，使其更加有效地推进产业升级换代和改造成了当务之急。

国内政府产业基金兴起

政府产业基金是由政府主导设立，通过市场化运作的产业类基金。我国对于政府产业（引导）基金的研究可以追溯到1984年，国家科委科技促进发展研究中心在“新的技术革命与我国对策”的课题研究中，首次建议我国可以通过建立风险投资机制来促进高新技术的发展。次年，在中共中央和国务院颁布的《关于科学技术体制改革的决定》疑问中，提出：“对于变化迅速、风险较大的高技术开发工作，可以设立风险投资给予支持”，同年中国第一家由政府出资的风险投资公司——中国新技术创业投资公司成立。

1991年，在国务院颁发的《国家高新技术产业开发区若干政策的暂行规定》以及其他相关政府政策的推动下，部分地区设立了以政府部门为主导的风险投资机构，例如“江苏高科”。新旧世纪之交，深圳和上海分别成立了地方政府支持的风险投资公司——深圳创业投资有限公司（深创投）和上海创业投资有限公司（上海创投）。前者此后迅速发展壮大，成为我国风险投资领域的领头羊，而后者所管理的政府创业投资引导基金也为上海的产业革新和升级做出有益贡献。

近年来，产业基金受到各级政府的重视，逐渐成为政府扶持科技型企业发展的有效举措。分别于2006年、2008年颁布的《创业投资企业管理暂行办法》、《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，为政府产业基金的组织设立确立了一个法律基础，各个地方纷纷设立创业投资引导基金，政府产业基金步入了规范设立与快速发展的轨道。纵观我国产业基金的区域分布，可以看到，近年来北京、上海、深圳、江苏等东部沿海发达地区得益于私募股权投资市场发展势头较好，城市的政府引导基金发展势头也很强劲，同时民间企业与产业园区云集的一些二线城市也先后跟进创立政府引导基金扶持当地产业发展。总体而言，在经济发达的东部地区引导基金设立密集，在149家政府引导基金中，27家来自北上广，113家设立在环渤海、长三角和珠三角这三个中国经济最发达的地区。江苏和浙江地区是中国政府引导基金设立最密集的省份，云集了大批市级/区级引导基金。环渤海地区中，北京、天津、山东地区引导基金设立较多。相比之下，囿于当地经济发展水平和阶段、政府的财政规模和经济发展规划等因素，中西部地区的政府引导资金无论是从量上还是质上，都与沿海地区存在一定的差距。

据不完全统计，截止到2015年8月已经有10个省和一个副省级城市人民政府设立了产业基金2632亿元，其中重庆的规模高达1000亿元，纷纷投向战略行业、战略集群、重大专项，促进当地战略新兴产业发展。

浙江产业基金破题

2015年5月，浙江省政府出台《关于创新财政支持经济发展方式，加快设立政府产业基金的意见》，设立了总规模为200亿元的浙江省产业基金，文件提出“力争通过3年努力，全省各级政府设立的产业基金规模达到1000亿元以上，通过与金融资本的结合，撬动社会资本投入10000亿元左右；有效转变财政支持经济发展方式，全面推动我省产业转型升级”。省政府设立产业基金，通过优化制度供给来推动创新发展，这是符合财税改革方向、契合浙江转型发展的重大创新，将为浙江可持续发展注入新的动力。浙江省在200亿省级政府产业基金指引下，各地市也纷纷成立了产业基金，其中宁波市启动总规模达100亿元的宁波市产业发展基金，台州市的产业基金发展也走在全省前列。

从浙江省成立产业基金来看，相比传统的专项资金扶持，产业基金旨在用金融化运作改进财政资金的分配方式，充分发挥政府财政资金的杠杆放大作用。政府基金相当于“种子”基金，通过母、子基金链式传导放大，可吸引带动金融资本、社会资本增加投入。产业基金改变了以往专项资金“点对点”的直接扶持和行政性分配，采取市场化运作方式，遵循市场规律，主要靠市场发现和培育新的增长点，有利于维护公平竞争的市场环境，也减少了设租寻租的空间。从资金统筹看，产业基金可以解决专项资金“专项多、方向散、规模小”等问题。同时产业基金通过设计一套完整的股权式投入、退出机制，可滚动、循环使用，有效实现资金积累，相当于建了一个资金的“蓄水池”和“风险池”，有利于防范并化解地方政府债务等财政风险。

不可否认，产业基金在为促进创业风险投资市场发展和扶持初创企业方面做出积极的贡献的同时，但发展至今也面临了一些亟待解决问题。特别是其自身定位与社会资本利益诉求的差异，以及原有机制和日趋成熟的私募股权市场的不匹配都已经成为产业基金进一步发展的瓶颈。一般而言，政府产业基金采用直接管理和间接管理两种模式，直接管理主要在委托国有资产经营公司运作，国有资产经营公司再向社会招聘专业人员来管理，但缺陷在于不够市场化，运行效率有待提高，而且缺乏相应的激励机制，较难招聘到专业人才；间接管理则是委托第三方市场化机构负责，但需要避免过多的政府行政干预。选择有效的管理模式是政府产业基金运作需要解决的问题。

完善政府产业基金运作

目前我国政府产业基金的管理方式主要分为四种，分别是设立委托管理公司、委托事业单位管理、委托市场上的公司管理和其他模式。在政府产业基金名单中，基金管理模式以委托管理为主,一般为“政府财政资金+基金管理公司”，如深圳市政府引导基金、浦东新区引导基金、上海创投等。政府原则上不直接进行项目投资决策。随着各地方政府纷纷成立产业基金，一些在私募股权母基金方面有运营经验的PE/VC纷纷成为地方政府引导基金的GP。十几年来，通过创投基金的实验来看，政府引导基金或者产业基金成功的案例不多，总体看运作效率并不理想，这多归咎于整体的市场化程度不高、市场化运作机制不够完善，作为管理主体的政府在薪酬激励、收益分配上都不能做到完全市场化。

在此，笔者建议政府产业基金可以通过母基金的模式，并通过委托第三方市场化机构负责管理在公司定位、管理模式、投资原则、开拓募资渠道等方面进行市场化的改革和运作，即在项目投资的决定权上，只占据一定的席位，但不对相关相关目做任何的商业价值判断，部分项目只做合规性审查，看项目是否符合设立基金时的约定，是否满足基金的诉求，坚决不干涉具体项目的操作。同时，进行间接管理的创投公司需要建立一整套适合自己的投资逻辑，如针对一个标的，首先要价值判断，其次要价值改变，第三就是要成为“负责任的股东”，从而进一步推动政府产业基金的发展。

建议通过参股支持和股权投资两大运作模式，确保政府产业基金合理运作，即可以通过以下方式进行：一是采用参股的模式。参股是产业基金运作的最基本的业务模式，是政府产业基金采取的主要运作模式。所谓参股就是指由政府出资组建母基金，母基金以参股方式与社会资本共同发起组建子基金，即创业投资企业。由母基金作为引导基金，和具有较强管理经验及投资能力的创业投资企业合作，吸引大量社会资金的投入以共同组建创业投资子基金来支持创业投资发展。母基金承担出资义务，参与基金运作，负责与其它出资人共同确定所投子基金管理团队和基金运作规则，确保子基金投资于政府规划中重点产业的创业企业，但具体的投资决策完全由子基金的管理团队自由决策，最终以出售所持有的基金份额的形式实现退出。这种模式能够比较好地发挥政府资金的放大效应，提高公共资金的使用效率，促进创业投资市场的繁荣。

二是采用股权投资的模式。股权投资中的阶段参股是产业基金向创业投资企业进行股权投资并在约定期限内退出，参股期限一般不超过5年，并且不参与日常经营和管理。风险补助主要用于弥补创业投资损失，补助资金不超过实际投资额的5.0%。在实际投资活动中，阶段参股和跟进投资使用次数较多。目前浙江省产业发展基金部分采用阶段参股进行，建议在股权投资中采用阶段参股和跟进投资进行，以保证产业基金发挥最大效用。

总之，推动政府产业基金发展，只有厘清政府和市场的关系，明晰公共财政运行边界，通过推进政府与市场、财政资金与社会资本的结合点，才能更加有利于发挥财政“四两拨千斤”投资并做好对接服务，积极推进全省经济结构调整和产业升级。

作者单位：嵊泗县发改局/浙江商业职业技术学院