关于对“七五”普法规划的思考

秦玉华（山东省枣庄市山亭区司法局副局长）

从“一五”到“六五”，全国的普法之路已经走过了30年的光辉历程，30年普法工作润物无声，30年法治观念逐步增强，30年中国法治波澜壮阔。如今，党的十八大将依法治国方略提到新高度，十八届四中全会更是明确了全面推进依法治国的总目标和重大任务，开启了法治中国的新篇章。当前,“六五”普法即将收官，如何更好地谋划“七五”普法？如何更好地推进法治进程？如何为全面建成小康社会保驾护航？本文结合山亭区“六五”普法的工作实践，作进一步思考。

一、突出一个主线：十八届四中全会精神

围绕党和国家的中心任务开展工作是贯穿每一轮五年普法的主线。长期以来，普法工作始终坚持服从服务于改革、发展、稳定的大局，紧紧围绕各时期党委、政府的中心工作和社会生活中的难点、热点问题，为现代化建设创造了良好的法治环境。

2015年是中国的“法治元年”。十八届四中全会是我们党第一次召开专题研究依法治国问题的中央全会，充分显示了党中央推进法治进程、建设法治中国的坚定意志和坚强决心。党的十八届四中全会决定明确提出，要坚持把全面普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育。这一论断，深刻揭示了法治宣传教育在依法治国中的战略地位和基础作用，也为新形势下开展法治宣传教育工作指明了方向，创造了前所未有的法治氛围。为贯彻落实好十八届四中全会精神，司法部下发《关于认真学习贯彻落实党的十八届四中全会精神 深入开展法治宣传教育的意见》，对做好全国的法治宣传教育工作提出了具体明确要求，也为“七五”普法规划指明了方向。

法治是人类进步的旗帜，它代表了一个国家的政治文明水准。“七五”普法作为十八届四中全会召开后的首个五年普法规划，意义非凡，责任重大，必须紧紧围绕全会作出的建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，深刻领会全会作出的一系列关于全面推进依法治国的新论断、新部署、新要求，将四中全会精神作为其规划的主线，纳入其总体思路，准确把握好“七五”普法在全面推进依法治国进程中的地位作用和目标任务，切实为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的法治保障。

二、抓住一个关键：领导干部这个“少数”

习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上强调，领导干部是全面依法治国的关键，全面推进依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部一直是历届五年普法规划的重点对象，从“一五”普法的“干部”，到“二五”普法的“县团以上各级领导干部”，再到“四五”普法的“各级领导干部”，范围越来越广，力度越来越大。当前即将开始“七五”普法，党中央关于全面推进依法治国的坚强决心和习近平总书记对各级领导干部的明确要求昭示着领导干部必须是普法的“关键”对象，而且是“重中之重”。各级领导干部不仅是普法规划的策划者和组织者，更应成为规划的实施者和参与者，充分发挥好领导干部在全面推进依法治国、建设法治中国进程中的示范引领带动作用。抓紧抓实领导干部尊法学法守法用法问题，就抓住了依法治国的“牛鼻子”，启动了普法工作的“火车头”。山亭区在推动法治山亭建设的过程中深刻认识到全面推进依法治国，关键在党，关键在人，关键在于提高各级领导干部的法治思维和依法办事能力。2009年山亭区实施了以“每月一法、每季一查、每年一述”为主要内容的“111”法治工程；2014年在此基础上，将法治建设成效纳入领导干部考核内容，探索实施了“两述一员”法治建设新机制（“两述”即全区科级领导干部向区委述法、人大任命的区政府组成部门“一把手”向人大常委会述法，“一员”即选聘法治巡视员，对全区法治建设工作进行监督检查、巡视督导），在全区广泛深入开展领导干部述法活动和法治巡视制度，极大增强了全区领导干部自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，法治山亭建设面貌也随之一新。

古人云：“法之不行，自于贵戚”。领导干部在法治建设中既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。近期，党中央严肃查处的周永康、薄熙来、徐才厚、令计划、苏荣等位高权重的腐败分子就是很鲜明的例子。他们藐视法律、破坏法治，导致法治不彰，教训极为深刻。痛定思痛，为坚决避免法治不彰问题的出现，必须将领导干部的学法用法问题在“七五”普法中突出出来，抓实抓牢，使领导干部自觉把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成谋划工作时的法治思维、处理问题时的法治方式，自觉为全社会作出表率，促进全社会朝着法治中国的目标加速迈进。

三、实现一个转变：从普及法律转向培树信仰

党的十八届三中全会《决定》将“法制宣传教育”改为“法治宣传教育”，从“制”到“治”，虽一字之改，却是中国法治建设从量变到质变的完美蜕变。“一五”普法至“六五”普法，每个五年普法工作的基本立足点都是对我国现有法律制度和法律体系的宣传教育。2011年3月10日，全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议上宣布：中国特色社会主义法律体系已经形成。这一郑重的宣示，表明中国已在根本上实现从无法可依到有法可依的历史性转变，各项事业发展步入法制化轨道。

党的十八届四中全会提出，法律的权威源自人民内心拥护和真诚信仰。以此为节点，思路更明确、理念更清晰，法治中国建设进入一个新阶段，那就是培树“法治信仰”。培树法治信仰，离不开健全有效的体制保障。人民群众对法治的感知，很大程度来源于切身体验。为实现这一感知，山亭区探索实施了设立村居司法行政协理员制度，严格选聘，定期培训，专项薪酬，使司法行政协理员成为基层群众眼中的“法律明白人”、“法律代理人”，弥补了基层法治漏洞，健全了法律服务体系，畅通了权益保障渠道，建立健全了人民群众依法维权、化解纠纷、利益表达等机制，让群众合理诉求及时就地解决，切实感觉到法律就在身边，久而久之，全社会自觉尊法守法必然渐成风尚。

培树法治信仰，离不开公正司法的有力支撑。英国哲学家培根说过：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。公正的裁判是加固法治信仰的基石，而不公正的裁判会污染法治精神的源头。”法治实践直接影响着法治信仰的确立，只有严格执法、公正司法，坚决破除各种潜规则，让违法者付出代价，杜绝法外开恩，对每一起司法个案都公正审理，才能使法治精神、法治意识、法治观念深入人心，从而成为全民信仰，实现“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”的法治境界。

四、强化一个保障：加强对普法的监督考核

“七五”普法作为一项需要全社会共同参与、各部门共同协作的系统工程，涵盖面广，任务量大。要协调好社会资源，做好全民普法工作，需要坚强有力的领导体制和监督考核体制。在30年的普法实践中，逐步形成和完善了“党委领导，政府实施，人大、政协监督，党委宣传、司法行政部门具体组织，全社会参与”的运作机制，这其中加强监督与考核是确保机制有效运转的“保障阀”。

山亭区在“六五”普法实施过程中，将建立完善监督考核机制作为推动法治的重要条件，既促进了普法工作平衡发展、全面实施，又实现了“谁执法、谁普法”，明确了各部门具体工作任务、职责及作用。如在创新实施的“两述一员”法治建设工作新机制中，“一员”（法治巡视员）就是专门为确保“两述”工作顺利开展而配套的监督考核机制；同时，又以区委名义下发了《关于将法治建设成效纳入领导班子和领导干部考核内容的实施意见》，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，并把考核结果真正运用到干部的选拔使用上，使“软任务”变成了“硬指标”。 实践证明，建立严格的监督考核机制有利于推动法治建设进程。因此,必须把监督考核机制纳入到依法治国的价值体系中,使“法治GDP”真正走上“考核大道”，确保法治与监督之间价值观念的统一。

司法部在《关于认真学习贯彻落实党的十八届四中全会精神 深入开展法治宣传教育的意见》中要求：“建立科学完备的依法治理指标体系和考核标准，推进依法治理工作不断深入，实现依法治理工作制度化规范化。健全普法考核评估机制，建立完善法治宣传教育工作考评指导标准和评估机制。”因此，要确保“七五”普法的实效性和完整性，就必须着眼于普法工作实践和理论研究要求，建立严格的党委政府体系监督考核机制，使法治宣传教育工作在健全的监督环境中有效运转，充分发挥法治宣传教育在推动依法治国进程中的重要职能。

五、锁住一个标准：是否为民这个实效

依法治国是实现社会和谐发展，人民幸福安康的必由之路。在新时代的背景下，唯有法治能够给予老百姓普遍的安全感、幸福感。普法工作的最高标准就是在“为民”上取得实效，“七五”普法规划的制订也应充分体现这一点。

自1986年开始的历届五年普法规划，是一项把法律交给人民的宏大社会工程。30年来，通过组织实施六个五年法治宣传教育规划，全体公民的法律意识、法律素质和依法办事能力以及全社会的法治化管理水平有了明显提高；法治宣传教育为推进民主法治进程和各项事业的科学发展，发挥着不可替代的作用，作出了积极贡献。法治宣传教育已逐步成为党和政府联系广大人民群众的“民心”工程，成为倍受广大人民群众喜爱和欢迎的“惠民”工程，成为社会各界依法维权的“利民”工程。因此，是否“为民”应成为制订“七五”普法规划的最大标准，这也正与我们党的宗旨“全心全意为人民服务”一脉相承。

山亭区将“创新”当做推动“六五”普法工作的催化剂，坚持“一年一创新”，先后实施了“111”法治工程、村居司法行政协理员、“1123”社区矫正模式、“两员一单”普法、法律指导员制度等，有效整合资源，及时为群众提供优质高效的法律服务和法律产品。实施精品战略，打造特色品牌，传递法治文化的正能量，扩大法治文化的影响力。重视引导群众性法治文化产品的创作和推广，更好地满足人民群众对法治文化的需求。立足实际，满足群众日益增长的法律需求。尤其是“两员一单”（“两员”即普法联络员和法律指导员，“一单”即普法订单）是山亭区立足近年来个体工商经济迅速发展的现实情况所采取的“订单式”的普法新模式，真正从群众的角度想问题，它解决传统普法“一锅烩”的弊端，按照“缺啥补啥”原则进行法治宣传。“七五”普法规划要满足人民群众新期待新要求，就需要下大力气，搞好前期调研工作，真正了解群众需要什么，逐步实现从灌输式到渗透式、从单一化到多样化、从“小普法”到“大普法”的转变。

法治宣传教育工作是一项利国利民的崇高事业，需要全社会付出长期不懈的努力。在“六五”普法检查验收和“七五”普法规划制定这一承上启下的特殊时期，要尽早谋划、认真调研、广纳建言、科学决策，突出十八届四中全会精神这条主线，紧紧抓住领导干部这个关键，强化监督考核机制，促成法治信仰的树立，实现“为民”根本目标，进一步增强“七五”普法规划的针对性、实效性和可操作性，使“七五”普法规划在出台后得到全面正确的贯彻实施，推进法治中国的早日实现。