论市场经济环境下知识产权行政管理部门的职能转变

陈明媛

论市场经济环境下知识产权行政管理部门的职能转变

陈明媛

研究当前知识产权行政管理部门的政府职能转变方向，是适应经济社会发展需求、因应党中央、国务院要求而面临的一个重要课题。对在市场经济环境下知识产权行政管理部门的职能进行了重新定位，提出适应我国当前经济社会发展需求和社会主义市场经济发展要求的职能转变方向建议。同时，力图将政治、经济、技术、法律、历史和公共政策统一在知识产权行政管理职能转变的分析框架中。

市场经济 知识产权行政管理 职能转变

我国的知识产权管理部门政府职能，随着社会经济的发展而经历了一个不断变化的历程。十八届三中全会强调，要“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。” 2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》启动了第七轮行政体制改革，着力于政府管理权能责的结构性优化。新时期行政体制改革的重要特点是，围绕政府权能责的结构性优化展开，以政府权能责的结构性优化带动编制、机构、部门、职位以及体制机制的制度变革。研究当前知识产权行政管理部门的政府职能转变方向，是当前面临的一个重要课题。本文对市场经济环境下的知识产权行政管理部门的职能进行了重新定位，提出了适应我国当前经济社会发展需求和社会主义市场经济发展要求的职能转变方向的建议。同时，力图综合运用多学科理念，将政治、经济、技术、法律、历史和公共政策统一在知识产权行政管理职能转变的分析框架中。

一、改革开放以来知识产权管理部门的职能发展

（一）知识产权行政管理体系发展历程

我国知识产权制度是伴随改革开放而产生的。1982年颁布商标法，1984年颁布专利法，1990年颁布著作权法。与之相伴，知识产权行政管理体系也陆续建立起来。在专利方面，1980年1月，中国专利局经国务院批准正式成立；1984年8月，国家经委、国家科委、劳动人事部、中国专利局联合印发《关于在全国设置专利工作机构的通知》，各地相继建立了具有执法和管理双重职能的专利管理机关。商标方面，1978年9月，国务院发出《关于成立工商行政管理总局的通知》，主要职责包括商标注册管理，并要求县和县以上各级政府设工商行政管理局，县以下设立工商行政管理所。版权方面，1985年7月，国务院批准设立国家版权局。

目前，知识产权行政管理职能分散于国务院各有关部门，形成了多头共管的局面。在中央层面，国家知识产权局负责专利和集成电路布图设计；国家工商行政管理总局商标局负责商标；国家版权局负责著作权；农业部和国家林业局植物新品种办公室负责植物新品种权；国家工商行政管理总局公平交易局负责商业秘密；国家质量监督检验检疫总局和农业部管理地理标志。此外，与进出境货物有关的知识产权保护由海关总署负责；国际贸易中的知识产权事务由商务部负责；与科技有关的知识产权由科学技术部管理。同时，地方层面也多是采取分头管理的方式，专利、商标、版权等客体归属不同的与中央管理部门对应的机构负责。中央层面的知识产权行政管理机关主要职责是负责知识产权的行政确权及全国范围内的知识产权执法和管理事务。地方层面的知识产权行政管理机关主要负责本行政区域内的知识产权执法和管理。

三十多年来，知识产权行政管理机构也在国务院各部门机构改革的大框架内进行了相应调整。在中央层面，以专利、商标、版权三个主要知识产权职能部门来看，中国专利局从原国家科委下属、调整至国家经委下属、再调整为国务院直属事业单位、最后更名为国家知识产权局，为国务院直属机构；商标局一直为工商行政管理总局内设机构，但工商行政管理总局由国务院正部级直属机构、调整至副部级职能部门、最后调整为国务院正部级直属机构；版权局由文化部内设机构、调整至与新闻出版署一套机构、两块牌子，此后新闻出版署升格为正部级，后更名为国家新闻出版广电总局。总体来看，各部门机构设置和职能范围调整幅度和深度均有不同，但基本依据是适应改革和发展的需要和变化，调整的结果也是更加规范、科学和有效。

知识产权宏观管理工作大体上可以分为三个阶段：一是初级发展阶段（1978年～1997年），建立了，中国特色的知识产权制度体系和行政管理体系；二是快速发展阶段（1998年—2007年），在国务院机构改革大力压缩编制、精简机构的背景下，知识产权管理机构得到不同程度的加强，酝酿出台国家知识产权战略；三是科学发展阶段（2008年至今），国务院于2008年6月颁布实施《国家知识产权战略纲要》，知识产权宏观管理工作按照“激励创造、有效运用、依法保护、科学管理”的方针，步入了科学发展阶段。

（二）知识产权行政管理职能调整

改革开放以来，我国的知识产权行政管理职能与我国的整体政府职能一样，经历了一系列转变。主要包括以下三方面：一是职能重心的转变，包括构建法律体系、推进法制建设、界定权利范围，保障知识产权这一公民权利实现。二是职能方式的转变，从运用行政命令和指令性计划等行政手段为主，转向运用以经济杠杆组织、调节和影响经济活动的经济手段为主，从微观管理、直接管理为主，转向宏观管理、间接管理为主。三是职能关系的转变，对政府与企业、与社会的关系、政府内部各职能部门的关系也进行了必要的调整。知识产权行政管理部门的职能调整与中国改革开放三十年来的经济社会发展关系，体现了经济基础与上层建筑的辩证关系。经济体制改革的步伐决定了行政体制改革的进程，同时，通过行政体制改革又使得政府机构设置、职能运行得到调整和变化，从而推动中国的经济体制改革，促进社会经济发展。

二、市场经济环境下知识产权行政管理部门的职能定位

处理好政府与市场的关系是全面深化改革、实现科学发展的核心。十一届三中全会以来，中国进行了大规模经济体制改革，经济体制发生了深刻变化，即由传统的高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制渐进过渡，生产力得到了极大的解放和发展。著名经济学家吴敬琏指出，“中国走新型的工业化道路，真正转变经济增长方式，主要症结在于体制障碍，而关键的关键是转变政府职能。”十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”

明确市场与政府的边界、实施政府职能转变是发挥好市场与政府作用的关键。中共中央政治局于2015年5月26日就使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用进行第十五次集体学习时，习近平总书记强调，在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。2013年5月，李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上指出，转变政府职能，就是要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题，通过简政放权，进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用，激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力；就是要把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。

按照市场经济对政府职能转变的需求和党中央国务院对政府职能转变的要求，本文认为，可以从以下四个视角来定位知识产权行政管理部门的职能：

（一）从经济基础需求重新定位知识产权行政管理部门的政府职能

政府的职能范围应当取决于市场和社会的需要，又能对其起到正向推动作用。改革开放以来，中国经济发展保持年均10%的增长速度，综合国力和人民福祉不断提升，但发展的可持续性面临着严峻的挑战。严格意义上，我国是生产加工大国，并非制造业大国。国际金融危机后，世界经济格局也发生着微妙的变化。新技术革命和新产业革命已初现端倪，一些科技领域显现出发生革命性突破的先兆，知识创新、经济创新与产业创新深度融合，催生了新一代技术群和新产业增长点，全球将进入一个创新密集和新兴产业快速发展的时代。熊彼特提出，技术创新是决定资本主义经济实现繁荣、衰退、萧条和复苏周期过程的主要因素。德国经济学家格哈特·门施在《技术的僵局》一书中，利用现代统计方法，通过对112项重要技术创新的考察发现，重大基础性创新的高峰均接近于经济萧条期，技术创新的周期与经济繁荣周期成“逆相关”，因而认为经济萧条是创新高潮的主要推手，技术创新是经济发展新高潮的基础。著名学者弗里曼认为，技术创新的周期与经济繁荣周期成“正相关”，在经过几十年科学技术遵办后的长波上升阶段，绝大部分的技术创新会导致大规模的投资和就业 。①孙英兰：《专访路甬祥：经济危机往往催生重大科技创新》，载《瞭望》2009年第3期。

当前，中国已经进入经济发展的总体转型期，从突出速度的经济发展方式向更加注重质量和效益的经济发展方式转变，从技术引进依赖型向创新驱动型经济发展方式转变。市场经济有效制度的供给相对不足，表现在市场发挥作用的范围和领域还很有限，市场制度不够完善。因此，要使市场机制发挥正常功能，还需要进一步界定和保护产权，规范市场经济规则，培育市场经济秩序，保证宏观经济稳定，创造良好的社会环境和国际环境。基于这一经济生态环境，知识产权行政管理的核心工作应做好产权的界定、保护和保障人们公平自由地通过各种方式来行使其权利，努力为完善和维护市场机制服务，支撑创新系统的有效运行。

（二）从政府职能新的目标模式重新定位知识产权行政管理部门的政府职能

《决定》指出，“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”中央确定了中国政府职能的新目标模式：法治政府与服务型政府。

法治政府。1999年通过的宪法修正案明确规定：“中国人民共和国实现依法治国，建设社会主义法治国家。”中国第一次以根本大法的形式宣告了中国治国方略的“法治化”走向，也清楚地包含了“依法行政，建设法治政府”的立法意蕴。国务院于2004年印发的《全面推进依法行政实施纲要》明确指出建设法治政府的目标。知识产权行政管理部门要建立一套知识产权法制体系，按照“法无授权不可为”的原则依法行政，形成行政权力法定化、行政程序公开化、行政执法规范化、法律监督体制化。

服务型政府。服务型政府是一种全新的政府职能模式。知识产权行政管理部门要实现从政府主导型经济向市场主导型经济的转变，从审批型经济向服务型经济的转变，从行政控制型体制向依法行政型体制的转变，加强市场监管、社会管理和公共服务。

（三）从政府与市场、与社会的关系重新定位知识产权行政管理部门的政府职能

在市场经济分工体系中，政府的基本职能是营造市场经济环境、维护市场竞争的公平性。这就要求政府彻底退出微观领域的直接干预，割断与企业的直接利益关系，才能使市场经济分工体系越来越完善②李文良等编著：《中国政府职能转变问题报告 问题·现状·挑战·对策》，中国发展出版社，第133页。。在这里，我们运用行政生态学的理论和方法来研究行政系统，从而探讨行政环境与行政管理之间的关系。

政府与市场。市场经济已经席卷了整个世界。丹尼尔·耶金在《制高点》一书指出，这场现代世界中的政府与市场之争的结果以市场经济重新占据制高点为最终结局③同注释② 。。市场是资源配置的主要方式和手段，但是由于市场自身所固有的局限性，即垄断性、外部性和信息不对称性，导致市场失灵时有发生，知识产权作为一种商品，同样存在着市场失灵的现象。确立知识产权制度旨在激励创新，变知识产权本身价值为市场经济价值，但在知识产权制度的运行中同样也可以出现市场失灵现象，如技术创新激励机制不到位、权利人滥用许可权、知识产权转化不足、权利人与使用者之间利益不平衡等。这些市场固有缺陷对竞争规则、秩序等方面的影响单纯依靠市场机制是不可调和的，需要政府的介入以加强对知识产权的行政管理和保护，推动知识产权创新有序进行。但同时，政府也不是万能的，也有自己的能力界限，只有在自身的能力范围之内，政府才可以有所作为，而一旦超出了自己的能力边界，政府也免不了失灵。政府与市场的平衡，经历了从“守夜人”、“拐杖”到“另一只手”的过程。

政府与社会。我国政府治理方式的变革，决定于国内社会自治力量在社会治理和社会发展中具有越来越重要的地位和作用。长期以来，政府对社会微观管控过多，社会自我管理能力弱，社会组织也发育不全，社会缺少了活力和创造力。“弱社会”对政府产生高度的依赖，更助长了政府对社会事务的大包大揽。党的十八届三中全会提出，创新社会治理，加快形成科学有效的社会治理体制。政府职能转变的重要标志之一是建立“小政府”与“大社会”。“小政府”与“大社会”是相辅相成的互动关系，只有大力培育社会中介组织，调整政府与社会的关系，发展和壮大社会自我管理与自我组织能力，让社会中介组织承担从政府分离出来的部分职能，与政府对社会生活各个领域实行共同管理，才能真正实现政府职能的转变。

因此，知识产权行政管理部门的职能同样要处理好与市场、与社会的关系，解决“越位”、“错位”和“缺位”的问题。要明确好与市场的边界，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好的发挥政府作用，构建有利于创新的知识产权公共政策体系，做好知识产权市场培育，完善市场经济秩序；更多的还权于社会，培育社会组织和中介服务发展，增强其知识产权社会自我管理、自我组织的社会自治力量，激发社会组织和中介服务业态的活力。

（四）从知识产权对经济社会发展的促进作用重新定位知识产权行政管理部门的政府职能

1. 发挥知识产权在资源配置中的牵引作用，是市场经济快速发展的客观要求。产权经济学强调产权界定、分配对资源有效配置的决定性影响。知识产权制度的核心是国家对权利独占的认可和保护，这一制度在一定程度上使重复的创造活动失去价值，从而使整个社会的创造活动以不断创新为导向，使整个社会投入创新活动的人力、物力得以实现较为有效的配置。产权的明确界定和可转让性成为市场配置资源的前提。知识产权交易是特定创新者与不特定使用者间就信息资源分配进行的交换，促进创新资源在利益平衡原则下的充分利用。在全球视野下，知识产权保护制度对创新资源要素流动产生了导向功能④蒋玉宏、单晓光：《知识产权制度对城市竞争力的影响——基于创新资源配置的机理分析》，载《改革与战略》2007年第7期。。

2.发挥知识产权对激励创新的制度效应，是实施创新驱动发展战略的内在需求。激励产业技术创新的制度安排，是构建创新政府的根本途径。政府要有效履行推动产业技术创新的职能，主要靠制度安排。制度安排是政府的基本职责，正如弗里德曼指出的那样：“政府的必要性在于：它是‘竞赛规则’的制定者，又是解释和强制执行这些规则的裁判者。”创新政府的本质特征，就在于政府通过有效的制度安排，激励和促进产业技术创新。专利制度是开发和利用创新资源、保护创新活动和成果的基本制度，对于创新驱动发展战略实施起着重要的推动作用。专利制度之所以能对技术创新产生激励作用，是以市场经济条件即市场激励机制的运作为基础的。这种市场激励机制的本质，就是以技术创新成果的私有产权为特征并遵循“等价交换”原则的产权交易机制。只有通过专利制度的建立，才能既保护创新者的利益，又促进技术创新的溢出效应，减少社会技术创新的成本。据世界知识产权组织统计，在技术研究中如果充分利用专利文献，平均可节省60%的科研时间和40%的科研经费⑤许倩：《知识产权：自主创新的驱动力》，载《中国市场》2007年第44期。。

3.发挥知识产权对创新成果的保护作用，是构建良好社会主义市场经济环境的必然要求。在知识经济条件下政府职能突出了对知识产权保护的职能。知识产权是以技术信息公开换取公权力对其的保护。美国著名经济学家斯蒂格利茨认为，知识产权不是普通的财产权。因为要由私人提供技术信息，一定要有某种“保护”形式，才能保证技术信息不能简单地被公开。然而常常是，知识产权与其他形式的财产权的区别被掩盖了。而且，信息技术的发展使得知识产权信息扩散更加迅捷，按照权利与义务相平衡的原则，政府应当对知识产权提供更加强有力的保护。较工业经济模式相比，知识经济模式要求政府对知识产权进行强有力的保护，这也是政府在保护创新行为主体利益方面的重要职能。对知识产权的保护可以看作是对知识创新行为结果的肯定，也是保护知识创新行为主体利益的一项合理而有效的制度。

三、当前形势下知识产权行政管理部门职能转变的建议

《决定》指出，“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”本文认为，从适应市场经济发展需求、因应党中央、国务院要求出发，知识产权行政管理部门基于其职能定位，可以从以下两个维度进一步调整行政管理职能。

（一）从中央和地方两个层面分析需划分的职能

按照政府职能转变方向，中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一与市场统一。概言之，中央政府要集中精力抓大事、议长远、谋全局。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展。

与之相对应，建议国务院知识产权行政管理部门主要做好以下四方面工作：一是做好标准制定、经济社会发展战略和政策的研究制定；二是做好知识产权权利界定；三是健全公共服务体系；四是营造良好的知识产权外部发展环境。建议地方知识产权行政管理部门主要做好以下四方面工作：一是做好市场监管；二是构建社会诚信制度；三是提供有效的公共服务；四是促进知识产权权利运用。

（二）从知识产权行政管理工作内容分析职能转变的侧重

在宏观和微观问题处理上，政府应以宏观管理为主，微观的尽量少干预，让市场充分发挥其自主性，把政府的职责和功能限定在有所为、有所不为的合理边界。具体来看，政府职能转变要厘清需“强化”、“转化”、“弱化”的职能：即强化知识产权制度建设和知识产权市场秩序监管，转化知识产权社会治理方式和知识产权公共服务，弱化知识产权微观管理，进一步缩减行政审批。具体来说：

1.完善制度体系。市场经济条件下，政府有责任制定各种市场经济规则，建立一套适应市场经济运行的法律制度。这是使商品与劳务有秩序地、持久地进行生产和交换成为可能的先决条件，也是政府义不容辞的公共职责。知识产权市场规则包括政策性知识产权市场规则和法律化的知识产权市场规则。市场经济需要政府出面制定有利于公平竞争的法律、法规和游戏规则。

2.做好权利界定。形成经济主体明确的产权界定是政府在市场经济中的首要职能。在市场经济中，商品交换实质是产权交换，没有明确产权，交换就无法正常进行，市场将长期处于混乱状态，不可能产生有效的功能。只有明确界定了经济主体的产权，经济主体才能根据自己的偏好和受到的约束，自主选择自己的行为，并对自己的行为负全部责任。知识产权行政管理部门明确界定知识产权权利范围，并通过经济主体对知识产权权利的行使和转移，形成知识产权市场交易的制度。同时，知识产权权益的保护必须依靠政府的强制力才能得以实现。

3.加强市场监管。在较大的群体中，秩序不能自发形成，必须需要政府运用强制力和再分配能力，使其提供市场秩序的建立和维护。为约束和规范各利益主体的行为，避免“劣币驱逐良币”情况的发生，需要知识产权行政管理部门以法律法规为准绳，加强对市场竞争主体行为的约束和监管。本届政府进一步减少了事前审批，因此事中事后监管要跟上，防止再走入“一放就乱、一管就死”的怪圈。同时，也要改革创新知识产权市场监管方式，建立一套科学监管的规则和方法，避免“运动式”、“救火式”的监管方式。构建知识产权诚信制度，推动知识产权诚信制度纳入社会诚信体系，建立“一次失信，处处受限”的机制。扩大知识产权信息信用平台适用范围，包括政府部门、社会组织、市场主体、社会公众等都可通过不同界面进入平台，从而对市场主体实行实时监控和多点监控等。

4.改善公共服务。以购买服务形式搭建知识产权公共服务平台，促进知识产权权利运用。运用知识产权是知识产权创造、保护、管理的目的，也是知识产权行政管理部门着力促进的。在市场经济条件下，政府在促进知识产权运用中的首要任务不是去帮扶企业，而是去培育有利于公平竞争的市场环境，创建有利于知识产权运用的市场条件，然后让市场去选择。从经济学角度来看，在对供给与需求的管理上，政府主要干预总供给，不要去干预总需求。因为需求是市场决定的，并具有很大不确定性，政府也管不了。在供给方面，应该管标准、管秩序。

5.做好国际交流与合作。市场经济是一种开放经济，实行市场经济制度的国家必然与世界各国发生广泛的经济联系。如何创造一个有利于本国经济发展的环境是各国政府的重要职能。加强知识产权外交战略的制定和实施，可以进一步提升我国参与国际知识产权事务的能力，提升知识产权外交软实力，最大限度地维护我国在知识产权国际事务方面的国家利益，同时也为我国市场主体实施“走出去”战略赢得更加有利的条件，为本国市场经济的发展和创新驱动战略的实施提供良好的国际环境。

6.发展社会服务。建设“小政府、大社会”的社会治理模式已成为我国深化行政管理体制改革的大势所趋。发挥非政府组织作用，承接政府向社会转移的部分职能，发挥社会服务功能、社会沟通功能和社会协调功能；培育和发展知识产权服务业，制定和完善知识产权服务业的相关制度，破除制约知识产权服务业发展的体制性和机制性障碍，营造促进知识产权服务业发展的良好市场环境，充分发挥市场配置资源的基础性作用，鼓励民间资本进入知识产权服务业。

It is a very important issue to study the current function transformation direction of administrative departments of intellectual property， in order to meet the demand of economic and social development. This article redefines the function of administrative departments of intellectual property in market economy， and suggests the function transformation direction for adapting the current demand of China's economic and social development and Socialist market economy development. Meanwhile， this article tries to integrate political，economic， technical， legal， historical and public policy into the analytical framework function transformation of administrative departments of intellectual property.

market economy； intellectual property administration； function transformation

陈明媛，国家知识产权局专利管理司企业管理处副处长