构建适应经济转型的评估监管体系

一、行业监管中面临的棘手问题

（一）专业技能问题

1. 专业胜任能力有待提升。当今，资产评估业务面临新的资产类型和复杂的经济行为，使评估师原有的知识背景和知识储备不能完全满足市场对评估师胜任能力的要求，对法律知识、规章制度法规文件等掌握不及时、理解不透，在传统业务精深研究和延伸服务，运用新的技术方法、模型和现代工具开展资产评估业务方面，呈现出专业胜任能力严重不足的现象。

2．资产评估基本原理、基本概念不够夯实。部分机构的评估报告内容和格式、术语表述还是沿用2000年前的规定，评估依据未针对不同对象在报告中列示。

（二）机构内部治理机制尚待健全

1．股东会、董事会、监事会“三会建设”未按章程规定履行权利和义务，一股独大、监事成为摆设等现象尤其突出。

2．在业务流程控制方面，承接业务前未充分开展项目风险分析与评估，未充分关注独立性、专业胜任能力等事项，签订的业务约定书不规范，制定的评估计划不全面。业务实施阶段存在现场调查程序不充分，滥用评估假设，选取的重要评估参数缺乏合理理由等。重要事项未充分披露，工作底稿的编制内容不完善、索引缺失、归档不及时。

3．同行相互诋毁、独立性等职业道德的问题层出不穷。

（三）外部监管的震慑力

近几年，证监会累计对多家机构的多个评估项目进行了全面和专项检查，通报了部分评估机构在评估执业环节上存在的工作计划时间安排早于评估基准日，未根据业务实施过程的情况变化进行必要调整，现场调查不充分、对评估资料的分析不到位、个别评估假设欠缺合理性、参数选取缺乏合理理由、评估报告与说明披露不充分、工作底稿不完善，相关评估咨询程序未形成工作底稿，预测等与被评估企业以往历史数据差异较大的情况未能充分披露，计算口径不一致等问题，对相关机构和评估师采取了行政监管措施并记入诚信档案。

二、转型期行业监管重新定位的必要性

（一）全面深化改革对行业监管工作影响深远

1．发展混合所有制经济给评估行来带来新机遇与新挑战。防止国有资产流失，推进混合所有制经济发展的关键环节是做好资产评估。要实现交易的公平公正、定价的合理、竞争的充分, 完善国企股权资产评估流程，保证评估结果的客观、公正，就要求机构和评估师职业道德过的硬，服务质量跟的上。这是行业发展的新机遇。

抓住机遇的同时要清醒认识到，在混合所有制经济下资产评估的评估对象多元性、评估经济行为复杂性、评估结果公开性和评估工作高风险性的特点，对资产评估服务改变执业理念、创新执业方式、提高执业能力，加强风险防范也提出了新挑战。

2．资本市场改革促进行业市场化进程。《上市公司重大资产重组管理办法》修订，“不以资产评估结果作为定价依据的，应当详细分析说明相关资产的估值方法、参数及其他影响结果的指标、特别因素”等规定的出台，传递了开放上市公司重大资产重组定价市场的信号。

《证券法》的修订拟采取放开监管体制，监管思路将由“严进宽出”改为“宽进严出”，取消评估机构证券资格二次审批而实行“登记制”，彻底打破了目前评估机构证券资格行政许可只出不进的局面，市场竞争将愈发激烈，新一轮的战役即将打响。

新股发行制度改革的推进，进一步强调了中介机构的责任，今后评估机构在执业过程中所承担的执业风险将不断加剧，承担的责任也越来越重。

“新三板”扩容催生评估服务新市场不断涌现。还有“沪港通”的实施，推动A股估值体系与国际接轨，将资产评估服务推向了国际，资产评估服务产品将接受国际投资者的监督。整个行业也被推向国际平台，参与国际化竞争日趋逼近。

（二）转型期行业监管工作的新变化

1．监管思路的变化。从国家层面看，全面推进依法治国，依法治业。科学立法、严格执法、公正司法、全民守法已是政府的执政纲领。从行政监管部门看，2014年上市公司并购重组市场化改革，放松事前审批，强化事中事后监管，为新兴产业健康发展创造了良好的政策环境。国资监管也提出加强日常监督，健全监管体制，建立健全以绩效考核、薪酬分配、领导人管理、财务评价、产权管理和风险控制等为主线的监管工作体系，实现管人、管事、管资产的有机结合。

从行业层面看，国务院27号文件发布，注册资产评估师资格由“准入类”转成“水平评价”类，《资产评估机构审批和监督管理办法》（财政部令第64号）进入修订程序，资产评估机构前置审批调整，准入门槛降低等为监管调整思路创造了条件。

2．监管业务范围以法定评估业务为主向咨询业务延伸。资产评估从最初主要为国企改革服务，发展到现在参与产权交易、企业改制、证券发行、资产重组、融资抵押、金融工具、司法鉴定等各个经济领域。资产评估越来越多地被政府运用到宏观经济管理中，成为维护国家和公众利益的重要工具。2012年，财政部发布了《中国资产评估行业发展规划》，支持机构大力拓展管理咨询业务，或吸收管理咨询机构加入，积极参与企业内部控制以及企业财务管理能力评估等工作。

3．监管主体发生变化。新业务的拓展及资产评估功能的再定位，使得监管主体由原来的行政主管部门、产权持有者、行业协会扩大到公众、媒体、潜在竞争者等，加大了不确定。

4．监管手段和方式发生变化。从手段上讲，监管队伍的组成人员发生变化，业内外专业、非专业人员用各自的行业标准进行监督。从检查方式讲，行业内互查，逐步延伸至外部检查，专项检查，全面检查，媒体监督等。检查间隔的频率也越来越高，每年一次抽查变成定期、不定期的连续性跟踪检查。检查结果也更加透明，公开，公正。市场对检查信息的共享要求越来越强烈。

5．监管关注的内容发生变化。过去业内执业质量检查更关注报告的内容和格式是否规范完备，评估程序执行是否到位，底稿归档是否完整、清晰。随着大趋势的变化，执业质量的监管已向纵深发展，如：机构是否建立健全内部质量的控制制度，制度的执行是否有效，总分公司、母子公司质量一体化管理要求是否贯彻落实，有无专人负责等。

业务的委托方、报告使用者对评估结果的理解也从原来只关注结果是否如愿，有无侵害自身利益，变成更理性的阅读和思考价值构成的因素对评估行为实现以及评估后期企业发展的潜力空间有多大的影响。

行政监管部门关注角度也有转变。国资委更关注评估业务发展的大方向、评估大方案，是否满足国资管理在产权变动环节对经济行为实现的可能性，评估方法的运用是否符合国际化，收益预测、参数选取、保值增值是否客观等。因此对机构入围，机构资质的要求更高。

证监会在监管中，对评估机构执业过程的细化监督更为关注。

三、转型期行业监管的风险防控思考

当前评估行业面临的外部环境正在发生深刻变化，市场累积的问题日益突出，监管滞后的矛盾开始显现。从市场角度看，违法违规问题较多，风险隐患日益增加，信息化建设等基础建设薄弱，服务能力不强，专业水平不高，机构内部治理混乱。从行业监管方面看，存在监管制度、体系不完善；监管手段和理念落后、监管方式滞后；行政监管和行业监管责任不清，多头管理等问题，不适应评估行业快速发展的要求。从机构发展的模式看，总分公司、母子公司、集团公司、中小机构，质量控制内部治理风险防范等问题频发。运用全面风险管理理论，在监督程序、管控指标设计风险防控框架内容搭建上更加科学更加完善已迫在眉睫。

（一）坚持科学监管，正确认识行业监管的风险源

评估项目的同质化竞争，即价格混战，是现阶段行业发展的顽疾，也是监管的风险源。

同一个项目投标报价天地之差的现象屡屡发生，进而助长了买方市场以价低者作为招标入选标准的市场风气盛行，致使行业整体机构和从业人员的各方利益受损，更阻碍了行业的健康发展。

随着价格市场的逐步放开，加强对机构在价格行为方面的监管，维护客户合法权益，在行业内建立健全内部价格管理制度，严格执行明码标价，优质优价，自觉接受社会监督，是近期监管的首要任务。

（二）细化监管风险清单，识别不确定性对行业监管目标的影响

风险是不确定性对目标的影响，明确行业监管中的不确定性因素，建立行业监管的风险清单，才能做到监管有的放矢。 转型期的行业监管面临诸多的不确定性，对行业监管，特别是执业质量监管的风险防控提出新的挑战，识别风险源，建立风险清单，划出风险带，确定风险等级及风险可接受的容忍度，描绘风险地图，是资产评估行业依法从业、依法执业，全面风险管理的新课题。

四、防范监管风险的应对措施

风险管理是一项专业的活动。组织（企业或社会团体）除了管理影响目标实现的威胁以外，还要实施风险管理过程和开发风险管理一体化，来改进对潜在机会的管理。将风险管理嵌入到行业监管的实践和业务中，是转型期行业监管的重要手段。近年来，业内监管暴露的诸多问题，以及一些评估失败的法律诉讼案件不断出现，严重影响了行业的信誉，如何建立有效、经济的资产评估行业监管规程，科学预测和分析评估风险点、降低风险成本至关重要。全面改革的深化，新的市场需求，迫切要求我们构建资产评估风险防范体系。

（一）全面梳理，对照查摆，推进监管转型

1．在评估业务风险传导机制的关键点上设置阻断开关。当前，对评估机构内控制度和业内外宏观监管下，可能的阻断风险机制应在以下三方面存在：第一，评估机构微观内控制度，尤其是风险控制制度；第二，监管体制，取决于行政监管对评估机构在国家经济和社会发展中的定位和行业监管对评估机构的具体制度安排。第三，政策约束和社会关注，这可以视同为更广泛意义上的监管。因此，行业监管转型必须运用全面风险管理理论为指导，把握业务监管风险传导机制的关键点，即正确识别风险源——评估项目；明确风险清单——评估程序；划出风险带——评估资料的可信度；评估风险等级——报告信息披露；确定风险容忍度——报告类型，量化风险控制点——特殊事项、评估假设；描绘行业监管、机构执业风险地图——市场检验结果，实现监管在操作上的落地。

2．理顺政府监督与行业自律管理之间的关系。实行行业自律和政府监管互补，明确政府部门和行业组织各自的权限，运用多种方式提高会员的自律水平，加强行业自律性。

3. 强化日常监督和检查，实现信息公开化。着力构建立体式的监管模式。建设包括与政府部门联手监管、重大业务事项报备、上下联动开展行业互查、公众举报，有效运用新闻载体相结合的社会监督在内的行业监管体系。为适应新的发展形势，保障转型期战略目标的实现，必须充分发挥年度执业质量检查的惩戒、专业指导、政策调研、继续教育、市场开发五大职能。

加大监管处罚力度，通过日常监管，深入剖析案例，针对存在的问题，查找分析漏洞的风险源，引导机构和评估师学会识别风险、评估风险、应对风险和提出对策，及时警示；把苗头控制在行业内，充分发挥检查在治本方面的作用。在业内掀起“不敢违，不能违，不想违”的氛围。

（二）引导机构完善内部治理结构，促进机构长远发展

构建评估机构内部业务控制体系与全面风险管理的架构，尽快制定引导评估机构按现代企业模式发展的纲领性文件。建议政府尽快修订现有机构管理办法，促使机构严格按照《公司法》、《合伙企业法》等相关法律法规建立现代企业制度，完善治理结构，形成权力机构、决策机构、监督机构与管理层之间权责分明、各司其职、有效制衡、科学决策、协调运作的法人治理结构，建立“权益清晰、决策科学、管理严格、和谐发展”的内部治理机制。

引导机构练好内功，坚持质量是生存发展的第一生命力。把建立健全内部治理机制列入议事日程，做大做强，首先要抓好执业质量，做到上下一盘棋，协调好总分所、母子公司关系，实现对执业质量的动态管理。强化风险意识，警钟长鸣，确保行业平稳健康可持续发展。