中国市制改革之探讨——以“市”的宪法内涵为主线

张震

（西南政法大学行政法学院，重庆401120）

中国市制改革之探讨
——以“市”的宪法内涵为主线

张震

（西南政法大学行政法学院，重庆401120）

城市在国家的现代化进程中，发挥重要功能。市制是一项重要的宪法制度，健全市制，对于国家经济社会发展的意义，是其他地方制度不可比拟的。宪法意义上城市的功能在于，通过国家权力的规范运行及有效制约，实现城市治理的规范化、科学化，满足公民生存权及发展权的正当需求。目前应当在界定“市”的概念的前提下，通过解析现行宪法第30条关于市的内涵，对现有不同级别和类型的城市进行合宪性审视。针对存在的问题，中国市制改革应以宪法为根本依据，以深化改革科学推进城市化进程为最终目的，以制度创新为主要手段，满足直辖市、较大的市、市管县制度等的变革需求。

市；宪法第30条；合宪性；市制改革

一、问题提出：“城市”的宪法视阈

2014年11月20日，国务院官方网站发布《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》。①http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225.htm，2014年12月5日访问。该通知规定，以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。②依据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。常住人口包括：居住在本乡镇街道，且户口在本乡镇街道或户口待定的人；居住在本乡镇街道，且离开户口登记地所在的乡镇街道半年以上的人；户口在本乡镇街道，且外出不满半年或在境外工作学习的人。其中，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。由于国务院只发布了超大城市的标准，并没有直接确定哪些城市属于超大城市，因此，各大媒体几乎在同一时间发布了经过解读的超大城市名单，广泛流传的版本为上海、北京、重庆、天津、广州、深圳六个城市。由于超大城市的身份诱惑，还有为数不少的接近1000万城区常住人口的城市希望能够进入超大城市的行列。除了超大城市的概念，在城乡建设部于2010年编制的《全国城镇体系规划》中，北京、天津、上海、重庆、广州被确定为国家五大中心城市。自此以后，便有多个城市提出要争取成为国家中心城市，甚至还提出了创建时间表。另外，自1997年重庆市恢复直辖以来，媒体及网络上亦不断流传出增设直辖市的多个版本。

为何超大城市、国家中心城市、直辖市的诱惑如此之大，源于具有特殊身份的城市，往往可以享有特殊的政策及城市管理权限。城市的学理及法律内涵，应从三个角度解读。

首先，在国家的经济社会发展中，城市是经济、政治、科技、文化教育的中心，而且规模越大、级别越高的城市更能发挥重要功能。德国中世纪有一句名言：“城市的空气使人自由”。③参见邵鹏：《城市的空气自由》，《读书》1994年第5期。城市所具备的自由的、市场化的发展模式，有利于繁荣经济，发展生产力。欧洲十二世纪开始的城市化运动无疑为欧洲经济的崛起乃至欧洲文明的兴盛起到了铺垫作用。近代以来，各国的经济及工业发展首先表现在城市化程度的提高，城市化程度是一个国家发达程度的重要标志之一。按照我国的城市化进程，很快会达到60%的城市化率，而60%被视为国家城市化基本实现的标尺。④参见高佩义：《中外城市化比较研究》，南开大学出版社1991年版，第18页。当前，我国城镇化正处于深入发展的关键时期，城市分类管理及发展更能促进和加快城市化进程，满足经济社会发展的需要。因此，赋予一些大城市以特殊政策及权限，往往能更好地发挥其辐射带动功能。

其次，城市治理现代化是国家治理现代化的重要内容。党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化是坚持和完善中国共产党的执政地位，完善和发展中国特色社会主义制度，实现中华民族伟大复兴的中国梦的必然选择。国家治理能力现代化要求完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。因此城市治理现代化是国家治理现代化的重要内容。党的十八届四中全会指出，依法治国，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。坚持依法治国首先要坚持依宪治国。因此，城市治理的现代化意味着依法治理、依宪治理，城市的发展、规划、管理等均应依宪依法进行。

再次，自近代以来，市制一直是我国的一项重要宪法制度。全面深化改革必须依赖法治思维和方式，⑤参见姜伟、付子堂、周尚君：《全面深化改革与全面推进依法治国关系论纲》，《中国法学》2014年第6期。因此，市制改革需要在宪法的框架内进行。地方制度是国家制度的一个重要内容，影响着整个国家的治理，地方制度问题也是政治学、宪法学的重大研究课题。⑥参见许崇德主编：《各国地方制度》，中国检察出版社1993年版，第1页；许崇德：《略论我国地方制度的特点》，《社会科学战线》1986年第2期。在由许崇德教授主编的全国高校文科统编教材《中国宪法》一书中，“地方制度”被单列一章。⑦参见许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社1996年版。在司法部的统编教材《宪法学》一书中，市制即城市地方制度被认为是我国地方制度的重要组成部分。⑧俞子清主编：《宪法学》，中国政法大学出版社1999年版，第171页。而所谓市制是地方制度的重要组成部分，是市的国家机关运用权力，结成各种法律关系的制度。⑨刘茂林主编：《宪法教程》，法律出版社1999年版，第164页。因此，任何关于市制的探讨均应在宪法框架内，市制应被视为宪法的一项重要制度。健全市制，对于一个地方，乃至一个国家，均具有重大现实意义，其对经济、文化发展方面的带动作用是其他地方制度无法比拟的。

二、“城市”与“市”的概念界定

笔者注意到，《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》既使用了“城市”的措辞，也使用了“市”的措辞。在超大城市、国家中心城市、直辖市等的界定中，也是“城市”和“市”互用。因此，从法治及宪法的角度解读和分析《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》中所涉及的市制，须要先厘清“城市”与“市”两者的含义。

首先，有关“城市”的内涵，《现代汉语词典》的定义是，指人口集中、工商业发达、居民以非农业人口为主的地区，通常是周围地区的政治、经济、文化中心；⑩《现代汉语词典》，商务印书馆1978年版，第162页。张翔：《宪法学研究为什么要以文本为中心》，《浙江学刊》2006年第3期。百度百科的解释是，城市也叫城市聚落，是以非农业产业和非农业人口集聚形成的较大居民点；①http://baike.baidu.com/subview/17820/8067913.htm，2014年12月9日访问。《现代汉英词典》、《汉英法学词典》、《英汉法律辞典》将城市翻译为town、city、municipal、urban等。②《现代汉英词典》，外语教学与研究出版社2001年版，第112页；《汉英法学词典》，法律出版社1998年版，第92页；《英汉法律辞典》，法律出版社1998年版，第129页。

其次，有关“市”的中英文解释是，《现代汉语词典》的界定：①市场；②买卖货物；③同前注⑩，《现代汉语词典》，第1152页。城市；④http://baike.baidu.com/subview/175012/6763617.htm，2014年12月9日访问。行政区划单位，分直辖市和市；⑤同前注②，《现代汉英词典》，第830页；同前注②，《汉英法学词典》，第711页；同前注②，《英汉法律辞典》，第514页。度量衡单位。③很明显，含义①、②和⑤与本文使用的概念无关，而含义③和④与本文“城市”的含义是通用的；百度百科的解释为：市，一种行政区划，中国省、自治区、自治州下的一级地方国家行政区域，有中央直辖和省（自治区）辖等。也是城市的简称；④《现代汉英词典》、《汉英法学词典》、《英汉法律辞典》对应《现代汉语词典》关于市的含义之③和④，将其翻译为city、town、municipality、municipal等。⑤

从上述的考证中，可以认为，不管是中文的使用，还是英文的使用，“城市”和“市”的内涵几乎均一致。从国内主流宪法学教科书上看，城市和市也是通用的。⑥参见前注⑧，俞子清主编书，第171页；刘茂林主编：《宪法教程》，法律出版社1999年版，第164页；同前注⑦，许崇德主编书，第211-212页；等等。因此，市指的就是城市，宪法、法律以及其他规范性文件所使用的城市和市的措辞，可能只存在具体用语环境的不同，但内涵是几乎相同的。例如1989年通过的《城市规划法》第3条规定，本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。⑦自2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》施行，《中华人民共和国城市规划法》同时废止。由于城乡规划法中并无明确的城市定义，因此，城市规划法是我国法律中唯一明确界定城市含义的法律。另外，在发布于1993年5月17日的《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》（国发［1993］38号）中，也是将“城市”与“市”等同使用。

三、现行宪法第30条关于“市”的规范内涵

法学实质上是解释学或规范学。⑧参见杨仁寿：《法学方法论》，中国政法大学出版社2013年版，第129页。有学者指出，一国宪法发展首先以文本为基础，调整国家与社会生活的根本依据是宪法文本。宪法学研究应该以文本为中心，而且在实践上和理论上，均要以对文本的理解、解释为基本内容。⑨参见孙谦、韩大元主编：《世界各国宪法》，中国检察出版社2012年版，第5页。作为大陆法系国家的法学的最初形态，法教义学主张从成文法开始理解和阐释法律规则。“以宪法文本为中心是宪法学研究在宪法实务和宪法理论两个方面的基本共识。”⑩《现代汉语词典》，商务印书馆1978年版，第162页。张翔：《宪法学研究为什么要以文本为中心》，《浙江学刊》2006年第3期。事实上，文本主义在英美法系国家也甚为盛行。《美国宪法百科全书》的解释是：“法官应该尽最大可能主要依据宪法自身的语言来解决宪法问题。由文本来引导判决，并形成对文本的理解,而不是考虑其他因素,诸如制宪原意、批准者意图、历史、从宪法文本推论出的原理、变化着的环境、对社会价值的司法解读,乃至司法先例等。”①Encyclopedia of the American Constitution,edited by Leonard W.Levy and Kenneth L.Karst,Macmillan Reference USA, 2000,p.2681.美国最高法院大法官法兰克福特曾经提出了著名的指导制定法解释的三步理论，即第一读法条；第二读法条；第三还是读法条。②G·Alan·Tarr,JudicialProcess and JudicialPolicymaking,Wadsworth2003,p250.因此法学上对我国市制的探讨，也必须以我国宪法文本为中心展开。我国宪法上关于市的描述，主要规定在第30条。现行宪法与1954年宪法关于行政区域划分的规定完全一样，所不同的只是现行宪法将该条的位置提前，属于技术性调整。根据胡乔木的说明，行政区域划分的条文移前，以便同规定特别行政区的条文相贴近。③参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第667页。现行宪法第30条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”

（一）“市”的宪法级别

直辖市与省、自治区同级，可称为省级市，目前全国共有北京、上海、天津、重庆四个中央直辖市。

现行宪法第30条第二项的规定即“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”中的“市”包括两种类型：其一，县级市；其二，介于省级市和县级市之间的市，又可能包括两种情形，即地级市和副省级市。④参见蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第201页。截至2012年底，全国共有地级市285个，占设市城市总数的43.6%。⑤参见《2013年中华人民共和国行政区划简册》，中国地图出版社2013年版。另外，还有15个副省级城市。

“自治州分为县、自治县、市”中的“市”应理解为与县、自治县同级，即县级市。截至2012年底，全国共有县级市368个，占设市城市总数的56.4%。⑥参见上注。

（二）“市”的宪法概念

直辖市是指由中央人民政府直接管辖的市。1949年建国以来，直辖市的设立多有变更，至1954年，全国当时共有14个直辖市，在该年年底，撤销除京津沪以外的其他直辖市，1958年天津直辖市撤销，1967年天津直辖市恢复，1997年重庆直辖市恢复。⑦http://qhs.mca.gov.cn/article/zlzx/zqlsyg/200711/20071100003175.shtml，2015年1月5日访问。从市制上看，直辖市由中央政府直接管辖，具有特殊的城市管理权限，再加上扁平化的行政区划体制，因此在城市发展中具有明显体制优势。

较大的市可以设区县。现行宪法第30条并没有明确较大的市的概念及设立标准。法律保留是法治国的一项基本原则。⑧[德]奥托·迈耶认为法治国包括三项原则:形成法律规范的能力、法律优行和法律保留。参见[德]奥托·迈耶：《行政法》，刘飞译，商务印书馆2002年版，第67页。由于宪法规范的原则性，有关机关可以通过立法或准立法方式对宪法规范予以具体化，这符合宪法委托的原理。⑨参见陈新民：《德国公法基础理论》（上册），山东人民出版社2001年版，第139页。因此通过立法或者国务院的文件均可具体明确较大的市的概念及范围。《立法法》第63条规定，本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。依据《地方组织法》的规定，“较大的市”专指经国务院批准、拥有与省会(自治区首府)城市相同的地方性法规和规章制定权的城市。我国现行宪法第89条规定，国务院可以根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；领导和管理经济工作和城乡建设；批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。因此综合上述三项职权，国务院对较大的市通过批准方式进行明确是有宪法依据的。截至目前，国务院批准的较大的市共有18个(不包括已经升格为直辖市的重庆)，分别为唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、宁波、淄博、邯郸、本溪、徐州、苏州。⑩参见李晓玉：《中国市管县体制变迁与制度创新研究》，华中师范大学2008年博士学位论文，第30页。但需要说明的是，现行宪法中“较大的市分为区、县”的规定并不意味着设区县的市均可称为较大的市。因此泛化较大的市，或者直接认为地级市就等同于较大的市的观点是错误的。

地级市是否管县在现行宪法条文中是不明确的，甚至可以说，现行宪法并不主张地级市管县。其一，现行宪法并无地级市管县的直接规定；其二，在现行宪法“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”的规定中，市排在县之后，也意味着市管县不是普遍现象。

县级市与县同级，所不同的是，县级市属于城市的范畴，县不属于城市的范畴，而县下设立的镇属于城市的范畴。

四、现有城市级别及类型的合宪性审视

（一）城市级别的合宪性审视

在我国，目前实践中主要有直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县级市共五级。其中，直辖市由现行宪法第30条明确规定，其宪法地位不容置疑。

根据蔡定剑教授在其著作《宪法精解》中的观点，现行宪法为副省级市提供了规范依据。①参见前注④，蔡定剑书，第201页。所谓副省级市的概念始见于中编[1994]1号文件，该文件规定中编委将重庆（该市因1997年直辖，其行政级别升为省级）、广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、大连、青岛、深圳、厦门、宁波共16市行政级别定为副省级。将这些城市定为副省级市，不仅有利于加快这些城市的经济与社会发展，而且有利于更好的发挥这些中心城市的辐射作用。同时在1995年2月19日，中编发[1995]5号文件中明确了副省级市与省的关系问题。该16市定为副省级后，仍为省辖市，由所在省的省委、省政府领导。这些市的机构改革方案仍由所在省审批，同进抄报中编委备案。该16市的经济管理权限有关规定执行。副省级市属于特殊的省辖市，并没有在省、自治区、直辖市之外增加省级建制，因此并无违反宪法的规定。

关于地级市，既要承认其宪法依据，同时也要明确，较大的市与地级市不能等同。不管是依据宪法的规定，还是《立法法》中关于较大的市规定，甚至包括国务院批准的较大的市的文件，只能认为较大的市分为区县，而不能得出地级市辖县的结论。而且，现行宪法第30条所设定的我国地方行政区域的架构是三级制，即省、县、乡三级，自1983年市管县制度改革以来，大量出现的地级市，导致了我国地方行政区域的实际架构是四级制，即省、市、县、乡四级，某种意义上讲是违宪的。因此，地级市在我国宪法上具有规范依据，但是地级市辖县不具有宪法依据。

至于副地级市，②关于副地级市的提法参见华伟：《现行行政区划的问题与改革》，《领导文萃》2003年第10期；同前注⑩，李晓玉文，第30页；梁均智：《论我国地级市的法律地位及改革目标》，河北大学2014年硕士学位论文，第1页。按照蔡定剑教授的观点进行推理，现行宪法第30条中“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”的“市”既然可以包含副省级市和地级市，也可以包含副地级市。但副地级市的存在，从宪法上看，存在如下问题：其一，依据现行宪法第27条，国家机构的设置以精简为原则，副地级市的出现导致了我国市的层级过多，违反宪法原则；其二，从城市化的发展意义上看，副省级市的存在对于发挥大城市的辐射带动功能，加快城市化进程产生了实际意义，但是，副地级市由于其本身在城市规模及功能上的局限，基本上不可能对城市化进程产生多大实际意义；其三，副地级市的出现实际上是市管县制度的伴生现象，基本上是各省在“省直管县”的试点中出现的，是为了解决市（即地市级）管市（即县级市）的问题，因为市管市既不合宪，也会带来行政管理体制上的问题。因此，伴随着市管县制度的再改革，副地级市存在的现实意义也不存在了。

县级市本身具有宪法依据，而且可以促进我国的城市化进程。只是需要明确并严格执行县改市的标准，并控制县改市的进程。

（二）城市类型的合宪性审视

从社会经济地位角度分类来看，我国目前主要有超大城市、国家中心城市、计划单列市、经济特区所在地的市、开放城市等。

超大城市是国务院为了更好地实施人口和城市分类管理，满足经济社会发展需要而在调整城市规模划分标准的通知中提出来的新的城市概念。宪法第89条规定，国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；同时，国务院作为最高国家行政机关，享有经济发展和城乡建设的行政管理职权，因此国务院调整城市规模划分标准并提出超大城市的概念，具有宪法依据。

国家中心城市是城乡建设部于2010年在编制《全国城镇体系规划》时提出来的概念。城乡建设部是2008年中央“大部制”改革背景下新成立的中央部委，是我国负责建设行政管理的国务院组成部门。加强城乡规划管理，研究拟定城市规划，促进城镇化健康发展是其主要职责。同时，宪法第89条规定的国务院领导和管理经济工作和城乡建设的具体职权主要也是由城乡建设部实施。

计划单列市的提出始于1983年。1983年2月8日，中共中央、国务院发出文件，决定对重庆市实行第三次计划单列，赋予省级经济管理权限。之后国务院分别于1984年、1986年、1987年、1988年、1989年又陆续批准武汉、沈阳、大连、哈尔滨、广州、西安、青岛、宁波、厦门、深圳、南京、成都、长春等实行计划单列，共计14个计划单列市。20世纪90年代国务院取消了省会市的计划单列。计划单列市在经济、社会、科技发展计划、财政计划等方面全部实行单列，并被赋予省一级的经济管理权力，一些计划单列市同时扩大了行政区划，并实行市领导县的体制。但计划单列市仍保留省辖市的行政地位，继续接受省级行政机构的领导。③参见前注⑩，李晓玉文，第30页；俞荣新：《新中国成立以来我国计划单列市的历史演进》，《党史文苑》2014年第13期。诚然，计划单列市发挥了中心城市的复合功能，促进了区域经济一定程度发展，④参见李鸿才、卓泽渊：《应提高计划单列城市的法律地位》，《改革》1987年第1期；姚正朝、吴卫国：《关于计划单列市法律地位的思考》，《现代法学》1988年第6期。但存在如下问题：其一，计划单列市不具备宪法及法律地位；其二，计划单列市本身是国家在没有完全实行市场经济体制下的产物，带有明显的计划经济痕迹，与宪法第15条规定的“国家实行社会主义市场经济”的要求不符合；其三，计划单列市在现实运行中多会产生省市矛盾。因此，由计划单列市向副省级市过渡，通过提高城市的行政级别，进一步消解市与省之间矛盾，有利于加快中心城市自身的经济与社会发展，有利于更好地发挥中心城市对周边地区经济发展的带动作用。⑤俞荣新：《新中国成立以来我国计划单列市的历史演进》，《党史文苑》2014年第13期。

另外两种城市类型，即经济特区所在地的市和开放城市，在国内主流的宪法学教科书中也曾有专门介绍。⑥参见前注⑦，许崇德主编书，第212页。但是，经济特区城市本质上属于经济特区的地方制度范畴，并非主要作为一种城市形态，只在地方立法权的问题上体现作为城市的法律意义；而在全面深化改革，全面推进城市化进程，实现城乡一体化发展的要求下，开放城市作为一种城市类型存在的法律和现实意义均已不大，属于典型的过渡性城市类型，因此既没有宪法直接依据，也缺少法律上的生长空间。

五、中国市制改革的创新建议

全面深化改革是建设社会主义现代化国家的必由之路。全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。因此，全面深化改革必须依赖法治思维和法治方式。⑦同前注⑤，姜伟、付子堂、周尚君文。坚持依法治国首先要坚持依宪治国。将“完善城镇化健康发展体制机制，推动大中小城市和小城镇协调发展，优化城市空间结构和管理格局”等作为全面深化改革的具体内容之一，也必须实现依宪依法改革。正如国家主席习近平于2014年2月28日召开的中央全面深化改革领导小组第二次会议上所强调的，凡属重大改革都要于法有据，在全面深化改革中，要高度重视运用法治思维及法治方式。⑧http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-03/01/c_126207261.htm，2015年1月15日访问。基于此，中国市制改革要以宪法为根本依据，以深化改革科学推进城市化进程为最终目的，以制度创新为主要手段。

首先，在宪法法律框架内，实现城市设置科学化、充分发挥城市应用功能。从宪法意义上讲，城市的功能在于，通过国家权力的规范运行及有效制约，实现城市治理的规范化、科学化，满足公民生存权及发展权的正当需求。城市的发展史，实际上是通过建构市民社会来制约国家权力的历史。但在现代社会，政治国家与市民社会不再只是对立矛盾关系，城市功能的日趋复杂，需要国家权力的适度参与。“公民权利产生国家权力，国家权力服务公民权利，公民权利制约国家权力”的宪法原理在建设现代化、多功能、和谐、文明的城市中得以充分体现。⑨周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第256页。为了充分发挥城市应用功能，应当实现城市建制科学化。城市的级别过多，会形成国家权力在城市建设中的不统一甚至碎片化，增加国家权力行使的成本，降低运行效率；同时城市被贴上过多的级别和类型标签，会形成国家权力对城市建设、城市治理的过度渗透，不利于城市民主的发展，最终也不利于城市公民的合法权益的充分保障。因此建议如下：其一，应取消计划单列市，该类市既无宪法法律依据，又与市场经济建设、全面深化改革、加快城市科学发展的要求不合；其二，应取消副地级市，该类市尽管存在一定程度上的合宪性，但其使得城市级别过多，而且其对城市化发展的现实意义不大；其三，副省级市可向直辖市过渡，或者在不改变其行政级别的前提下，赋予超大城市、国家中心城市的功能；其四，科学设定超大城市，科学建设国家中心城市，发挥此两类城市在城市化中的重要作用。

其次，有效发挥直辖市的顶层效应。直辖市处于城市架构的顶层，再加上体制优势，在实现国家权力运行规范化、效率化，聚集经济、人力优质资源，加快城市建设，加强城市治理，并辐射带动周边地区发展，更大程度地保障公民正当权益方面具有无法替代的作用。因此，增设直辖市在我国是必要的。但是直辖市的设置条件及标准，人口、面积等规模等需要明确。并且直辖市的设置需要有利于中央与地方关系的法治化及权力分配科学化，有利于各级城市发展的科学布局，有利于满足不同地区公民的平等发展权。此外，还需要在经济社会的长期发展与短期效果之间寻求平衡。

再次，适度扩展较大的市的范围。在我国，由于较大的市享有地方立法权，因此具有城市发展及治理的法律优势。尽管《立法法》、《地方组织法》等对较大的市做了相应界定，国务院也批准了18个较大的市，但是较大的市的概念在宪法及法律上并不明确，而且从不同的法律规定及国务院批准设立的情况来看，存在一定的分歧。因此建议通过宪法解释，明晰较大的市的概念，并适度扩展较大的市的范围。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，逐步增加有地方立法权的较大的市的数量。这意味着明确较大的市的宪法内涵具有迫切的现实意义，同时，较大的市的增加需要一个科学的标准。当然，这是否意味着扩大地级市甚至赋予全部地级市以地方立法权，笔者对此并不赞成。其一，地级市与较大的市在宪法上具有不同内涵；其二，从扩大地方立法权的效果上看，目前为数不少的地级市的城市规模及功能均有限，赋予这类地级市以地方立法权，某种意义上浪费地方立法权资源，造成重复立法、雷同立法。

最后，及时推动市管县制度再改革。目前的市管县制度存在如下问题：其一，市管县并不具有足够的宪法依据；其二，市管县的本义是发挥较大城市的辐射带动作用，但是自1983年开始的市管县制度改革在上个世纪90年代以后，变成了一味的地市合并，以至于出现了相当多规模较小、功能较欠缺的管县的市，即所谓“小马拉大车”的现象。⑩参见张震：《北京等地行政区划调整的宪法分析—以我国中央与地方关系的法治化为视野》，载《宪法研究》（第十三卷），社会科学文献出版社2012年版，第228页。因此，不但没有达到市管县制度改革的本义，反而影响了县域经济社会的发展。而且，很多地市合并后出现的地级市，名为市，实际上城市规模小，大量的人口属于农业人口，大量的土地属于农村集体土地，完全颠覆了城市与市应有的含义，既不利于城市的定位与发展，甚至也不利于国际交流交往。当然，市管县制度的再改革，并不意味着全部取消市管县，而是，以省县直辖为主要方式，存在适度的市管县体制，一些规模较大、功能健全的城市管辖若干县，不但不会影响县域经济发展，而且可能比省直管县体制所取得的经济社会发展的效果更好。

（责任编辑：姚魏）

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1005-9512（2015）04-0103-08

张震，西南政法大学行政法学院副教授、宪法教研室主任，中国宪法学研究会理事，法学博士，法学博士后。