马克思恩格斯的政府公共性理念及其对构建服务型政府的启示

余 华

改革开放以来，中国的社会结构和利益格局发生了深刻变化，利益分化、多元化趋势日益加强，群体间的利益冲突以及政府与社会间的不适应性矛盾日益凸显，这使得政府公共性问题在中国日益凸显。如何整合社会利益矛盾、重建政府公共性成为社会关注的热点。自20世纪90年代以来，构建服务型政府成为中国行政改革和治理现代化的重要取向和目标。这也是中国应对政府公共性缺失问题、重建政府公共性的重要途径。建设服务型政府的一个重要原则，就是要坚持政府的公共性理念，以满足人民群众的公共需求和根本利益为至上目标，实现善政和善治。长久以来，在关于政府公共性问题的研究中，立足于西方政治理论家如哈贝马斯、罗尔斯等人的思想并从中汲取灵感的研究居多，而马克思主义创始人关于公共性问题的论述和立场、观点却被有意无意地忽视了。其实，马克思、恩格斯虽然没有直接使用“公共性”这一词汇，但究其思想实质而言，马克思主义具有公共性思想是不言而喻的。无论是将“社会化人类”作为新世界观的立足点，还是将“人类解放”视为未来社会的最高价值目标，都表明马克思主义是一种以公共性信念和理想为主题的理论。研究和挖掘马克思主义创始人关于政府公共性的思想，对于当代中国服务型政府的构建，具有重要的启示意义和指导意义。

一、马克思恩格斯的政府公共性理念的基本内涵

公共性是个内涵十分丰富的概念，不同学科有不同的理解。简单地说，公共性是与个体性、私人性、集团性相对而言的。从哲学的角度看，公共性是关涉人类共存的观念，表明了人类相互联系、相互依存的基本特性和处境。政府公共性是对政府存在性质和政府活动目的的价值规定，它表明了政府的公共所有性而非专有性，全民共享性而非排他性。一般认为，在人民主权的理念下，国家作为社会政治共同体，公共性是国家(广义的政府)本质属性，国家存在的目的和合法性是维护和保障人民的权利。正如哈贝马斯所指出的:“国家是‘公共权力’机关。它之所以具有公共性，是因为它肩负着为全体公民谋幸福这样一种使命”。①［德］哈贝马斯:《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社1999年版，第2页。

与近现代政治理论家不同，马克思坚持历史唯物主义的国家观，认为国家来自于社会，国家生活的现实基础不是“绝对理性”，而是客观的社会经济结构，从而破除了国家至上性、独立性和普遍性的“神话”，揭示了阶级社会的国家实质——统治阶级利益的维护者，因而，在存在剥削阶级的社会，国家的公共性是不具有“全民性”的，对于被统治阶级来说，是“虚幻”的。

当然，马克思对国家阶级属性的揭示，并不是对国家公共属性本身的否定。长期以来，由于捍卫社会主义政权的现实需要和苏联模式的影响，我们过多关注和强调了马克思恩格斯关于国家的阶级性的论述，而忽略了他们关于国家的公共性的论述，从而把马克思恩格斯的国家观简单化、片面化、极端化地理解为“阶级统治的工具”。实际上，在马克思恩格斯那里，国家具有“社会公共管理机构”和“阶级统治的暴力机器”的“双重形象”。在《资本论》中，马克思明确指出，剥削阶级国家活动的特点是“既包括由一切社会的性质所产生的各种公共事务，又包含由政府同人民大众相对立而产生的各种特殊职能”。②《马克思恩格斯全集》第1版第25卷，人民出版社1974年版，第432页。这里，马克思明确指出了剥削阶级国家既要承担社会的公共事务的管理职能，又包含与人民大众相对立的阶级统治职能。

从国家的起源上看，国家原本产生于社会，产生于社会存在和发展的共同利益的需要，它是以维护社会公共利益的名义而诞生的。但是，由于私有制和阶级的出现，国家从它诞生之日起就蕴含着深刻的矛盾:它既产生于社会的共同利益的需要，又是阶级利益冲突的产物。马克思、恩格斯指出:“随着分工的发展也产生了单个人的利益或单个家庭的利益与所有互相交往的个人的共同利益之间的矛盾;而且这种共同利益……首先是作为彼此有了分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中。……正是由于特殊利益和共同利益之间的这种矛盾，共同利益才采取国家这种与实际的单个利益和全体利益相脱离的独立形式，同时采取虚幻的共同体的形式。”③《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第84页。也就是说，社会存在和发展中现实存在的共同利益以及共同利益与特殊利益相互矛盾的现实，导致了以维护共同利益或公共利益姿态出现的国家。但是，由于“国家权力并不是悬在空中的”，公共权力的行使必须依托于社会的一部分人，这就导致了少数人占有公共权力，假借普遍利益的名义来实现本阶级的特殊利益。

需要强调指出的是，在揭示国家的阶级实质的同时，马克思、恩格斯并没有否定国家的公共属性，恩格斯指出，国家的“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行某种社会职能时，才能持续下去”。④《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第523页。马克思也指出，“只有为了社会的普遍利益，个别阶级才能要求普遍统治”⑤《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第464页。也就说，统治阶级必须对全社会的公共事务承担起一定的或基本的管理职能，只有满足于至少是形式上的公共性要求，才能取得对全社会进行长期统治的“合法性”基础。

因此，在马克思、恩格斯看来，国家的公共性具有双重性，从应然的角度看，国家作为社会共同体，理应体现社会公共利益，应该全民共享共有，但是，从实然的角度看，在存在阶级对立的社会，国家实质上反映的是统治阶级的利益，只具有形式上的“公共性”。并且，在阶级社会，国家作为凌驾于社会之上的力量，为掌握公共权力的官僚集团谋取自己的特殊利益具备了极为有利的条件。马克思、恩格斯曾多处论及由社会分工导致的官僚集团及其特殊利益的形成。恩格斯说:“社会产生着它不能缺少的某些共同职能，被指定执行这种职能的人，就形成社会内部分工的一个新部门。这样，他们就获得了和授权给他们的人相对立的特殊利益”①《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第482页。。恩格斯还指出，社会起初用简单分工的办法为自己建立了一些特殊的机关来保护自己共同的利益。但是后来，这些机关“为了追求自己特殊的利益，从社会的公仆变成了社会的主人”②《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第12页。。

由于国家具有相对于社会的自主性，国家官僚机构享有自己的特殊利益，因而，剥削阶级国家公共性的异化，不仅表现在其代表的是统治阶级的利益而不是全社会的利益，而且表现在官僚集团利用国家政权谋取自身特殊利益上。要根本解决国家与社会之间的矛盾，消除国家公共性的异化，就必须“消灭国家”，使国家政权回归社会。马克思认为，只有消灭私有制下的强制分工和阶级对立，建立基于真实自由关系的“联合体”即共产主义社会③“共产主义(communism)”一词来自拉丁语“communis”，其本意就是“公共的”，因此，我们认为，马克思构想的“共产主义”社会原意是一种社会公共联合体和自治体，在中文翻译当中，译为“共产主义”不如译为“公共主义”更能表达马克思思想的原意。，才能实现“人类解放”、达致全面而真实的公共性。

当然，“消灭国家”、建立共产主义社会是个漫长的历史过程，无产阶级掌握国家政权，建立社会主义国家，是迈向共产主义社会的必要过渡环节，社会主义国家虽然仍有阶级统治职能，但更多承担的是公共职能。在《法兰西内战》中，马克思在谈到无产阶级掌握国家政权问题时，指出“旧政权的纯属压迫性质的机关予以铲除，而旧政权的合理职能则从僭越和凌驾于社会之上的当局哪里夺取过来，归还给社会的负责任的勤务员。”④《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第57页。可见，马克思对旧政府的职能进行了明确的区分，一部分是阶级统治的职能，一部分是是管理社会公共事务的职能。他认为，旧政府管理社会公共事务的“合理职能”应该保留，但是行使这一职能的权力不应再凌驾于社会之上、和人民大众相分离，而应还给社会，交给真正代表社会的社会公仆。

纵观马克思、恩格斯散落在诸多著作中的关于政府公共性的论述，我们认为，马克思、恩格斯的政府公共性理念至少包含着以下几重意蕴:第一、公共性是政府的本原价值属性。与近代契约论的思想传统不同，马克思认为，政治共同体和政府不是个人间订立契约的产物，而是人类生存实践的自然结果。在价值本原上，马克思认为人是“类存在物”，每个个体的非自足性决定了人类必须以“类”的方式才能更好地生存，当人们在“大规模的共同劳动”结合为共同体时，就产生了维系共同体存在的公共利益。而国家(广义政府)的产生就是为了防止阶级冲突导致共同体解体而以维护社会公共利益的名义诞生的，正如马克思所说，“只有为了社会的普遍利益，个别阶级才能要求普遍统治”。因此，公共性是国家的本原价值规定，马克思对现代国家或剥削阶级国家的批判，正是站在国家公共性本原价值立场上的批判，恰恰是因为现代国家未完成或未实现其公共性。马克思经常使用“公社”、“共产主义”、“社会主义”等词汇，来表述其对理想社会的理解，这充分体现出其学说坚持公共性信念的价值立场和理论旨趣。第二、政府公共性的实现程度是一个随着生产力发展而不断累积的历史过程，在阶级社会，政府公共性异化为统治阶级集团的公共性。马克思在国家观上坚持历史唯物主义立场，认为国家生活的现实基础是客观的经济结构，在生产力发展尚不充分发达的情况下，不可避免地存在阶级和阶级对立，国家活动必然要更多地体现经济上占统治地位的阶级的利益，而不是全社会的利益。虽然，剥削阶级国家也要承担诸如维护社会秩序等“由一切社会的性质所产生的各种公共事务”的基本职能，也体现出一定的公共性，但在根本上是体现的是统治阶级的利益。在社会主义国家，由于公有制的存在和无产阶级掌握政权，人民是国家的主人，国家公共性理应得到更为完全的实现。但是，由于客观经济发展水平的限制和历史文化的影响，社会主义国家也会存在公共性异化现象。这种异化更多表现为掌握公共权力的官僚利用国家政权谋取自身特殊利益上。第三、政府公共性的目的指向为人的自由全面的发展。马克思认为，人是历史的创造者，人类社会是人类自身创造的产物，人类历史活动的终点指向每个人自由而全面的发展。在《共产党宣言》中，马克思、恩格斯明确提出了自己的社会理想:“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”国家公共性作为人类“能动的类生活”的表现形式，是实现人的自由全面发展不可或缺的条件，其价值内涵和目的指向必然是为着人的自由而全面的发展。人的自由全面发展必然是彻底而全面的发展，而非片面的发展，它既包括人与人之间关系的平等和谐，也包括人与自然关系的和谐。自然界是人类生存的前提，生态环境的破坏必然危机人类的生存，马克思强调人的全面发展，实际上就潜在地包含了保护生态环境，与自然和谐共在的思想。马克思认为作为历史之谜得到解答的共产主义社会，“是人同自然界的完成了的本质的统一，是自然界的真正复活，是人的实现了的自然主义和自然界的实现了的人道主义。”①马克思:《1844年经济学哲学手稿》，人民出版社2000年版，第81页。也就是说，马克思把人与自然的对立看成是异化的，而人与自然界的本真和理想的状态应该是统一的。因此，人和自然的和谐共在是人的全面发展的应有之义。人的自由全面是随着社会生产力不断发展而进步的历史过程，它与社会主义建设事业是紧密相连的，也为政府活动的价值定位提供了指南，只有为着人的自由全面发展不断创造条件，政府才能使其公共性得到充分体现。

二、马克思恩格斯的政府公共性理念对当前构建服务型政府的启示

构建服务型政府是中国行政改革和治理现代化的必然趋势和重要取向。改革初期，由于我国采取了非均衡的发展战略，政府的职能重心主要放在经济发展上，致使社会发展相对滞后，教育、医疗等社会公益事业的发展严重滞后于经济发展，产生了许多问题，并对我国的社会稳定和社会安全提出了严峻挑战，这就要求政府在本原价值上复归公共性理念，更多地强调社会公众的意志，提高公共服务的能力和社会公众的满意程度，在施政方式上更多地强调服务、由管制型向服务型转变。马克思、恩格斯的政府公共性思想对于当前构建服务型政府的理念和实践有着根本的指导意义，其启示主要体现在以下几个方面:

第一、构建服务型政府必须坚持“以人为本”的理念，服务于人的自由全面发展。马克思主义政治哲学关注的基本点是人，一切发展都是为了人。人的自由全面发展是马克思主义学说的最高价值理想和追求。科学发展观是中国共产党在新的实践背景下提出的执政理念，其核心就是坚持“以人为本”。在科学发展观的主要内容中，全面发展是为了人，协调发展是为了人，可持续发展是为了人，经济社会发展还是为了人，归根结底是为了人的全面发展。我国是社会主义国家，政府是人民的政府。以马克思主义为指导思想的中国共产党，是中国社会主义事业的领导核心和根本保障。在我国，政府行政理念归根到底就是党的执政理念的体现。在科学发展观的指导下，当前构建服务型政府的理念最核心的就是要坚持“以人为本”。坚持“以人为本”的理念，就必须把实现好、维护好、发展好人民群众的利益作为政府工作的出发点和落脚点，尤其是要坚持“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的根本准则，不断提升人民政府的公共性;在施政方式上要实现从以政府运行为中心向以社会和公众的需求为中心的转变、从以效率为中心向以公平为中心的转变、从管制型行为模式向服务型行为模式的转变;在工作重心上要着重提高满足人民群众多方面、多层次需要的公共服务质量，尊重和保障人权，努力创造一个促进人们平等发展、自由创造的公平正义的社会环境，为促进人的自由全面发展创造条件。

第二、构建服务型政府应以公共利益的实现为终极目标。马克思认为人是类存在物，公共性是人的存在方式，结合为共同体是公共利益的体现。国家作为社会政治共同体，就源于私人利益与公共利益的矛盾，虽然在阶级社会，国家具有阶级性，但阶级性是公共性异化的表现，其存在的本原价值在于维护公共利益。社会主义国家，人民是国家的主人，国家应以维护和实现全体人民的的公共利益为终极目的。但是，社会主义国家作为一种过渡“国家”的形式，依然采取的是官僚体制，公共权力依然有与人民大众脱离的可能，官僚阶层并不始终自觉地以公共利益作为自己活动的目的。因而，必须警惕政府公共性的异化，防止某些个人利益、部门利益以及阶层小集团利益以冒充公共利益的面目出现。在社会主义市场经济条件下，人民群众的利益也日益分化、多元，这就要求我们党和政府在处理不同群体的利益诉求关系中，能够超脱各种特殊利益势力的干扰，发现多元利益的共同基点和长远的根本利益所在。按照马克思主义的原理，公共利益的本质内涵指向每个人的自由而全面的发展，在人民权益法治化的现代法治理念下，保护受到法律认可的人民权益，即是公共利益之所在。在社会结构日益复杂的现代社会，每一社会构成要素的特殊利益要求都需要得到保护，这就要求党委政府发挥更大的主动性来寻求和保护公共利益，以完成社会的整合和人民公共福祉的实现。在多元利益并存的格局下，要防止强势群体利益的过分膨胀、扩张而造成对公共利益的损害，尤其要注重保护好弱势群体的利益，以维护社会的和谐稳定。

第三、构建服务型政府要加强民主法治建设，防止政府公共权力的异化。

社会主义国家就其本质而言，已经由少数人的统治转变为大多数人民群众的统治，但它毕竟遗留了国家的痕迹，依然具有官僚政治的特性，政府公共权力存在异化的可能。在现代社会，政府权力居于国家权力的中心，行政权的过分膨胀与强大，如果缺乏法治和监督的制约，就会导致政府行为的随意专断，造成对人民权益的侵害，还会滋生权力寻租等腐败行为。因此，加强对政府权力的监督和制约是构建服务型政府的重要内涵。马克思在总结巴黎公社经验时，指出巴黎公社是“人民群众获得社会解放的政治形式”①《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第195页。，这种政治形式给国家制定了真正民主制的基础。因为巴黎公社的所有的公共职务都由选举产生，对选民负责，接受人民的监督，并随时可以罢免。广泛的选举制度和罢免制度，无疑对防止社会公仆变为社会主人提供了有力的制度约束。延安时期，黄炎培曾向毛泽东提出周期率问题，毛泽东对他说:“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”②《毛泽东传(1893－1949)》，中央文献出版社2004年版，第746－747页。构建服务型政府必须不断加强民主法治建设，建构和完善自下而上的人民监督制度，只有使公共权力在法治的约束下透明地运行，并接受人民监督，才能使其真正地做到对人民负责、为人民服务。

第四、构建服务型政府要转变政府管理模式，实现国家与社会的良性互动。

依据社会决定国家的原理，马克思、恩格斯揭示了公共权力的社会本位。在《法兰西内战》中，马克思认为，未来无产阶级新型国家的实质就是“社会把国家政权重新收回”③《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年，第195页。，把被国家剥夺的一切力量还给社会。但是，在社会主义革命和建设的实践中，由于现实的需要和历史条件的限制，我们党和国家建立了全能主义的政府管理模式，党和国家的权力渗透到社会的各个方面，国家吞没了社会，压抑了社会的自主活力。随着改革开放的发展，国家与社会适度分离，社会自主空间有了很大的发展，但是全能型、管制型行政思维惯性依然存在，行政权力过多干预市场和社会的现象依然存在，政府全面转型面临不少阻力。构建服务型政府，就必须厘清政府权力的界限，处理好政府与企业、政府与社会的关系，把越位的权力之手缩回来，把该由市场和社会自主管理的事情归还给市场和社会。在现代社会，公共事务日益复杂，政府不可能包办一切，对于市场和非政府组织能够管理好的公共事务，政府应该大胆放权，让它们自己去管理。构建服务型政府意味着政府管理模式由行政本位向社会本位的转变、由政府管制向多中心治理的转变。为了让公民真正自主地参与公共生活，提升政府决策和行为的公共性，国家应该担负起责任，大力培育社会民间组织，并通过建立和完善自由沟通、平等协商的制度性和非制度性机制，来促进国家与社会的良性互动。

第五、构建服务型政府必须寻求公共性与效率的平衡，实现“善政”。

政府公共性的实现必须依赖于政府活动，与政府工作的效率紧密相关。马克思对黑格尔“官僚制”理论的批判和建设“廉价政府”的设想，就蕴涵了公共性和效率相统一的思想。公共性和效率是公共行政活动的两大目标，公共性从价值层面规范政府活动的目的性，效率从技术层面强调政府活动的有效性。从公共行政实践的历史看，这两大目标存在紧张关系，经常存在冲突。近现代以来，在科学技术和科学管理思想的影响下，建立在“科层制”基础上的行政管理，一开始就赋予效率较高的价值定位，突出了行政活动的专门性和组织性，强调了行政能力建设的重要性和紧迫性，而20世纪后期形成了“新公共管理”运动，虽然对传统科层制范式提出了批评，强调多元的决策中心、大众参与、分权等管理模式，突出市场机制和私营部门的作用，注重政府业绩、提高效率、增强公民信任度，但其依然延续了传统管理主义的基调，将公共行政的一切问题都归结为管理问题，以管理改革代替政治改革，而缺乏对民主、平等等价值主义内容的足够关注，从而广受诟病。“新公共管理”纯粹以市场交易关系来理解公民与政府间的关系，忽视了公民是政府的“所有者”，而非顾客，公民本身具有表达需求和自行选择的权利，也忽视了公共利益源于共同价值的对话，而非个人利益的简单相加，从而有悖于公共性的要求，其管理主义和市场取向的思路并不能协调公共性与效率的紧张关系。

政府行政的合法性源于其公共性，而公共性的实际意义在于创造公共价值，即公共产品与服务的产出，科学管理、市场化改革等都有助于相关问题的解决，它们在公共行政领域有着足够的合理空间，但政府的公共性不仅在于其产权的公共性，更在于它所提供的产品和服务及组织行为是否合乎公共性的要求。①郁建兴、冯涛:《寻求公共性与效率的平衡——从公共行政学发展史来看》，《思想战线》，2010年第1期。构建服务型政府必须寻求公共性和效率的平衡。一方面，公共性不能只停留在价值层面，其真正意义必须落实到政府能够有效处理公共事务并不断满足公共需求，而这不得不依赖于建设政府行政能力和提高行政效率。另一方面，公共管理的终极目标是为社会创造公共利益，而公共利益的界定、公共决策的制定离不开公民的参与和公共领域的对话，必须搭建公民与政府官员沟通的平台，推动公民参与到公共项目的制定和实施中。因此，构建服务型政府既要注重政府组织机构和职能的重构，合理划分政府间的职责分工，积极创新公共服务的供给机制，提高行政效率，又要改变施政方式，推动公民参与社会管理，提高公共决策制定的公开性、民主性和科学性，通过透明、开放、协商的方式来寻求社会共识和公共利益的实现。