找准地方审批改革的着力点

孙裕增

找准地方审批改革的着力点

孙裕增

浙江要在“突出制度供给、强化创新驱动”方面有所作为，必须抓住新机遇、迎接新挑战，加快建立实现区域善治的改革目标导向，扎实推进重点领域和关键环节的审批制度改革，积极构建放宽市场准入后的行政监管制度，努力打造服务型政府

新时期的浙江行政审批制度改革在巩固前期改革成果基础上，必须结合行政体制改革和政府自身改革，突出改革重点，创新改革举措，扎扎实实将“简政放权、放管结合、优化服务”引向纵深。

地方审批改革与制度创新加快推进

“十二五”以来，浙江行政审批制度改革以转变政府职能、营造良好发展环境为目标，以消除体制障碍和解决问题为重点，实施简政放权、落实监管、创新机制、提升服务等各项改革任务，取得了明显进展和成效。

简政放权向纵深发展。省级权限大幅缩小，截至2015年末缩小到300项以内。职权和责任清单初步形成，政府与市场、部门与部门职权、责任边界开始厘定。市、县行政审批同权实现突破，与省对县财政体制逐步衔接，县级政府管理经济社会事务权限显著增强。缺少法律依据的非行政许可审批事项全面取消。

审批改革重要领域和关键环节实现突破。投资审批改革走在前列，探索形成了高效审批、目录外项目简化审批等新审批模式。审批流程进一步优化，并联审批、联合测绘、竣工联合验收措施扎实有效。审批中介服务体制改革取得实质性突破，挂牌服务、协商定价、效率优先机制发挥作用。审批服务机制不断健全，一次告知、限时办结、预约办理制度逐步完善，网上审批趋势不可逆转。

事中事后监管制度加快构建。严格准入审批转变为加强事中事后监管，政府职能转变摆上重要议事日程。监管方式不断创新，智能监管、大数据分析开始应用。探索开展相对集中行政执法体制改革。依法建立信用奖惩制度，信用监管体系开始构建。

“十三五”审批改革的新机遇新挑战

“十三五”时期仍然是行政体制改革和经济体制改革不断深化、相辅相成的重要时期，浙江要在“突出制度供给、强化创新驱动”方面有所作为，必须抓住新机遇、迎接新挑战。

抓住完善市场体系新机遇，夯实地方政府职能转变基础。在经济发展步入新常态后，政府对重要资源要素的干预把控与市场主体要求竞争性配置的矛盾不解决，新的经济增长点和潜在发展能力就会受到约束和抑制。另一方面，没有相对完善的市场体系，地方政府也难以减少对资源和微观经济领域的干预，难以转变政府职能。未来一个时期，加快建立先进市场体系，给地方政府提供了重要机遇。必须加快建立城乡统一的土地、劳动力市场，培育多元化、多层次的地方资本市场、技术市场，推进自然资源资产化，加快推进国有资本证券化。进一步完善产权保护机制。市场的配置作用越强，地方政府主要运用政策约束条件、规划、标准和目录等管理市场的定位就越清晰，职能转变就越快。

抓住依法行政新机遇，推动政府治理能力和治理体系现代化。进入“十三五”时期，现代法律体系不断规范和调整政府的权力、职责，在“市场失灵”领域更多发挥政府作用，构筑治理体系，提高治理能力。实现地方政府职权法定，一方面，必须依照现有法律法规，持续清理和调整政府权力清单、责任清单，保障政府履行职责。另一方面，必须根据市场化进程中出现的问题和地方行政管理实践，通过地方立法，省政府制定规章和规范性文件等，赋予地方政府必要的管理权力和责任，以更好地达到治理经济、社会、文化、生态领域突出问题的目的。

抓住制度创新新机遇，提高行政效率。浙江作为市场化程度相对较高的省份，在推动经济发展转型升级和社会进步中仍然遇到不少障碍和旧条件约束，体制改革和制度创新成为必然命题。反映在行政管理领域，就是要积极推进“简政放权、放管结合、优化服务”，通过采取系列改革措施，进一步减少规制市场和社会的行政审批事项，改革审批关联服务体制，充分赋予企业、个人和社会组织自主决策管理权。进一步减少省级政府具体行政审批事项，充分赋予市、县政府管理城市、组织协调县域发展的自主权。进一步探索形成省和市、县政府放宽准入后的行政监督机制以及管理制度。进一步明确建设服务型政府的路径和时间表。

地方审批改革的着力点及主要举措

加快建立实现区域善治的改革目标导向。围绕法治战略推进行政体制改革。更加科学地规范公民、法人和其他社会组织的行为，依法构筑现代治理体系和调整行政权力。着力深化权力体制改革，形成政府行政权力清单，依法全面公开权力运行流程，形成有利于检查、追溯、监督的权力运行体系。围绕有限政府目标推进机构设置和调整。进一步优化政府机构设置和职能配置，形成分工合理、责任清晰、运转高效的政府治理结构。坚持控制政府规模，减少明显不适应经济社会发展趋势的部门机构和人员。坚持不懈地推进事业单位分类改革，腾出编制用于支持基层公共服务岗位。围绕服务型政府建立基本公共服务和社会治理新机制。深入实施主体功能区战略，完善一般性转移支付制度，保障禁止、限制开发区域的基本公共服务开支。进一步放宽公共服务和社会福利事业供给的准入条件，深化政府采购公共服务和财政资金竞争性分配改革，充分赋予市场主体和社会组织以竞争性机会。深化社会组织登记制度和社区自治体制改革，大力培育新型社会组织。加快建设统一的社会信用体系，保障公民、法人和其他社会组织依法诚信创业和从事社会活动，接受信用监督。

扎实推进重点领域和关键环节的审批制度改革。进一步清理和规范行政审批事项。全面清理和规范政府部门行政审批事项，厘清审批权限名称、法律依据和行使部门等。对缺少法律法规依据或原法律法规依据被废止的行政审批事项，一律取消；对有法律法规依据、但不符合全面深化改革要求的行政审批事项，加以严格限制；对基层行使更方便、更有效的行政审批事项，采取委托授权等方式下放基层行使；对内容相近的行政审批事项，予以合并调整；对多部门共同行使的同一行政审批事项，明确一个主体。建立行政审批事项准入管理制度。完善行政审批事项管理办法，明确行政审批增减调整的规范程序，重点是监督行政部门通过出台规范性文件设立新的审批性质管理事项，保障地方政府履行职责不“越位”。建立审批事项目录化、信息化管理制度和动态调整机制，进一步减少审批事项分拆、自由裁量空间，保障必要的监管事项不“缺位”。加快推进企业投资项目审批制度改革。深化企业投资项目审批改革，制定市场准入和监管办法，试行“后置审批+开工条件”的核准办法，以负面清单+承诺备案+事后监管为主要内容，深化“核准目录以外的企业投资项目政府不再审批”的改革试点。探索开展以建立“区域环评+区域环境标准”、“区域能评+区域能耗标准”机制为核心，强化批后监管为保障的一般工业项目高效审批制度改革。积极推进减少行政审批层级和环节的改革。积极推进设区市政府与县级政府同等行使行政审批权力的扁平化审批制度改革，探索建立“谁审批、谁负责”的属地审批机制。深化工商行政管理改革，加快建立商事登记制度，全面推进先照后证，“三证合一、一照一码”改革。深入推进经营许可领域前置审批改后置审批，建立企业年报公示和信用制度的改革。配套推进审批中介服务体系改革。编制公布涉及审批的中介服务事项基本目录。进一步推进现代中介服务市场开放，放宽部分涉及审批前置环节的中介服务机构准入条件，清理取消行业性、区域性的市场保护做法，培育发展一批急需的中介服务机构。推进中介服务机构人财物与行政机关脱钩改革。健全中介机构信用评价制度，加快中介服务信用监管系统建设，改进和加强行业监管。完善政府购买公共服务事项政策，开展竞争性服务，降低收费标准，建立行业自律机制。

积极构建放宽市场准入后的行政监管制度。推行负面清单管理。完善投资项目政府核准目录机制和外商投资产业政策机制，对目录内项目要从严审查，履行法定职责。对目录外投资项目实行备案管理后，各级政府结合各地实际，实行合同管理或业主承诺管理，纳入项目竣工达标验收制度。探索建立协同监管机制。建立优化前置审批程序、加强审批后监管的制度，对涉及重大安全、公共利益的审批事项，要建立行政权力运行监督、责任主体以及问责机制。完善按比例随机抽查制度。进一步创新监管方式。加快建立以项目唯一代码为基础的项目在线备案监管系统，涵盖立项许可、规划与施工许可、施工监管、竣工验收等审批信息和违规处罚信息。积极推进运用大数据监管，在线监测、实时监测和远程监控。完善信用监管、行业自律和媒体监督制度，依法公开经营异常名录、严重失信企业“黑名单”，健全行业通报、同业禁止等机制。

努力打造服务型政府。加快建立全省行政服务统一网络。进一步打破部门、行业之间的网络技术壁垒，加强部门网上审批系统规范管理，实现省级部门审批系统与市、县行政审批中心系统联网，功能基本覆盖政府投资项目、企业投资项目和为民服务事项审批，推进网上审批。落实分工责任，扎实实施《浙江省网上政务大厅建设工作方案》。深化审批服务体制改革。全面建立集中审批制度，提高平台审批事项办结率，支持中央垂直管理的机构在各级审批中心设立审批办理窗口。建立证照联合办理和批文共享制度。建立健全专职、全程代理审批制度，支持各地积极探索多种形式的审批方式改革。探索开展相对集中行政许可权改革试点，进一步优化审批流程，减少审批程序。着力推进审批透明度和标准化。坚持不懈推进政府权力和责任的公开、透明。以行政审批制度改革为重点，编制简明易懂的事项依据、办事流程、材料清单、办理时限以及收费情况等，并在办事大厅和网上全面公开。根据履行行政许可、行政确认、行政奖励以及特别管理职权的需要，分门别类编制标准审批操作程序，最大限度地约束和限制审批自由裁量权。

作者单位：浙江省发展和改革委员会