深化改革背景下价格法修订的若干问题研究

郭宗杰

(暨南大学法学院，广东广州510632)

深化改革背景下价格法修订的若干问题研究

郭宗杰

(暨南大学法学院，广东广州510632)

我国《价格法》实施以来，我国的价格管制实践发生了重大变化:政府价格管制的范围愈益压缩，价格法与行业监管法及竞争法之间的矛盾渐趋明显，价格法在宏观调控方面存在的结构性缺陷及其在实践中面临的现实困境也日益突显。为此，亟需修改我国《价格法》，重新审视价格法的定位与功能，协调其与行业监管法在价格管制方面的权力配置关系，剥离导致其与竞争法冲突的市场秩序规制功能，促使价格宏观调控制度实现结构性转型；同时，通过完善政府定价形式、限缩政府价格管制范围、改进政府定价程序、完善价格调节基金制度、优化价格干预措施与紧急措施的实施机制等，保证其在我国进一步深化改革过程中发挥积极作用。

价格法；竞争法；价格管制；宏观调控；立法

《中华人民共和国价格法》(以下简称:价格法)自1997年颁布以来，我国经济形势及价格管制实践均发生了巨大变化，特别是2013年11月，党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用，给价格管制工作提出了新的要求。为更好地贯彻落实该决定，作为价格法主要实施部门的国家发展和改革委员会于2014年底正式启动了价格法的修订工作，并希望藉此推动价格改革的进一步深入。价格是市场的核心要素，价格法作为我国社会主义市场经济法律体系下的一部重要法律，它的修订，对于有效规范政府定价管理和经营者的价格行为，充分发挥国家的价格宏观调控职能，具有重要意义。本文试就价格法修订中的几个问题作一探讨，以供立法者参考。

一、价格法修订的基本背景

(一)传统价格管制持续放松

价格管制是我国传统计划经济的一个重要特征，1978年，由各级政府定价的商品，占社会商品零售总额的97%，到价格法颁布时，仍由政府定价的商品已经很少，而通过市场竞争形成的商品价格，已占社会商品零售额的93.2%。①路南:《取得巨大成就的价格改革20年》，《中国物价》1998年第12期。价格法的制定，很大程度上是对改革开放后我国价格改革成果的确认和巩固。但价格法并没有完全放开政府的价格管制，而是根据当时的经济、社会发展需要，适当保留了部分政府价格管制项目。

随着改革开放的进一步推进，特别是2001年我国加入WTO后，为应对国际市场竞争的需要，国内受管制的商品和服务价格适应市场竞争的需要不断放松；2004年，国家发改委和国家民航总局公布《民航国内航空运输价格改革方案》，对国内航空运价实行从直接管理到间接管理的重大改革；此后，医药、电信、能源等领域的价格改革措施不断推出。特别是2014年底以来，国家发改委会同有关部门加快放开管制价格的步伐，先后放开烟叶、铁路、民航运输、律师服务等24项商品和服务价格。②http://jgs.ndrc.gov.cn/gzdt/201501/t20150104_659261.html，2015年1月15日访问。2015年初，输配电价改革试点在深圳正式启动，意味着电力行业的价格改革也拉开了大幕。

在国家发改委持续放开价格的引领下，地方政府加快了放松价格管制的步伐。2015年1月，上海市发改委在全国率先推出修改后的地方定价目录，此目录与2002年的定价目录相比，定价项目由108项减为53项，此前被视为政府必管项目的食盐零售价、货运出租车、固定本地电话费、电信基础资费、移动电话、民办高等学历教育收费等全部放开。③http://www.shdrc.gov.cn/main?main_colid=357&top_id=316&main_artid=25533，2015年3月20日访问。另外，广东等地修订后的定价目录也已上报国家发改委，与之前的定价目录相比，新目录对实行政府定价的商品和服务的项目均大幅缩减。

党的十八届三中全会决定指出，要完善主要由市场决定价格的机制；凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预；推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格；政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督；完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用。上述价格放开的进程正是对十八届三中全会决定精神的全面回应。在此背景下，价格法有关价格管理范围的规定已经落后于价格管制实践，需要及时修订价格法，进行相应调整。

(二)价格法与行业监管法的矛盾

价格法是我国一部综合性的经济监管法律，与之配套的还有铁路、电力、邮政、电信等相关行业法律法规。1997年价格法颁布时，我国已有邮政法(1986年制定)、铁路法(1990年制定)、民用航空法(1995年制定)、电力法(1995年制定)等相关行业监管法律。这些法律对行业价格管理均有特定的权限划分及相应的程序设定，如我国民用航空法第97条规定，公共航空运输企业的营业收费项目，由国务院民用航空主管部门确定；国内航空运输的运价管理办法，由国务院民用航空主管部门会同国务院物价主管部门制定，报国务院批准后执行。铁路法第25条规定，国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。国家铁路的旅客、货物运输杂费的收费项目和收费标准由国务院铁路主管部门规定。国家铁路的特定运营线的运价率、特定货物的运价率和临时运营线的运价率，由国务院铁路主管部门商得国务院物价主管部门同意后规定。另外，电力法、邮政法、电信条例等相关行业法律法规也有类似规定。

从以上行业法律法规的规定来看，其对价格管理权限的设定主要有两种模式，即行业主管部门制定或主导制定(如民航、铁路)模式与价格主管部门制定或主导制定(如电力、邮政)模式。价格法对此一体制也进行了确认，如该法第5条规定:“国务院价格主管部门统一负责全国的价格工作。国务院其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作。”

对于价格法与相关行业监管法确立的现行体制，学术界存在不同看法。有人认为，此一体制导致政出多门，特别是部分商品和服务项目由行业监管机构制定价格，实际上是监管部门既当运动员，又当裁判员，给这些行业部门谋取私利，人为操作涨价提供了可乘之机。因此，应当修订价格法，将价格管理权限统一交由价格主管部门行使。④刘盛刚:《〈中华人民共和国价格法〉亟待修改》，《市场经济与价格》2013年第6期。相似的观点另见江水法、伍世安:《〈价格法〉实施五年的效应、存在的缺陷及其修改建议》，《价格月刊》2003年第9期。但也有学者认为，价格管制(特别是定价权)是产业监管机构最为重要的监管手段，价格管制的缺失或不到位会使产业监管大打折扣。而由一个综合性的价格部门为所有的产业制定价格，在专业分工越来越深入后，其合理性和可行性都会发生问题。⑤史际春、肖竹:《论价格法》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2008年第6期。因此价格制定权应当由行业监管机构统一行使。而无论是采前一种模式或后一种模式，均需要通过修改价格法做出回应。

(三)价格法与竞争法的叠合与冲突

在价格法颁布之前，我国已于1993年制定了反不正当竞争法；在价格法颁布之后，2007年颁布了反垄断法。作为我国竞争秩序规制领域的两部支柱性法律，反不正当竞争法及反垄断法分别对市场中的不正当竞争行为与垄断行为作了相应规定。而价格法第二章有关经营者价格行为的规定，很大程度与上述两部法律的内容相重合，特别是价格法第14条规定的相互串通操纵市场价格行为、低价倾销行为、价格歧视行为、价格欺诈行为、变相提价或者压价行为、暴利行为等所谓不正当价格行为，实际上是通过价格形式表现出来的不正当竞争行为及垄断行为，这些行为在反不正当竞争法及反垄断法中均已有体现，而同样性质的行为分别由不同的法律规定，不可避免地带来诸多问题。

第一，不同的法律对同一违法行为做出相同或者不同的规定。反不正当竞争法第11条与价格法第14条都规定了低于成本价销售行为；反垄断法第13条和第14条与价格法第14条均规定了垄断协议行为；另外价格法第14条规定的掠夺性定价、价格歧视和价格挤压等行为，与反垄断法第17条规定的相关限制竞争行为也存在重合问题。⑥李常青、万江:《〈价格法〉与〈反垄断法〉的竞合与选择适用问题研究》，《中国价格监督检查》2012年第12期。

第二，不同法律对同样行为规定有不同的执法主体与执法程序。就执法主体而言，根据反垄断法的规定，有关价格垄断行为的行政执法机构为国家发改委，国家发改委可授权省一级机构负责具体反垄断案件的执法工作。而价格法第33条规定:“县级以上各级人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查，并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚。”这样，一项同时涉嫌违反价格法和反垄断法的价格违法活动，就有可能出现不同级别的行政执法机构同时进行调查的情形。另外，在执法程序运用上，若依据反垄断法调查，启动的是反垄断调查程序；依据价格法调查，启动的则是价格监督检查程序。

第三，不同法律对相同违法行为规定有不同的法律责任。价格法规定对违反该法第14条所列的垄断协议等行为的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得的，予以警告，可以并处罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照。而反垄断法对于垄断协议的处罚规定是由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处五十万元以下的罚款。⑦黄勇、刘燕南:《〈价格法〉与〈反垄断法〉关系的再认识以及执法协调》，《价格理论与实践》2013年第4期。

可见，价格法与反不正当竞争法、反垄断法存在严重的重合立法及法律冲突问题，给法律执行带来诸多不确定性的同时，也损害了法律的权威，并导致浪费立法资源、多头执法等问题。

(四)价格宏观调控制度的结构性缺陷

价格法非常关注价格宏观调控问题，规定了实施价格宏观调控的具体制度，主要有重要商品储备制度、价格调节基金制度、保护价政策、价格监测制度、价格干预措施和紧急措施等。价格法也规定国家可以综合运用货币、财政、投资、进出口等方面的政策和措施，保证市场价格总水平的基本稳定。

不可否认，价格法规定的上述制度在以往的宏观调控过程中发挥了重要作用，但是，现行价格调控制度并不全面，甚至存在结构性缺陷，主要表现在以下几方面。(1)现行调控制度过多关注对传统商品价格的调整，而对影响价格变动的新商品价格缺乏调控。如重要商品储备制度、价格调节基金制度等，只能对传统的日常生活用品价格进行调控。而对影响价格变动的一些新的重要因素，如房地产价格等，现行调控制度根本无法起到调控作用。(2)现行调控制度过多的关注对价格水平的直接调整，而没有考虑价格形成的结构性因素。众所周知，市场价格是由综合性因素决定的，如劳动力价格、社会保障水平等，都对市场价格的形成有关键作用，而现行调控制度对这些影响价格的结构性因素并没有因应。(3)现行调控制度主要关注国内市场价格变动，对国际市场价格变动的预警和反映相对滞后。由于传统上我国是一个自给自足的自然经济体，历史上没有国际价格变动和因应的经验借鉴，价格法在立法时也不可能充分考虑这些因素并规定相应的调控制度。然而在我国经济已经高度国际化的今天，国际市场的价格水平直接影响到国内市场价格。在此背景下，如果继续缺乏因应国际市场价格的调控制度，已经难以有效维护国内市场价格稳定。(4)现行机制注重对通货膨胀条件下价格的宏观调控，而忽视了通货紧缩情况下价格的宏观调控功能。⑧韦大乐:《〈价格法〉成效及完善建议》，《法学杂志》2003年第7期。价格法是在总结1997年之前的价格宏观调控经验基础上制定的，而之前的宏观调控主要集中在对通货膨胀下过高价格的抑制，因此其各种制度设计和调控机制，都是针对通货膨胀而进行的规定。进入21世纪后，我国经济发展进入了一个新阶段，即出现了长期通货紧缩。在这种情况下同样需要实施价格宏观调控。但现行的价格宏观调控机制却不能在这方面有效发挥作用。⑨郭宗杰:《试论我国现行政府定价管理和价格宏观调控制度的缺陷及其现代化路径》，载符启林主编:《经济法争鸣》，知识产权出版社2006年出版。

(五)价格法实施中面临的现实困境

1.政府定价与政府指导价的形式脱离实际

根据价格法的规定，政府管制价格的形式有政府指导价和政府定价两种。政府指导价，是指依照价格法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。政府定价，是指依照价格法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。价格法对政府指导价只规定了一种形式，即政府制定基准价及其浮动幅度，而现实中，在民航、药品等领域，还广泛存在最高限价的政府指导价形式；在一些农产品领域，还存在最低收购价的政策；⑩最低收购价实际上是价格法第29条规定的保护价政策的一种体现，在价格法体系中是作为价格调控措施来规定的，但此类价格形式实际上也是政府对市场价格的一种干预，因此应当作为政府指导价的形式予以规定。参见国家发改委与财政部、农业部等五部门联合发布的《关于公布2015年稻谷最低收购价格的通知》(发改价格[2015]225号)，http://jgs.ndrc.gov.cn/zcfg/201502/ t20150206_663469.html，2015年2月10日访问。在铁路运输领域，还存在规定基准价和上浮幅度、但下浮不限的指导价形式。⑪参见国家发改委《关于调整铁路货运价格进一步完善价格形成机制的通知》(发改价格[2015]183号)，http://jgs.ndrc.gov.cn/zcfg/ 201501/t20150130_662799.html，2015年2月10日访问。因此，价格法有关政府指导价形式的规定实际上形同虚设，缺乏法律应有的权威性。

除政府指导价形式存在缺陷外，现行政府定价形式的设定，没有给企业任何回旋的空间，对企业缺少必要的激励机制，因此也需要根据实际情况加以调整。

2.政府定价范围的限制流于形式

政府直接制定部分商品及服务项目的价格，一直是我国价格管制的重要内容。根据价格法以及中央和地方定价目录的规定，我国目前实行政府定价或政府指导价的商品及服务项目主要包括与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品、资源稀缺的少数商品、自然垄断经营的商品、重要的公用事业、重要的公益性服务等。经过近几十年的经济发展，价格法规定的价格管制范围已经缺乏足够的理据。同时，价格法将“与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格”与“资源稀缺的少数商品价格”列入政府定价范围，该表述过于含糊。粮食、服装、住房等商品毫无疑问属于与国民经济发展和人民生活关系重大的商品，金矿及其他珍稀矿藏等毫无疑问属于资源稀缺的少数商品，但这些商品显然不需要实行价格管制。另外，铁路、民航和邮政业被作为公用事业而列入价格管制范围，但实际上，这些行业除邮政在偏远地区的传递仍然具有一定的公共性外，在其他地区均已失去传统意义上的公共性，不宜再将其列入公用企业的范畴予以考虑，因此，仍然按照价格法规定对铁路、民航等垄断企业的价格实行政府定价或者政府指导价已没有意义。

在欧美放松监管的进程中，传统垄断领域的大部分业务已脱离公用属性，与其他社会服务领域一样，这些行业的经营者作为完全的市场主体，通过自主定价，自由竞争，以优胜劣汰的方式进行运营。⑫郭宗杰:《行政监管与反垄断互动演进的历史逻辑》，《华南师范大学学报(社会科学版)》2014年第4期。我国应当参考欧美对传统垄断行业放松监管的趋势，在可能的情况下尽量缩小受管制行业的范围，并通过修改价格法，对政府价格管制的范围进行适当调整。

3.政府定价程序缺乏必要的制衡机制

政府定价是一种公权行为，基于公法的一般原理，公权行为均应遵循必要的法律程序，并且程序内部应有相应的制衡机制以保证最终决策的公正、公平。据此，严格意义上的政府制定价格，应当包括以下环节。(1)定调价启动机制，即由何种主体通过何种程序启动政府管理价格的制定或调整。现实中，有权启动政府定价程序的应当包括价格主管部门、行业主管部门、经营者及消费者等。(2)成本审核机制，即由专业机构对拟定调价的商品或服务项目的成本情况进行审核，评估确定可以计入政府定价范围的合理成本。(3)公众参与机制，即通过听证会、座谈会、实地调研等形式，征求涉价利益相关方及中立专家等对定调价的意见和建议，质证、审核成本的合理性等。(4)价格决策影响评估机制，即通过专业机构对拟定调价项目的决策影响进行评估，预判不进行定调价及按照适当水平定调价格后可能产生的经济、社会影响，避免决策形成后出现不良后果。(5)最终决策出台及其发布机制，即政府定价机关在综合考虑成本、供求、公众表达情况、后续影响评估等因素后，形成是否定调价及定调价水平的行政决策，并公布实施。(6)监督执行机制，即政府制定并公布价格后，应当采取措施保证相应价格决策的有效执行，并跟踪监测执行后果，及时反馈执行信息。

然而，目前价格法有关定价程序的规定并不明确，该法第22条至第25条从性质上看属于有关定价程序的规定，其主要内容包括:(1)政府制定价格应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见；(2)部分项目的政府定价应当召开价格听证会；(3)政府制定价格后应当公布；(4)政府指导价、政府定价的具体适用范围、价格水平，应当根据经济运行情况，按照规定的定价权限和程序适时调整，消费者、经营者可以对政府指导价、政府定价提出调整建议。

价格法的上述规定表面上涵盖了成本调查、公众参与等环节，实际上则缺乏明显的制衡机制。(1)缺乏消费者提出定调价的建议机制。现实中定调价程序的启动主要是由经营者提出申请，而经营者绝大多数情况下是要求调高价格；消费者作为直接承受价格调整后果的行政相对人，应当有权就其认为不合理的价格水平提出调整建议，以形成对经营者提价申请的制度制衡。价格法虽然规定消费者可以对政府指导价、政府定价提出调整建议，但由于没有相应的操作规范，实际上该规定形同虚设。(2)缺乏严格的成本审核机制。价格法虽然规定“政府制定价格应当开展价格、成本调查”，但实际上只对进行听证的少部分重要商品的价格调整进行成本审核，而对于绝大部分政府定价项目，完全没有履行成本审核程序。(3)缺乏相应的定调价影响评估机制。政府价格管理部门往往根据经营者提出的申请，结合自身的经验判断，做出定调价决定，缺乏对定调价影响的科学研判。⑬例如，重庆市卫计委和物价局2015年3月25日对7886个医疗项目收费进行了调整，结果引发部分市民的激烈反映，甚至采取了一些集会抗议活动。重庆市卫计委和物价局不得不于7天后宣布暂缓执行新价格。参见:http://www.zaobao.com/news/china/ story20150403-464261，2015年4月3日访问。另外，现行的公众参与机制主要指过于正式的价格听证会，而缺少座谈、调研等更多灵活的公众参与形式；在最后决策机制方面，也没有明确的程序限制。

4.价格听证会备受质疑

价格法第23条规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。据此，价格法成了我国第一部在行政决策程序中引入公开听证制度的法律。⑭1996年实施的我国《行政处罚法》虽然引入了听证制度，但该制度是针对影响特定的少数利益关系主体设计的一次性适用的处罚听证，与针对不特定社会公众的公共决策意义上的行政决策听证有本质不同。参见李国民、郭宗杰:《价格听证会与价格行政处罚听证的异同》，《中国物价》1999年第10期。立法者期望通过该法的出台，能够在政府决策过程中引入公众参与、专家论证的程序，以提高政府决策的透明性和科学性，进而提升其正当性。⑮参见马凯主编:《中华人民共和国价格法释义》，经济科学出版社1998年版，第49页、第113页；《中华人民共和国价格法辅导讲座》，国家计委培训中心1998年3月编印，第25页。但在十多年的实践中，价格听证会却一直伴随着人们的质疑，以至于听证会被公众戏称为“听涨会”，其公信力随着时间的推移在不断地降低，特别是由于2009年底哈尔滨、福州等地的水价调整听证会上问题迭出，⑯在2009年12月8日举行的哈尔滨城市居民供水价格调整听证会上，因为一名听证会代表得不到发言机会而愤怒的向听证主持人投掷矿泉水瓶，并引发出一系列问题，如听证参加人的身份造假等。参见《哈尔滨水价听证疑点重重》，《中国青年报》2009年12月10日。2009年12月31日举行的福州水价调整听证会上，也出现对于消费者身份及其产生程序等的诸多质疑。参见2010年1月18日《透视福州水价听证会》，CCTV新闻调查，http://business.sohu.com/20100118/n269664119.shtml，2010年2月1日访问。公众对价格听证会制度的质疑几乎达到了顶峰，以至于国家发改委不得不组织专家，在2010年初通过“听证会热门话题系列谈”的形式，先后发布了六篇文章，对公众质疑价格听证会的有关问题进行澄清。⑰这六篇听证会热门话题系列谈分别是:《听证会是真听还是“作秀”？》、《“逢听必涨”还是“逢涨必听”？》、《消费者“被代表了”吗？》、《听证会的不正常现象是否说明有猫腻？》、《听证会能起什么作用？》、《价格听证会怎样更加公开透明？》。

价格听证会制度实施的实际效果与制度设计者良好初衷之间的强烈反差虽然有各种各样的外部原因，但价格法有关听证会规定本身的内在缺陷无疑是根源，因此需要通过修订价格法，完善相关实体和程序内容，确保听证会操作过程的规范，才可能恢复公众对于价格听证会的信心，听证会的实然效应也才可能回应其制度设计者的初衷。

5.价格调节基金制度存在合法性问题

价格调节基金，是政府为了平抑市场价格，用于吞吐商品、平衡供求或支持经营者的专项基金。⑱同前注⑮，马凯主编书，第59页。该制度最早于1987年由广东省物价局提出，之后在全国逐渐推广普及。1997年颁布的价格法第27条规定，“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场”。于是该基金有了正式的法律依据。

价格调节基金的建立，在现实中发挥了积极作用。但由于价格法对价格调节基金的规定过于原则，如该法未明确由哪一级政府按照什么程序建立价格调节基金，也未明确价格调节基金的征收范围、标准、日常管理等关键问题，在现实中各地基金运作情况不一；从基金来源上看，有直接向规定范围内的经营者征收的，有通过绑定特定税种征收的，有直接财政拨款建立的等；在日常管理上，有价格主管部门管理的，也有财政部门管理的，并且普遍存在多头征收、重复征收、代征代收、使用不规范、管理费用过高等问题。而在该基金的合法性问题上，国家发改委和财政部持态度不同:财政部认为，根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，“征收政府性基金必须严格按国务院规定统一报财政部审批，重要的报国务院审批”。但所有的价格调节基金均没有履行该审批程序，因此各地实际上运行的价格调节基金均属违法。国家发改委则认为，该基金的成立有明确的法律依据，2011年10月，国家发改委办公厅在《关于地方政府是否有权设立和征收价格调节基金问题的复函》中明确:地方政府设立价格调节基金，增强价格调控监管能力，价格法有明确规定，无需报国家有关部门批准。⑲参见《价格调节基金1年征收230亿发改委力挺财政部称违法》，http://stock.sohu.com/20130916/n386664930.shtml，2015年2月10日访问。

财政部与国家发改委在价格调节基金问题上的不同态度，以及该基金运行过程中出现的各种问题，⑳参见上注；《地方随意征收价格调节基金被指越权违法》，http://www.hebnews.cn/2012-05/11/content_2683105_3.htm，2015年3月10日访问。究其根源，在于价格法本身的规定不够明确，因此亟需修改价格法相关规定，就该基金的相关问题做出明确规定。

6.价格干预措施与紧急措施实施机制僵化

价格法第30条规定:“当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。省、自治区、直辖市人民政府采取前款规定的干预措施，应当报国务院备案。”价格法第31条规定:“当市场价格总水平出现剧烈波动等异常状态时，国务院可以在全国范围内或者部分区域内采取临时集中定价权限、部分或者全面冻结价格的紧急措施。”此即价格法规定的价格干预措施和紧急措施，是两种重要的价格调控手段。

作为重要的价格紧急调控手段，价格法设立价格干预措施和紧急措施的初衷非常明确，即通过直接干预市场价格，取得立竿见影的调控效果；同时，由于此类措施过于严厉，为了防止其被滥用，价格法设置了较高的实施门槛，即只有省级政府才有权采取干预措施，并且需要报国务院备案；而对于更为严厉的紧急措施，只有国务院才有权决定实施。价格法对于此两类措施规定的高门槛，虽可以理解，却脱离实际。我国是幅员辽阔的大国，很多单个省的辖区就十分广阔且人口众多。价格干预措施及紧急措施主要应对的紧急情况，如突发的自然灾害或者疫情等，可能只限于某个设区的市甚至某个县的部分区域内。对于在个别县或者设区的市范围内的突发事件，完全不必要通过国务院或者省级政府决定采取调控措施。因此，亟需通过修订价格法，降低两种措施实施的门槛。

二、价格法修订的功能回归与定位调整

不同于反不正当竞争法、反垄断法等专门的市场规制法，也不同于税法、预算法等专门的宏观调控法，现行价格法兼具市场规制法与宏观调控法的内容；且除此之外，由于价格法有关于政府定价一般内容的原则规定，该法相对于铁路法、电力法等专门的行业监管法而言，又兼具综合性的行业监管法属性。价格法这种多重属性的形成有其历史原因，但经过近20年的发展，在我国市场经济体制基本完善、社会主义法律体系基本健全的时代背景下，必须回归价格法应然的功能与定位，协调其与行业监管法的关系，并在优化其应然功能的同时，剥离那些不符合时代和法律体系要求的内容。

(一)作为综合性监管法的价格法与行业监管法关系的协调

价格法的存在是我国计划经济延续的产物，在计划经济时期，政府价格管制无处不在，因此需要强势的价格主管部门统一协调、制定各类商品和服务的价格。随着市场因素的引入，政府价格管制的范围越来越小，但由于权力行使的惯性，价格主管部门却一直保留下来，并在部门立法的体制下，通过制定相应法律、行政法规，延续自身的权力，价格法的出台正是这一延续的结果，而该法反过来又在强化价格管制权力的同时，赋予了其存在的正当性理据。行业监管法则是法治体系下不可或缺的一环，当作为综合性监管法的价格法与行业监管法均要面对行业领域的价格管制时，其间的权力配置及潜在矛盾便成为必然。

从发达国家政府价格管制的实际情况看，除了少部分行业由中央政府甚至国会直接制定受监管行业的价格外(如民营化前的日本国铁的运费即由国会议决㉑刘迪瑞:《日本国有铁路改革研究》，人民出版社2006年出版，第300页。)，绝大部分受管制行业的价格管制权均由各行业监管机构统一行使，并且是将价格管制权与市场准入一样，作为最核心的管制权而体现在整个经济管制体系中的。这一点，从美国最早的行业监管机构联邦商务委员会，到其后的联邦民用航空委员会、联邦电力委员会、联邦通讯委员会以及英国的电信监管办公室、电力监管办公室等，概莫有外。

在我国，价格法的存在有其历史意义。同时，考虑到新中国成立以来综合性价格管制所形成的长期实践的影响，及作为综合性监管法其仍然具有一定程度上的规范意义，保留价格法及作为综合性监管机构的价格主管部门在短期内仍有一定的实践价值。但必须协调价格法与行业监管法在价格管制权力配置上的关系。在价格法与行业监管法对受管制行业的价格管制权力分配上，笔者认为，价格法修改时应着重强调三方面内容。(1)规定政府实施价格管制的一般原则，并在条件许可的情况下进一步推动价格管制的放松。这样，价格法就能够与竞争法一起，在推进市场化过程中发挥积极作用。(2)规定政府价格制定的基本程序，保证政府制定价格的科学、透明、公正。价格法规定的定价程序应当适用于所有行业监管机构制定价格的过程，这样行业监管法律便不需再单独规定定价程序，既可以节约立法资源，也能够彰显价格法作为综合性经济监管法的作用。(3)在具体定价权力的配置上，对于电力、电信、铁路等有专门行业监管机构的受管制行业，应由各行业监管部门制定具体价格并监督其执行；对于自来水、城市客运出租车等地域特征明显，同时没有强有力的专门行业监管机构的受管制行业，其具体价格仍由价格主管部门制定并监督执行。这样的权力配置架构，既能发挥价格主管部门作为宏观综合经济管理部门的综合管理职能，也能够保证主要产业监管机构整体经济监管权力的统一，维护其实施行业监管的权威性和效力，有利于监管机构之间建立在行政分权基础上的博弈和协调，是政府尊重市场、正确决策的较优制度选择。㉒同前注⑤，史际春、肖竹文。

(二)作为市场规制法的价格法的市场规制功能的剥离

现行价格法既有宏观调控功能，也有市场规制功能，而有关市场规制的条款与内容，与反不正当竞争法、反垄断法存在叠合及冲突。在修改价格法的过程中，有人认为应进一步强化该法的市场规制功能，细化不正当价格行为的相关规定。㉓参见前注⑧，韦大乐文；陈志:《新改革背景下完善价格法之思考》，《法学》2014年第4期；刘盛刚:《〈中华人民共和国价格法〉亟待修改》，《市场经济与价格》2013年第6期。但从世界各国的竞争立法体例来看，笔者对此并不认同。

由于价格竞争于市场经济之重要性，各先发市场经济国家和地区都非常重视有关价格竞争的立法问题。纵观各个国家和地区关于价格竞争法律规制的规定，基本上都将有关价格竞争的法律规范分为两种类型，一是有违诚信原则和商业交易惯例的不正当竞争行为(或者说是不公平交易行为)，二是带有垄断价格性质的垄断行为。对这两类行为的规制，又分为两种模式。一是将有违诚信原则和商业交易惯例的价格竞争行为规定在反不正当竞争法当中予以禁止，将有关垄断价格等反竞争行为规定在反垄断法中予以禁止，如德国、日本等。二是将两种行为规定在统一的涵盖不公平交易行为和垄断行为的竞争法中，如我国台湾地区等。㉔郭宗杰:《价格竞争法律规制的国际比较》，载漆多俊主编:《经济法论丛》(第十卷)，中国方正出版社2005年出版。实际上，所有的竞争行为均和价格有关，要么如垄断价格、价格歧视等直接与价格有关，要么如搭售、限定交易等间接与价格相关。因此，特别从竞争行为中区别出价格竞争行为，并制定独立于反不正当竞争法及反垄断法之外的价格法进行特别规制，在逻辑上不合理，在现实中无必要。

实际上，价格法主要是以经济性管制为主的法律，而经济性管制与竞争规制在监管目标与任务，监管时间，监管基本手段与方法，监管权力、程序和频率，以及监管所需信息等方面都存在较大差异。㉕同前注⑤，史际春、肖竹文。现行价格法很大程度上混淆了两者之间的差异，将竞争规制与价格管制一并规定，从而造成现行立法和执法体制上产生诸多问题。从域外的经验和我国的实践来看，通过修改价格法，剥离其中的竞争规制内容，将其分别纳入反不正当竞争法和反垄断法，在实现更为统一、专业的竞争规制的同时，也有利于进一步完善价格法的综合价格管制与宏观调控功能，以实现其功能和定位的全新调整。

(三)作为宏观调控法的价格法的宏观调控功能的结构性转型

价格法作为重要的宏观调控法，在我国整体宏观调控法律体系中占有重要的地位与作用，特别是随着我国经济规模的进一步扩大，经济国际化水平的不断提升，宏观调控缺失或者失灵可能产生难以估量的持久影响，进而威胁经济和社会的稳定。价格法的修改，必须总结价格法实施以来在价格宏观调控方面的经验教训，从各方面弥补现有规定的不足，以进一步强化其宏观调控功能。

首先，从结构上审视价格宏观调控的内外部环境，重视新型商品价格对市场的影响及调控需要，并从影响价格变动的结构性因素入手，有针对性地设计新的调控措施，如建立市场价格联动的监测和预警系统，注重从消费政策，税收、利率政策等角度影响价格形成；适时适度地提高劳动力价格，不断建立健全社会保障体系，为拉动消费提供物质基础和制度保证等。

其次，重视跟踪国际市场价格变动情况，加强对世界经济形势、商品生产与供求形势的分析研究，总体把握国际市场的基本情况和发展趋势，并通过建立和培育一批在国际上有影响的商品期货市场、交易市场，以有效影响国际市场上的商品价格，从而化被动为主动，增进价格调控应对国际市场价格变化的主动性、有效性等。

再次，从单向重视针对通货膨胀的价格宏观调控，向既注重通货膨胀下的价格宏观调控，也注重通货紧缩下的价格宏观调控转变。总结国内外已有的价格宏观调控经验，寻求在通货紧缩的情况下提升消费需求，维护价格稳定的方法；同时，针对价格法第26条规定的要综合运用货币、财政、投资、进出口等方面的政策和措施，保障价格总水平调控目标的实现等问题，该法修改过程中应进一步协调其与《中国人民银行法》、《预算法》、《对外贸易法》及相关法律的衔接和协调，形成一个科学决策、审慎推行的制度架构，以提升以价格为中介的综合性经济调控能力。唯其如此，才能建立起符合成熟市场经济条件下价格宏观调控要求的完善制度模式，适应国民经济持续、稳定、协调发展的要求。

三、价格法修订的主要内容

(一)取消政府定价，完善政府指导价

1.取消政府定价

现行价格法关于政府定价、政府指导价和市场调节价三种价格形式的规定，是在总结近20年的价格改革成果的基础上完成的。但不可否认的是，这三种价格形式是我国从社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中的特殊产物，难免仍带有计划经济的色彩，与已经进入21世纪的成熟社会主义市场经济明显不相适应。特别是政府定价形式的存在，忽视经营者的市场主体地位，是计划经济思维的延续。在我国社会主义市场经济已有较大发展的今天，应当予以废除。

2.完善政府指导价的形式

考虑到目前我国市场经济发展的客观现实，特别是应对市场失灵现象和维护公共利益的实际需要等因素，有必要保留政府指导价形式。尤其是政府指导价毕竟在一定程度上引入了市场机制，尊重了市场主体一定范围内的自主权利等，其存在具有一定的客观理据。但是，也应当注意到，价格法规定的政府指导价本身仍然存在缺陷，需要适当完善，特别是应当扩展政府指导价的实际形式，将最高限价、最低限价、规定差价率、限定作价办法等均作为政府指导价的形式，以增强政府直接价格管制的弹性，提升价格管制的效率，并增强其适应性。

(二)调整政府指导价的范围

在市场经济体制下确定政府价格管制的范围，其实质就是划定政府价格管制的边界，与之相对的是完全实行市场竞争的范围。政府实施直接价格管制的方法是政府指导价，其领域应当是那些尚未建立或未完全建立，或暂时还不宜建立竞争性的价格机制，或无法以竞争性的价格机制为主来调节资源配置的领域。以什么方式形成市场价格，不是人们的主观意志决定的，而是由产业的客观性质和特点决定的。凡是能够进入竞争性市场的商品和服务，都要由企业根据市场供求状况自主定价，这也应当是决定政府直接管制价格范围的核心标准。㉖同前注⑤，史际春、肖竹文。经过改革开放几十年来的努力，特别是价格法实施以来在放松管制价格上的成功实践表明，我国需要实施直接价格管制的领域已经相当狭窄。

根据十八届三中全会决定的要求，考虑到现阶段我国城市自来水、管道煤气、公共交通等公用事业的特性以及国外先发市场经济国家的一般实践，此类价格仍应实行一定程序的政府管制。同样，对于基本医疗服务、基础教育等公益性服务项目，目前也不存在完全放开的市场条件，因此也需要实行一定的价格管制。而自然垄断行业的价格管制，同样是世界各国的通行做法，特别是完全没有引入竞争的环节，实行价格管制是保证稳定供给和合理价格的必要条件。因此，价格法修改时应当明确，政府价格管制的范围应当限于重要的公用事业价格、重要的公益性服务价格以及自然垄断领域尚未引入竞争环节的商品价格，具体管制项目的范围由国家和省级定价目录确定。

(三)改进政府指导价定价程序

1.引入强制性成本监审制度

价格法第21条规定，制定政府指导价、政府定价，应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况等，现实中，政府价格主管部门也有成本调查机构和人员，对部分实行政府定价或者政府指导价的商品或者服务项目在制定价格之前进行相应的成本审核。但是，由于现行的价格管理范围过宽，主管部门没有能力对需要定调价的商品或者服务项目的成本构成进行全面审核，特别如药品等政府定价项目，一个政府定价文件往往包括几百种药品，而价格管理部门的管理人员往往只有少数几个人，实践中难以进行有效的成本审核，因此定价往往是管理人员与申报价格的经营者之间的一个讨价还价的过程，从而使得价格法规定的成本调查和审核程序形同虚设，这也是我国目前药品等价格一直居高不下的制度性根源。因此，应当在大幅度压缩政府定价范围的项目上，建立政府定价前的强制性成本调查和审核制度，使之成为政府制定价格的根本依据。同时，考虑到成本审核的公信力，应当将现行设立在价格主管部门内部的成本调查、审核机构与主管部门分立，使之成为完全民间的第三方组织，以其专业、权威而具有公信力的成本调查报告为社会提供服务。

2.完善调定政府指导价的启动机制

现行政府定价项目定调价启动上基本以经营者单方面的提价申请为主，导致政府调价形成了相对单一的上涨局面。虽然这与我国经济处于转型期，劳动力成本和资源价格等持续上升有一定关系，但也与在价格调整机制上缺乏制衡机制，消费者只是被动的价格接受者有一定关系。这导致当政府制定的价格水平过低时，经营者有很大的积极性向政府管理部门提出申请要求调高价格，而当政府制定的价格水平过高时，消费者却没有足够的依据或者可操作性的程序来及时地申请调低价格。因此，价格法修改时，需要确认并保证消费者在申请政府管制价格调整方面的权利，同时为了防止个别消费者滥用该权利，可以对消费者行使该权利的条件予以适当限制，如需要经过县级以上的消费者协会等组织代表消费者提出的定调价申请，才能对价格主管部门形成约束力等。

3.建立价格决策事先评估制度

政府实施价格管制的商品和服务项目往往对辖区民众具有广泛影响，关系每个人的切身利益，因此对此类决策一定要慎之又慎，政府决策过程应当努力做到科学、透明、公正，同时，对于决策可能产生的社会后果特别是相应风险要有建立在科学分析基础上的预见。为此，应当建立相应的价格决策风险评估制度，通过分析评估价格决策的可能影响，为做出科学、合理的价格调整提供更为可靠的制度保证。该制度应当综合考虑调整的价格水平是否照顾了各方面的利益诉求，是否符合绝大多数群众的承受能力；对于可能因为难以承受调整后的价格而影响到正常生活的人群，需要采取何种救助措施；决策能否得到大多数群众的理解和支持，是否兼顾了人民群众的现实利益和长远利益等。经过评估，将各种因素综合考虑后，再做出符合社会实际发展需要的价格调整。

4.完善价格听证会制度

价格法虽然规定了价格听证会制度，但规定过于原则，且并不要求所有价格调整都需要经过听证程序，甚至在某些时候国家还限制召开过多的价格听证会。这样，由于没有详细规定，听证会的召开往往按照经营者的意愿进行，政府价格主管部门在召开价格听证会时，从听证会参加人的选择、听证程序的设计、听证发言人的安排，到听证记录和听证纪要的制作等，有意无意地会考虑经营者的利益，由此导致听证参加人一般都会赞成经营者的调价申请，从而使听证会流于形式。为此，价格法修改中应细化价格听证制度。(1)实现价格听证由内部分立到外部分立。现行听证制度基本以价格主管部门内部分立为主，即由价格主管部门内部的法制机构负责组织听证，由价格主管部门的具体价格管理业务处(科)室负责提出决策意见，由价格主管部门最终决策。内部分立不易实现权力的监督与制约。价格法应当明确，价格听证会由独立的第三方权威机构组织(如由同级政府的法制部门或者同级权力机构的法制机构等组织)，并将听证纪要及听证意见交由价格决策部门参考。(2)明确价格听证会的民主咨询程序本质。价格听证会本质上属于一种民主决策咨询程序，而非民主决策表决程序，因此，听证会意见对最终价格决策具有重要参考意义，但不具有决定性意义。正是由于一般公众将本属于民主决策咨询程序的价格听证误认为是一种民主表决程序，当听证主流意见反对提价而价格主管部门最终仍然提价时，才引发公众对以价格听证为代表的政府公共决策公正性的更大质疑。㉗李国民、郭宗杰:《价格听证会与价格行政处罚听证的异同》，《中国物价》1999年第10期。(3)明确听证参加人产生程序及产生条件，保证所有利益相关方均有能够表达其利益诉求的参与人参与听证，同时也避免产生不具有意见表达能力的参加人参与听证。(4)扩大价格听证会的适用范围。调价听证应当成为政府定价的一个原则和必经程序，不经听证就调价只能是特殊情况下的个别例外。与此同时，也要淡化正式听证程序，引入座谈会、调研、问卷调查等更广泛的决策咨询形式征求公众意见，避免过多而又过于正式的听证会，这样既做到了民主咨询，又节约了行政资源。

党的十八届四中全会决定要求，对于价格决策这种关系全民利益的重要行政决策，应当引入“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”等重大行政决策程序，以确保价格决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。通过上述程序改进措施，对于推动价格决策科学、公开、公正，提高公众对政府价格决策的认同度，将具有积极意义。

(四)完善价格调节基金制度

价格调节基金是一项重要的价格调控手段，特别是在有自然灾害、重大疫情等特殊时期，价格调节基金的运用对于维护市场物价的基本稳定，保障市场供给，具有不可替代的作用。由于价格法的规定过于原则，在现实中出现了种种问题。为此，价格法应细化有关规定，进一步完善价格调节基金制度，主要包括以下内容。(1)应当明确由省级政府建立统一的价格调节基金。现行价格调节基金以县或设区的市为单位征收、管理、使用，过于分散，不能充分发挥规模效用；同时，也由于出台的有关价格调节基金征收文件效力层次过低，影响了其权威性和效力。(2)价格调节基金的来源，应当以财政投入为主，或者附加在部分消费税中代为征收，这样可以使基金的来源更加规范、透明，避免基金征收过程中出现各种问题。(3)应当明确基金的使用程序。基金的运用必须按照公开、公正、效用的原则进行，避免各种暗箱操作；基金管理费用应当以必要性和最低限度为原则，避免不必要的浪费。(4)应当规定对基金的年度审计制度，通过外部监督，使基金真正在规范的框架下有效运行。

(五)优化价格干预措施和紧急措施的启动机制

价格干预措施和紧急措施作为最为严厉的价格调控手段，应当从严控制，特别是实施层级上应进行一定的限制。但目前相关规定的启动条件过于严格，忽视了我国幅员辽阔、地区差异大等实际情况，影响了制度运行的效率。价格法实施以来，价格紧急措施一直没有得到实施也与此相关。因此，在价格法修改过程中，应当根据此两类措施的实际情况，将价格干预措施的启动权力下放至设区的市一级，同时要求报省级人民政府备案；同时，价格紧急措施的启动权力，也应当下放至省、自治区、直辖市政府一级，同时要求报国务院备案。这样可以有效地提升其实施效率，同时，由于要求报上一级备案，也可以有效防范其被滥用的风险。

四、结语

价格法是我国特定历史遗留的产物，该法的存在，使得我国出现了一般市场经济国家很少出现的综合性价格管制机构与行业监管机构之间的权力配置问题，同时也形成了针对价格竞争行为的专门执法体制，进而导致了我国竞争执法过于分散而缺乏独立、统一和权威的单一竞争主管机关的现实。同时，由于该法制定时的特殊背景，在政府价格管理的范围、程序上，在价格调控的方向及具体手段上，也存在各种问题。随着我国市场化进程的不断推进，特别是十八届三中全会提出要充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，现行价格法的规定对进一步深化改革构成的障碍已经日益明显。及时修改价格法，使其回归本原的定位与功能，同时优化政府价格规制和宏观调控的相关制度，是我国在经济新常态下实现有序、稳健价格管制与调控的重要保证。

(责任编辑:闻海)

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1005-9512(2015)08-0075-12

郭宗杰，暨南大学法学院副教授，法学博士。