构建以项目制为载体的社区矫正措施法治化体系

许振奇（湖北省司法厅）

实行“项目制” 的社区矫正措施，是社区矫正发展较为成熟国家的重要举措和成功经验。在我国社区矫正领域，不仅作为矫正措施的社区矫正项目几乎还是空白（即使是上海市社区矫正机构同新航社区服务总站的合作，也只是朝此方向刚刚起步的“新航”），而且从思想上尚未树立起社区矫正项目制的理念。因此，在我国社区矫正措施中真正全面推行项目制，并在实践中产生成效，还有很长的路要走。但笔者认为，这是一条必由之路。

一、从思想观念上认识“项目制”

所谓项目，即“指事物分成的门类”①《现代汉语词典》（第6 版），商务印书馆2012年版，第1425 页。。社区矫正项目，即指社区矫正工作根据自身目标和社区服刑人员的实际需求所分成的门类，包括监督管理、教育矫正和困难帮扶等方面的专项工作。项目制，即指社区矫正项目的制度性安排。提出社区矫正项目制，并不是一定要照抄照搬国外的经验做法，而是从我国社区矫正的现状和实际出发，着眼社区矫正未来发展的内在需求。当前我国社区矫正的实际状况是：一方面取得了举世瞩目的成就（但从长远看，只是初步的）。另一方面，就广义的社区矫正措施（即指社区矫正所有法律、规章及其相应的工作方式和方法）而言，法律制度不够健全完善，工作体制尚未理顺、健全，工作人员素质明显不适应且人力不足；就狭义的社区矫正措施（即指社区矫正除法律之外的制度性安排及其相应的工作方式和方法）而言，日常工作还处于浅层次、一般化，需要对社区服刑人员提供的专业服务及相应的资源严重不足，有的甚至是空白。长此下去，我国的社区矫正工作会逐渐显示出捉襟见肘，严重制约社区矫正向更深层次、更高水平发展。社区矫正作为一项社区刑罚执行活动所追求的目标，势必大打折扣。

这里所提社区矫正措施实行“项目制”，实质上是要推进我国社区矫正工作的法治化、集约化、科学化、专业化，为我国社区矫正工作进一步发展找到一个精进的途径和方向。对具体工作而言，针对其弱项，找到一个对症下药、行之有效的载体和方式。“对理念有所顾忌的人，最终也将不再拥有概念”②转引自〔德〕G·拉德布鲁赫：《法哲学》，王朴译，法律出版社2005年版，第3 页。。我们应以开放的胸怀，大胆地借鉴和吸收国外有益经验，为我所用。这种借鉴和吸收，是立足于我国社区矫正的内在需要。项目制会经过我国社区矫正实践的不断检验、改造，逐步演变成具有中国特色的社区矫正项目体系。“一系列具有明确目的制度的生成，是极其复杂但都是条理井然的，然而这不是设计的结果，也不是发明的结果，而是产生于诸多并未明确意识到的其所作所为含有如此结果的人的各自行动。③〔英〕弗里德里希·冯·哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，三联书店1997年版，第67 页。”我们应该充分相信，我国广大社区矫正理论和实务工作者的创新能力。

二、从实施过程中确立项目制的主要功能形式

从笔者了解到的国外社区矫正措施情况看，其矫正项目的法定化、系统化程度是较高的④参见司法部基层工作指导司编：《社区矫正试点工作资料汇编（四）》。。而从我国的情况看，尽管有足以示人的社区矫正成效，也有可圈可点的系统化、逻辑化的工作计划与安排,但这只是在社区矫正初期阶段所能达到的情势，而随着社区矫正的推进，难以可持续发展。个中原因是，我们所做的工作，大多停留在一般化、浅层次上。即使有些事例说明我们的工作有深入、成效突出，那也只是个案，不是一种制度化、体系化安排所致。且我们将科学的实证研究引入社区矫正，无论从观念上，还是从实践中，可以说尚处于启蒙阶段。我们对社区服刑人员所从事的工作，基本上还是经验性的（比如，即使有些地方开展得较好的心理咨询与诊疗，也还是作为例行的程序性工作而已，缺乏深入的研究和系统科学的评估），还没有提供指导实践的得到一定认同度的科研成果，即工作怎么做，这样做的科学依据是什么，达到一个什么效果才算是可评估合格的。为此，笔者认为，应针对我国目前社区矫正的短板和弱项，鲜明地提出：从社区矫正措施实施中，确立“项目制”的主要功能形式。所谓“主要功能形式”，即在日常社区矫正实务过程中，它始终是作为主要的、主体的、中心的、基本的形式在发挥功能作用。除此之外，当然还有其他一般性的监管、教育和帮扶工作。那么，为什么要将社区矫正措施的“项目制”提升到如此的高度呢？是因为它有如下主要功能：

集聚功能。即通过项目制可以将日常分散的、零碎的、有益的、一般性的、表层性的矫正工作集聚、浓缩、整合、专门、规范、系统化起来，而且，每一个项目就像一个智能资源洼地，将相应的、适合该项目所需要的人力、物力、财力吸纳进来，集聚起来，形成该项目得以构建、实施的主客观条件。从社区矫正整体性工作来看，通过矫正项目的集聚力，可以使社区矫正各种资源、要素的适用（运用）获得明确的目的性、方向性。这样，不仅可以大大提高各种资源要素使用的效率，而且可以对工作人员的素质训练产生“倒逼”效应，加快提升各种资源要素的素质，尤其是人员的素质。

类别、个案专攻功能。即通过项目制，可以进一步拓展、深化和细化社区服刑人员分类管理和个案矫正工作，并根据深入系统的调查研究和科研工作，逐步建立起相互配套的各类别、各典型个案的矫正项目。这些项目以相应的各类、典型个案社区服刑人员为对象和基础，制定出本项目的规划与方案，包括项目主题、指导原则，要解决的主要问题，工作方法、步骤，要达到的目的，项目负责人及工作人员组成，实施项目所需要的经费及政府、社会性资源等等。在项目制定实施过程中，随着工作的推进和深化，还要根据新出现的情况和问题，对项目各要素进行适时必要的调整和改进，力求更有针对性、更有实效性，更好地实现本项目设定的目标。这样一个项目推进实施过程，较之一般性的分类管理和个案矫正，会更具有专门性、专业性和对类、人及相应问题的针对性和攻关性，因而效果会更显著。

质化、量化功能。在我国当下日常的社区矫正工作中，一个让大家困惑的问题是，对各个大的方面，大项的工作，如何作定性、定量的分析研究，并对其成效给予相应的评估。我们也试图这样去做了一些工作，但从理论到实践，缺乏实证研究，缺乏深度和系统性，更未形成覆盖全局的体系性工作。而实施项目制，由于在提出和构建项目的初始阶段，就基于专业化的实地调查和实证研究，对项目所要达到的目的及实施过程所面对的对象和问题，所应采取的方式和方法，所需要的人力、物力、财力都会有定性、定量的设定，按照成本效益原则，这些定性定量设定（在实施过程中可能会有一些调整）在项目完成后，会作为考核评价指标，纳入对整个项目实施的评估和验收，由此很“自然”地解决了日常工作中困扰我们的难题，也为工作（项目）向更高一个层级发展打下了基础。

问题导向功能。在一定意义上说，项目因问题而生，因问题而行。项目的最终目的，是为了解决问题。这问题就是社区服刑人员面临的问题。项目的提出和设定，就是将那些社区服刑人员监督管理、教育矫正、困难帮扶中带有普遍性、类别性、个别性、制约工作瓶颈性的主要问题，作为自己的根据、基本内容和主要任务，而集中相应的人力、物力、财力调查研究、科学预测、制定方案、规范程序，然后有计划、有步骤地加以解决。沿着项目提出问题、解决问题的路径，推动项目的有效实施，就意味着抓住了社区矫正工作推进发展的主要矛盾、深层次矛盾，并将相应的必要资源要素集中于此，向着一个方向用力，最终达到攻克、解决项目设定的问题，完成项目的实施。当在不同方面、不同类别、不同个案攻克、解决项目设定的问题之后，我们的社区矫正工作就进步了、发展了，社区矫正工作的水平和矫正质量就提高了。而正是在这一过程中，项目发挥了它的问题导向功能。

目标引领功能。紧接上文话题，项目对问题的解决，绝不是简单的就事论事，孤立地单方面地解决问题。由于事先有了全面深入的调查研究，有了一套科学的项目设计（后文将论及）的指导原则和程序，因而它对问题的解决，是建立在对社区矫正阶段性、整体性、长远性发展的判断的基础上，是处于全局性、系统性，各方面工作关联互动的情境中。简言之，它是在超出本项目范围的一个更高层面上，一个更广阔的视域内解决该项目的问题。其解决问题的设想、过程及最后的结果体现和显示了一国、一地区、一单位社区矫正工作的指导思想、刑事政策、刑罚执行目的、长远和阶段性发展方向和目标。因此，通过项目的实施，可以达到方向明确、目标清楚、路径清晰、少走弯路、节约资源、提高效率之目的。

委托购买功能。发达国家社区矫正项目的实施，绝大多数不是由政府及其社区矫正机构自己完成的，而是采取“政府购买服务”的方式，委托有资质的社会团体、民间组织和科研机构来完成。我国正试点推行包括社区矫正在内的政府购买服务。2014年11月，司法部、中央综治办、教育部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部联合下发《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》，对在社区矫正领域里推行政府购买服务，鼓励引导社会力量参与社区矫正工作作了专门部署。社区矫正正处于难得的机遇，正处于一个向更高层次发展的节点。那么，政府对于社区矫正工作，拿什么委托、购买？社会力量参与社区矫正工作以什么方式进行？除了一般的社工、志愿者承担辅助性工作外，较高层次和水平的参与，就是接受委托，承接项目。只有有了项目，政府委托购买，社会力量的承接、实施才有了基础和载体（当然，政府的委托与购买，社会力量的承接与服务，不是以营利为目的）。可以说，社区矫正项目本身所具有的特性，使它“天然”地、有机地与政府购买服务结合起来。这种结合，一方面使社区矫正项目制获得蓬勃的生命力；另一方面，也使社区矫正向更高层次发展获得强有力的长效机制。同时，也有效地弥补和缓解了社区矫正机构人力和专业性人才的不足（即使人力和专业性人才充足，也应实行政府购买），并在政府转变职能的大环境中大显身手。

三、从系统整合上明确总体思路和指导原则

项目的设定，不是孤立的、零散的，而是系统的、相互配套的。其内在的逻辑依据是，项目根基于社区矫正工作的实践与实务。因为社区矫正的实践与实务是系统的，相互协调的，也在不断地追求健全完善。如何做到系统、配套和完善？

第一，从总体思路上，应有一个科学明确的指导原则。英国学者汤姆·麦克兰对这个问题作了较为精到的经验性阐述：作为罪犯管理模式的项目设计，要满足这个过程中经历的这个模型各种必须品质的需要，即一致性、连贯性、确实性、巩固性。所谓“一致性”：犯人需要经历信息和行为的一致。这种信息和行为可能来自不同时间的同一个人，也可能是来自同一时间的不同工作人员。所谓“连贯性”：对犯人的处理应该具有连贯性，同时也对执行判决的全过程中存在的关系有合理程度的连续性。所谓“确实性”：与犯人工作的内容应该是的确与被委托（项目）的内容相一致，或者说是真实的，而不仅仅是经历一种系列活动。所谓“巩固性”：如果新的知识不能通过强化和反馈的过程使之转化为常规的行为（可理解为“外化”），那么，收获将是暂时的⑤参见汤姆·麦克兰：《管理犯人 减少犯罪——英国社区矫正的新发展》，载于司法部基层工作指导司编：《社区矫正试点工作资料汇编（三）》，第17 页。。

第二，从项目结构上，构建配套完善的措施体系。这里包括两个层次的内容：即项目内部的结构和项目之间的结构。一个项目内部，应有主题、指导原则、工作对象、方法步骤、目的要求、资源配置、委托主体、委托方式、承接单位、完成时限、考核验收等内容。项目之间的构成，从我国社区矫正目前的情况看，不可能一步到位，一气呵成。应按照先易后难，先重点后一般，先点状布局后渐成体系的路径来进行。而且，这可能要经历较长时间。笔者认为，当下破题开局，应结合我国正在全国实行的分类管理、分阶段教育和困难帮扶的基本工作格局，或以此为基础，构建其主要的矫正项目。如从分类管理上，设立严格监督管理、普通监督管理、宽松监督管理等项目；从分阶段教育上，设立入矫教育矫正项目、常规教育矫正项目、出矫教育矫正项目等；从困难帮扶上，设立生活保障项目、职业培训项目、职业介绍项目、生产就业服务项目等。上述是从“纵向”方面考虑的。从“横向”方面，可设立未成年犯矫正项目、女犯矫正项目、老年犯矫正项目、性犯罪矫正项目、涉毒犯矫正项目等。这样经过一个时期的努力，初步构成纵向横向相互交织、相互贯通、相互协调配套的项目结构体系。这些项目，应根据实际情况需要和财力所及，确定一部分委托社会力量来完成，一部分可由社区矫正机构“自营”完成。

第三，在项目实施机制上，应建立严格科学的考核评估机制。事前，应对项目本身的必要性、科学性、有效性进行评估，对自营或委托尤其是受托单位的资质、能力状况进行评估。事中，作为政府及其社区矫正机构，应密切跟踪项目进程，适时进行指导和校正，及时了解和处理项目实施过程中碰到的需要由政府及其社区矫正机构解决的问题，确保项目健康有效地推进。事后，即对项目完成结果进行考核、评估和验收。无论是“自营”或委托项目，都要对项目设定的各项指标（包括在实施过程中经双方协商调整确定的指标）与完成结果进行对照考核，拿出评估结论及相应的完成项目经费支付意见等。在年度、阶段性或一批项目完成时，社区矫正机构应对项目实施完成的情况进行一次全面深入的总结，分析一下带共性和个性的成绩与不足、经验与教训，并对下一轮项目的设定、实施提出意见。

四、从制度规制上推动矫正措施（项目）法治化

从英、美等国的情况看，社区矫正法治化水平是较高的。我国的一些专家学者也提出了较为系统的我国非监禁刑罚改革的构想⑥参见司法部基层工作指导司编：《社区矫正试点工作资料汇编（三）》，第37~44 页，第56~96 页。。笔者仅就我国社区矫正措施从法定化到法治化的路径谈谈看法。

第一，更新观念，推进非监禁刑罚改革。这里所言“非监禁刑罚”，是社区矫正措施法定化的前提。所言“更新观念”，其首要之义在于在全民，在司法理论界、实务界，在决策层、立法层，下大力淡化和消除重刑主义的观念，正视世界刑罚轻缓化趋势发展加快的现实，正视我国经济社会发展、文明水平提高对刑罚轻缓化的内在要求，在刑法及刑罚目的的制定和确立上，多把眼光投向社会、投向民生、投向执政基础的稳固和刑罚资源的节约和使用效率上，按照刑法“重重、轻轻”的总体构想，将“轻”的一端更为放开。“更新观念”的第二层含义即是：改变监禁刑即监禁矫正为主，非监禁刑即社区矫正为辅的观念，树立监禁刑与非监禁刑，监禁矫正与社会矫正并重，甚至以非监禁刑、社区矫正为主，监禁刑、监禁矫正为辅的观念（主要体现在规模比重上）。要清楚地看到，不仅在世界，在我国，这也是发展的必然趋势，要为我国刑法（刑罚）轻缓化、为社区矫正的发展扫清思想障碍。

第二，总体布局，完善结构。时下我国非监禁刑罚种类少、内容单调，且条块分割，自成体系，严重不适应司法实践的需要，造成刑罚资源的很大浪费。要解决这一问题，既不能“零打碎敲”，又不能“一气呵成”。应首先从完善结构上总体布局，搞好顶层设计，然后从立法规划上分步实施。根据我国刑法（刑罚）的现状，要改革完善现行非监禁刑罚和刑罚执行方式，扩充它们的容量；设立社区刑；增加中间制裁措施；调整结构，整合刑罚资源。尽可能将犯罪情节“轻微”“符合条件”者纳入社区矫正。这样，可以从机构、人财物等方面进行整合，精简机构，节约资源。同时，也使我国社区矫正的非监禁刑罚结构更清晰，更规范。

第三，以法定化推进法治化。正如前文所提及，与国外相比，我国社区矫正措施（项目)无论从广义还是狭义的层面看，法定化的水平都是很低的。根据我国新修订颁布的《立法法》有关规定：凡涉及限制人身自由，剥夺财产等措施或行为，都须通过立法来加以规定，都须有法律根据。社区矫正中有关监督管理、行政司法奖惩、社区服务、思想行为报告、集中教育学习、外出迁居审批等措施，均涉及到限制社区服刑人员人身自由，或者明确其权利和义务等，这些都应有法律上的规定。笔者建议，应加快社区矫正的立法进程。而对社区矫正立法的具体规划与方案，较为科学的做法是，应根据社区矫正刑罚执行的不同约束和调整程度，采取不同的立法规格。

社区矫正基本刑罚及刑罚执行方式应由国家层面的立法来规定，如传统的四种刑罚和刑罚执行方式，及新增设的社区刑及其执行程序，应由中华人民共和国刑法和刑诉法来规定，当然应由全国人民代表大会通过并颁布。社区矫正专门法，即《社区矫正法》，应由全国人大常务委员会通过并颁布。中央政府对社区服刑人员的帮扶政策应作出框架性的原则规定。

社区矫正基本法律的司法解释，应由最高人民法院、最高人民检察院作出；《社区矫正法》实施细则，应由最高法、最高检、公安部、司法部联合作出。其中涉及矫正措施“项目制”法定化问题，应作出原则规定。由此决定的社区矫正的主要项目规划，应由司法部作出。

社区矫正的规章、条例等，应由全国人大授权，由各省、市、自治区人大制定作出。如社区服刑人员权利义务，社区服刑人员分类管理、分阶段教育，司法奖惩的具体规定，以及省及以下各级法院、检察院、公安、司法行政四家和政府有关部门社区矫正职责的具体规定和衔接机制等。对于社区矫正具体措施（项目），应由省级司法行政机关根据司法部的措施（项目）规划，拟出符合本地实际的具体项目计划，在征求省级法、检、公及相关政府部门意见，充分科学论证的基础上，报省级人大及政府备案，付诸实施。社区服刑人员的地区性帮扶政策应由省级政府根据中央政府的原则规定，作出符合本地实际的具体的、系统的规定。考虑到地区间的差异，这种规定应是有幅度、有弹性的。涉及社区矫正项目实施过程中各级职责范围内的具体管理规定，工作、计划、安排等，应由各级司法行政机关及其社区矫正机构作出。法、检、公及政府有关部门也应根据自己的法定职责及衔接机制作出本部门的具体规定。

社区矫正措施（项目)的法定化，只是给社区矫正的法治化打下了一个基础，要达到法治化还有一个艰苦努力的过程。这个过程即是学法、懂法、信法、执法及执法监督和相应严格的违法违规追究机制的形成及实施。由于篇幅所限，不能一一展开。在此需要指出，对于直接作用于社区服刑人员的矫正措施（项目），应严格依法、依程序确定和实施，不能搞随意性。同时，也要正确处理严格执法与措施（项目）实施过程中根据进展情况适当作出调整的关系，给措施（项目）执行单位及其工作人员一定的自主权，以便他们更有效、更有针对性地做好工作，保证措施（项目）更有效地落实。