中国乡镇治理的变迁逻辑和发展路径

汪玮

（中共浙江省委党校，浙江杭州311121）

中国乡镇治理的变迁逻辑和发展路径

汪玮

（中共浙江省委党校，浙江杭州311121）

中国的乡镇治理及其制度化形态历经漫长的发展和演化，经历了传统农业时期、近代民国和国民党时期、人民公社时期以及改革开放后四个时期，各时期依据不同的发展国情形成了各具特征的乡镇治理的形态特征。纵观中国乡镇治理发展的整个过程，我们认为，要实现乡镇的有效治理，就必须在国家政权下沉的同时，适应乡村社会经济发展的需要，构建法治政府和服务型政府，在充分尊重地方自主性、培育公民参与意识和民主能力的基础上，形成参与式的民主治理模式。

乡镇治理；基层政权建设；变迁；民主；治理

乡镇政权是国家农村政权的根基。乡镇政权建设得如何，相当程度上直接关系着整个农村地区的发展和人民民主政权的巩固。自本世纪初以来，基于历史遗留问题以及新时期乡镇体制的诸多不适应，乡镇的去留和治理的结构性转换一度成为学者关注的焦点。一些学者秉持撤销乡镇一级的观点，其中又分为主张“县政乡派”和主张“乡镇自治”。前者提出改乡镇政府为县级政府的派出机构；后者提出除了一部分公共行政职权（如保障法律上的执行，保护公民财产人身权利，维护社会秩序等）上交给县级政权机关，其它的原属于乡镇政权的大部分权力，移交给自治机构，实行乡镇自治。还有一些学者则提出要保留乡镇政权，其做法包括三种主张：“撤并乡镇”，“乡政自治”，以及近几年随着城镇化建设提出的“强镇扩权”。事实上，全国大部分地区已经过乡镇合并，国家与社会的合作治理成为当前发展的主要走向，而“强镇扩权”也由国家确立试点镇，在一些经济发达的省份和地区进行改革试点。在国家提出新型城镇化战略的背景下，本文认为，保留乡镇政权已是不争的事实，问题的关键是如何加强和巩固乡镇政权，有效解决政权“悬浮化”和权威“碎片化”的问题，以提高乡镇政权的合法性。乡村治理的形成并非一蹴而就，而是经历了历史的发展与嬗变。诚如诺斯所言：“历史是至关重要的。它的重要性不仅仅在于我们可以向过去取经，而且还因为现在和未来是通过一个社会制度的连续性与过去连接起来的”。对乡镇治理的历史进行回顾，或许我们可以从中找到解答上述问题答案。

一、传统农业时期中央集权下的乡村治理：专制—自治模式下的超稳定结构

传统农业时期的乡村社会主要是以户籍制和赋税制的方式，置于皇权为轴心的中央集权控制之下。传统的专制国家不管是出于君主个人之私欲，还是为维护“家天下”长治久安之“公心”，都有一种将国家政权延伸至乡村社会，建立基层政权，从而将乡村社会纳入统治秩序中的“原始冲动”。“为了控制目的而把民众分成小单位的基本思想，连同其变异形式和更细致的形式(最著名的是保甲制)在以后的帝国时代，甚至晚至民国时代仍行之不辍”。以在乡村基层建立一定行政区划和管理层级，设立组织进行治理，其名目如乡、亭、里、党、间、邻、族、牌、都、图、村、团、社、区、保、甲、什、伍等五花八门，不一而足。县以下管理层级或三级、或两级，有的是县及以上衙门的延伸，有的是县以下基层组织，前者有可能演变为后者。我们把这些统称为“乡里制度”。国家通过一整套的乡里制度连同其他相配的制度（如户籍制），把农民组织起来以汲取资源、实施控制，即所谓的“编户齐民”。传统专制时期的乡治，大致可分两个时期：

职役制时期，为官民合治。从隋文帝开皇16年(公元596年)直至清代。隋唐是乡村基层治理演变的转折点。随着“‘乡’的功能进一步弱化，‘里’‘村’成为乡里组织的重要层级”。从唐代中期开始，“乡官制”向“职役制”转变，至宋代才得以完成。魏光奇认为，乡官在唐中叶沦为职役源自秦汉时期就开始的中央集权官僚制度，作为先秦宗法贵族制度的对立物，它具有不断膨胀，吞噬国家组织之外其他一切社会机体的本性，而乡官又具有某种“地方自治”的性质，因此很难为中央集权组织所认同，导致很多人不愿承担此项职务，故而只好“轮差”，“乡职”于是沦落为与军旅、劳作等力役同样性质的工作。从宋中期开始，基层治理组织开始转变为“保甲制”的职役制，除了以治安为主要职能的“保甲”，宋代还产生了以教化为主要职能的“乡约”这一新的基层组织。由“乡官制”到“职役制”，这一转变的最大影响便是各项乡村公共职能的废弛。面对两宋时期社会无序、乡土风气败坏的局面，元代曾试图恢复乡官制，设立“社”，但这种“社”制未能改变失败的命运，其与征调赋税的里制在实际过程中已经混而为一。明初设里甲，主要担负赋役的职能，同时也承担古代乡官的某些职能，如调和邻里关系、调解民事纠纷、实施互助保障、维持村社治安和督劝农桑等。清初承明制，后在农村基层还设有乡约、社学、社仓、乡兵等组织。与此同时，宗族组织从宋代开始发展。保甲制的完善和宗族组织的兴起是乡村非行政化治理的基础，县而非乡成为基层行政区域，治权所代表的官治体制由此从乡镇退缩到县一级。

费孝通认为，传统乡村治理存在着“自上而下”与“自下而上”两条政治轨道，前者指中央集权的行政体制对乡村社会的作用，后者指乡村社会通过绅士向衙门诉求利益、讨价还价、最终达成协议。王先明、张静等也提出，传统中国的治理结构有两个不同的部分，其上层是一个自上而下的官制系统，其底层是官治以外的地方治理，即由族长、乡绅或地方名流掌握地方性的管制单位。“在基层社会，地方权威控制着地方区域的内部事务，他们并不经由官方授权，也不具有官方身份，而且很少与中央权威发生关系，这在事实上限制了中央权威进入基层治理”。由此，笔者提出一个乡村治理稳定的三角结构，即在家国同构、儒家伦理和宗法制度下，皇权、绅权和族权构成了乡村治理稳定的三角结构，国家的行政权和乡村自治权融为一体。可以说中国传统社会乡村治理是一种专制—自治模式。一方面，政权“是以力致的，是征服者和被征服者的关系。”所以，君主专制下王权具有至高无上的权威，并通过“权力的文化网络”和“权力的制度网络”强化对乡村社会的控制。专制政体下，无论是乡村精英还是农民，都受到了以暴力为后盾的意识形态的教化，并在宗法伦理和风俗习惯等非正式制度的强化下，将被治者的思想、言行纳入其政治轨道，从而形成一个超稳定的等级社会。另一方面，国家出于降低统治成本和对乡村有效治理的目的，不得不寻求与乡绅的合作，这样乡绅就成了连接国家权力与下层民众的桥梁。国家只要获得了所需要的资源，并不会过多干涉乡村内部的事务，封建土地制度又使地主乡绅牢牢控制了乡村社会最基本的经济资源。乡绅治乡在节约了国家统治成本的同时，也强化了乡绅的地方性权威。是故，乡村社会又呈现着一定程度自治的一面。当然，这种自治是基于帝制下的自治，是宗法制度和保甲制度的有机结合，具有行政权和自治权并存的二元性特征。然而这种“自治权”并非属于农民，于建嵘就指出，“古代乡村权力体系的二元性只是表明，由于特殊的社会结构，行政权和自治权分别掌握在占统治地位的地主阶级中的不同成员手中，他们从根本上是统一的。”因此，这种与土地制度和超经济强制相联系的基层政权，总是掌握在“乡绅”或“族长”手中，“所谓乡村自治，不过是乡绅之治，或用现代的话语说，是精英之治”。

二、近代社会激变时期“现代性”政权的生成：地方自治和国家权力“内卷化”

中国自19世纪中叶到20世纪中叶前期跨入近现代的一百年间，“现代世界体系”对中国的冲击和激荡越来越深入，中国发生了“千年未有之变局”，社会进入激变时期。无论是来自帝国主义的压力，还是“国家建设”的自我需求，都要求建立一个“现代化”的国家政权。这一时期国家通过权力的延伸，加强了对乡村的社会控制和资源掠夺，希望以此实现国家整合和民族独立。因此，无论政权怎样频繁更替，所有的中央和地方政权都企图将国家权力伸入社会基层，它们相信这些新延伸的政权机构是控制乡村社会的最有效的手段。这正是清末至民国以来国家重构乡村治理模式的历史背景。然而，当国家权力下沉，企图以地方自治整合乡村社会，却导致国家政权内卷化。与此同时，乡村传统权威不断受国家权力的挤压，加之乡村精英质量蜕化，整个乡村呈现出“劣治”景象。这一时期的乡村治理可分为三个阶段：

1.晚清时期的乡镇“地方自治”

在近代民族资本主义经济得到一定发展的社会压力下，社会推动宪政和地方自治的声浪日趋高涨。同时，晚清时期，接连不断的战事和变法新政加重了国家财政的负担，国家必须加大对乡村的剥削；税赋的增加又必然激起农民的反抗，需要国家加强对乡村的控制。于是，为了改变传统中华帝国统治秩序崩溃的局面，强化国家对乡村的统治，清政府开始推行“国家政权建设”(state-making)，通过地方行政机构的正规化，规定了县衙之下的行政区域划分，将国家权力轨道铺向乡村。乡成为县以下的基层行政建制，乡村政治结构由保甲制变为乡(镇)保甲制，由依法产生的代表会议和乡(镇)公所管辖。以上制度可以看到赋权于民和乡镇自治的痕迹。但是自治章程同时还规定了，“对于城镇乡的自治职权，由地方行政官监督，地方官有权申请督抚解散乡镇议事会、董事会及撤销自治职员。”这实际上使得乡镇的地方自治权成为虚幻和泡影，其实质是清政府在国家建构过程中试图将国家政权延伸到乡镇一级，打破传统“乡绅治乡”的高度地方自治，以便更好地汲取和整合乡村资源。正如费正清指出，“清政府企图通过正式认可绅士在地方上的控制，把绅士置于地方官员的控制之下(即把他们的职能正式纳人基层的政府部门)，以此来巩固他们的统治”。由于晚清政府的“开绅权”并非真心，而是迫于外在压力的举动，所以，地方绅权进入官僚体系后，并未完全顺应国家权力，反而使国家权力进一步走向分化，这也是导致后来民国军阀割据的一个重要因素。

2.民初军阀割据时期的地方自治

民初军阀割据时期，虽然政权更迭，社会动荡，但这些政权在加强乡村政权建设方面却是一致的。他们在“地方自治”的幌子下，不断加强其独裁统治。1914年，袁世凯政府颁布《地方自治试行条例》和《地方自治试行条例施行规则》，继续把正式行政体制向县以下延伸。随着以袁世凯为代表的封建专制势力的衰微，1921年7月北京政府发布了《市自治制》和《乡自治制》法，该法取消了自治区制，恢复了民初的市乡制。但在“乡长由乡自治会选举和乡长、乡董无薪给”这两点上，《乡自治制》比《地方自治试行条例》倒退了。实际上，在这个中央政权没有能力全部贯彻其意志的历史时期，全国各地基层政权的变化是参差不齐的。从地方自治的实践模式来看，典型的有三种，即山西模式、浙江模式和云南模式，其中最有影响的是“山西模式”，它拥有一个完备的包括组织机构、管理制度、行为规范、伦理教化等内容的“自治体系”，因此被北洋政府视为“地方自治的模范”，并向全国广为推介，该体系也最终成了阎锡山推行军阀统治的基础。

3.国民政府时期的重建保甲和乡村建设运动

这一时期在乡村重建问题上出现了政府和民间组织不同的声音：一方面政府为推进民族国家建设，强化了对乡村社会的控制；另一方面，民间则坚持乡村建设的自主性和民主化，仍保持着地方民主自治微弱的声音和种子。

一是重建保甲制。蒋介石对于地方自治基本上是持否定态度的，他极力鼓吹推行保甲的必要性，在江西、福建、陕西、四川、贵州等省推行“联保连坐”式“保甲制度”。蒋介石的保甲制不同于传统的保甲制，已失去了传统的自治性，成为国民党政府的基层行政单位。保甲所要考虑的首要任务就是农村治安和力量动员。在“管、教、养、卫”四个方针中，“管”替代其它内容成为唯一内容，从而形成乡村治理的非均衡状态。1935年国民党第五次全国代表大会通过《切实推进地方自治以完成训政案》，称今后的地方自治必须采用“党治精神”，同年通过的《地方自治法规原则》，第一条原则就是“将保甲容纳于自治组织之中，乡镇内的编制为保甲”，而所谓“容保甲于自治”的实质，就是以地方自治为名目，而为旧时代的保甲制度“招魂”。

二是乡村建设运动。近代一些知识分子看到中国乡村衰败，纷纷提出振兴乡村、挽救乡村的主张，学术界将其统称为“乡村建设派”。以晏阳初、梁漱溟等为代表的乡村建设派认为，当时中国的问题主要是“文化失调”，其表现就是“社会构造的崩溃”，因此需要重建一个社会机构。由此，乡村建设精英们在全国兴起了一场乡村建设运动，其目的是复兴衰落的农村经济，实现“民族再造”或“民族自救”。主要代表有梁漱溟的山东“邹县模式”和晏阳初的河北“定县模式”，其共同特点是强调“自下而上”的由乡村复兴开始而实现民主再造的路线。知识分子本着建设乡村的目的，试图寻找一条改造农村的有效途径，但是“就其基本性质而言，它是一场社会改良运动”。由于乡村建设运动以承认现存制度为前提，是站在政府一边来改造农民，而不是站在农民一边来改造政府，最后只能以失败告终。

从某种意义上来说，基层政权的变迁并非简单地是一个经济过程，而是国家权力不断扩展与延伸的复杂过程。杜赞奇认为，在中国乡村社会存在着一个“权力的文化网络”，“文化网络是地方社会中获取权威和其他利益的源泉，也正是在文化网络之中，各种政治因素相互竞争，领导体系得以形成。”同时，传统农业经济基础依然存在，整个乡村社会呈现出传统与现代的交融的现象。在这样的“场域”下，国家政权逐渐下沉到乡镇一级，试图将之纳入国家权力体系，以增强国家对乡村社会的控制与汲取，但由于国家政权现代化并非是完全意义上的实现，这种权力下延最终止于“半官僚化”的基层政权，加之传统乡村精英从这政治领域“隐退”，从而催生了游离于国家权威外并难以控制的“赢利型经纪”。“赢利型经纪人”对下超额榨取、对上隐瞒截留，以此谋取暴利，其后果是“使乡村社会在经济遭受更大压迫的同时，国家也无法正常提取农村的剩余经济资源”，最终导致了“国家政权内卷化”。

无论是晚清还是民国时期，在内忧外患连绵不绝的形势下，国家能力脆弱，随时都有崩溃的可能。所以，政府急迫需要巩固政权，赢得权威基础。社会转型期，“农村扮演着关键性的‘钟摆’角色……农村的作用是个变数：它不是稳定的根源，就是革命的根源”，“政府能否保持稳定，那就要看它能否抵消革命吸引力，并使农民在政治上站到自己一边”。因此，无论是晚清政府、袁世凯政权、北京政府还是南京国民政府，都希望通过实现乡村社会的整合来化解其统治危机。但问题是，一方面，中国的政治现代化不得不将西方国家分阶段完成的“国家政权建设”与“民族形成”毕其功于一役，在强化国家财政汲取能力的同时还要实现政权的合法化和机构的官僚化，在这一过程中就出现了内在的紧张与冲突，由此生发出一系列严重的社会危机；另一方面，当国家政权的某些职能迅速增长的同时，人民的民主权利和经济利益却不断削弱，国家权力实际上沦为统治者专制的工具，强化国家权威的过程由此异化为强化对民众的控制和聚敛社会财富的过程，而国家政权向乡村延伸，最终只是为了加强掠夺乡村资源，以缓解国家岌岌可危的财政状况。由此可见，“国家权力的下沉和国家对乡村社会的整合尽管是现代化的伴生物，但如果下沉的国家权力只是以掠夺性为目的，那么这种整合最终会归于失败”，这是当今乡镇治理需要镜鉴的教训。

三、人民公社时期单质权力结构：“政社合一”和运动式全能治理

中华人民共和国成立后，中国共产党为寻求一个既能稳定政权又能进行现代化的农村社会治理模式而一直探索。通过土地改革运动，中共以强制性的剥夺方式没收了地主的土地，改变了传统乡村社会存在的基础，摧毁了封建性质的乡村社会秩序，从而使农村与国家之间建立起新的联系，这种联系集中体现在农村基层政权不断向集权发展制度变革中，从互助组而初级社，再到高级社，最终确立了“政社合一”的人民公社体制。由此，国家依靠强制性的行政权力摧毁了乡村社会旧的经纪体制，广大民众被纳入到无所不包的政治体系或“总体性组织”之中，“国家的政策、方针乃至意识形态都通过自上而下、与地方精英高度一致的官僚系统顺畅而直接的贯彻到乡村社会”，“在这种公社体制超经济的强制下，村民变成了社员”。

1958年8月，中共中央发布了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，决定对农村基层政权实行变革，撤销乡镇人民委员会和农业合作社组织，改建为人民公社，并对人民公社的体制和规模等作了规定，由此兴起了“人民公社化运动”，人民公社成为农村基层政权组织，取代了乡级政权的基层行政地位，确立起“政社合一”的乡村治理模式。人民公社实行“三级所有、队为基础”的管理模式，即公社下设生产大队和生产队两个治理层次，形成“公社——生产大队——生产队”三级治理组织体系，村落中的每一个成员，都属于社员，有责任和义务参加以农业为主要产业的集体劳动，这也是村民唯一谋生的手段。通过这一系列严密的控制措施，公社体制最终将农民转化为按指令进行生产活动的国家计划组织系统中的一个基本单元。

人民公社除了是“政社合一”的体制，也是“党政合一”、“党经合一”的组织体制。公社设立党委，生产大队设立党支部，生产小队设立党小组，三者为隶属关系，由此形成党的组织网络。“文化大革命”中实行“一元化领导”，即党组织、政权组织、经济组织高度重合，农村基层事务的决定权高度集中于党的组织，党的组织由此成为实际拥有管理农村基层事务的主要机构，公社和大队管委会等组织处于“虚置状态”，从而形成了一种“以党为核心的行政权力支配型”的权力结构形式，公社党委书记和大队书记是权力结构的核心。这就是所谓的“政党下乡”。通过“政党下乡”，中共一方面在农村建立起了广泛的组织网络，使农民政治化、国家化，改变了传统农民的分散性和狭隘性。另一方面，中共在政治忠诚和阶级成份的基础上发展自己的党员，建构了一个新兴的农村精英阶层，从而确立了以执政党为核心的国家行政权力的绝对权威。

本着实现现代化和建设社会主义的期望，执政的中国共产党通过合作化运动和人民公社运动，达到了国家对基层农村社会的完全控制，农村社会呈现出“政社合一”的凝固化结构。公社对农民进行以基层政权为中心的重新组织，将几乎所有的生产、经营、居住及迁徙活动都掌握在基层政权手中，村社组织的行政化使公社权力以前所未有的规模和深度直接渗入到乡村社会的各个角落，国家权力史无前例地下伸到社会底层，通过支配每个农民的日常生活而将农民整合到自上而下的集权体系之中。农民个人依附于政权组织，时刻处于政治、经济和意识形态的高压之下，失去了对生产、生活方式的最低限度的选择，在这个意义上，权利是单方面的。同时，农村基层政权的权力结构也是单一、失衡的，形成了“单轨政治”的局面：一方面，在党的一元化领导和高度集权下，国家权力在横向和纵向上基本都是同质的；另一方面，基层农村社会也是集中统一的国家权力支配下的一个行政区域，缺乏最低限度的自组织能力和自治权。“精英集团呈现出类型单一化和结构趋同的特征。”中国乡村高度集权的“全能主义”治理模式由此形成。

从国家政权建设的角度看，人民公社体制具有高效的权力运作机制和社会动员能力，通过政社合一的制度和一个强有力的、权力高度集中的权威系统，它有效地将农民组织起来，并控制了历代难以克服的基层治理的“经纪”顽症，从而成功地完成现代国家构建的任务。由于治理资源的贫乏，中共要完成现代化任务，就需要破解大规模集体行动的难题。这一方面依靠不断的政治思想运动和各种教育手段来维持，通过意识形态的教化最大限度地消除农民偏离国家设定的轨道；另一方面则采取政治高压、诉诸阶级斗争等政治运动方式，以此来促进和维持农村社会被激励起来的政治热情。这种运动式的治理模式在维持政治秩序、确保顺利实现现代国家建设方面，确实有其存在的合理性和必要性。通过这一非制度化的整肃方式，一定程度上降低了理性制度缺失带来的基层官员经纪化倾向，确保了基层干部对政治体系的忠诚，从而维持政治体系的有效运作。但是，在被强行“嵌入”乡村社会的过程中，人民公社体制与乡村的经济社会结构不可避免地存在着巨大的张力，它割断了乡村社会的历史传统，超越了当时农村经济发展水平，以国家行政主导取代一切，将国家意志超越农民的意志之上，因此必须不断靠国家超经济的强制手段去弥合两者之间的裂缝。然而，“强制”的存在，恰恰证明了公社体制的残缺性和脆弱性，因为任何一种社会制度都不可能依靠强制长期维持，这种乡村动员和组织形式是通过政治动员进行的，当与革命相关的“强制”随着革命的结束和时间的延展而日益弱化的时候，公社制度弊端不断显现，并最终走向终结。

四、改革开放后“乡政村治”治理模式：压力型“乡政”和有限“村治”

改革开放以后，农村实行了以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革，农户成为相对独立的生产经营者，家庭经济的兴起客观上使超经济力量的强制作用降低，国家权力开始从农村社会后退，“撤社建乡”逐渐在乡镇一级展开。从1982年宪法确定废除人民公社体制建乡设村，到1998年颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》，“乡政村治”体制的形成大致可分为两个阶段：

第一阶段，“乡政村治”体制的初步确立阶段（1982年至1987年）。以原有公社的管辖范围为基础建乡（镇），大队和生产队相应改成村和组，村和乡(镇)之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的“领导关系”，而是“指导关系”，从而使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上确立起来。改制之初，各乡镇都设立了乡（镇）人民代表大会常务主席，主席团由临时机构变为准常设机构，在人代会闭会期间行使职权；乡镇的党组织、军事组织和群众组织仍维系原来的方式，同时还成立了乡镇经济组织以指导和帮助集体企业，从而形成乡镇政府、乡镇党委和乡镇经济组织“三位一体”的治理模式。

第二阶段，“乡政村治”体制的成熟并日趋完善阶段（1988年以后）。这一阶段主要强调村的自治权，全国普遍开展了村一级的民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立起一批示范县。1998年《村组法（试行）》正式改为《村组法》，对村民委员会的性质、设置、职能、工作原则、工作机构等作了具体规定。村委会不再是国家政权的组成部分，也不像公社时期直接支配个人，乡镇政权与村民委员会是指导与被指导的关系，从而乡村事务在村一级形成了“民主选举、民主管理、民主监督、民主决策”的民主自治机制。由此，“乡政村治”模式下，基层权力结构呈现“国家（乡镇）行政权力—村民自治权利（村党支部和村委会）—村民三重互动构架。”

“乡政村治”体制实行“政社分开”，增强了社会的自主性，是一次国家与乡村社会关系的重构，不仅重新构建了农村基层的行政组织与管理体系，也力图重新划定国家权力与社会权力、农村基层政府与农村基层自治组织的权力边界，从而为乡村社会的自我组织和管理提供了一定的社会和政治空间，也为农民的经济自主和政治民主提供了制度和组织框架；同时，“乡政村治”格局下的村民自治体现了国家权力对地方性知识和“权力文化网络”的尊重，注重国家、现代性与地方性传统的对接和相互融合，国家在这个过程中能更好地实现对乡村的控制，而地方也由此获得更多自主权、自治权。这些无疑都有利于社会资源配置的有效性以及乡村社会的稳定发展。

但是，在实践运行中，公社体制遗留下的“党政不分”、高度集权等问题仍然存在，加上财权、事权不对称的财税体制和压力型体制等制度性障碍，“乡政”步履维艰。首先，乡镇级权力结构高度集中和缺乏完整性并存，党委领导握有以人、财、物权为基础的高度集权，而真正的权力机构——乡镇人大的权力则基本被虚置和架空，乡镇党委特别是党委书记是事实上的决策者。另一方面，由于“条块分割”管理体制的制约，乡镇政权与其它级别的政权相比，其职权是最不完整的，县里的各个部门的派出机构事实上分割了乡镇政府的部分权力。其次，“压力型体制”下“乡政”向国家型经纪蜕变。乡财县管的体制下，乡镇政府普遍处于被动、服从的不平等地位，财政紧缺成为一个普遍的现象。财税体制与县乡之间既存的政治结构、人事制度等结合，使乡政府的治理自主性和完整性遭到严重的扭曲。曹锦清教授在与一位乡党委书记访谈时指出的：“作为中国农村最基层的一级政府，其基本的职能只是接受上级党政与各部门下达的指令与任务，协助各条条的工作，很少有权力、有精力根据本辖区的实际情况，独立制定社会经济发展计划，并切实有效地落实它。”为了顺利、按时、足额完成上级分配的各种任务，应付上级的目标绩效考核，乡镇干部不得不采取“开源节流”的办法：一方面是“开源”，即把财政负担转嫁到农民身上，通过控制村委会，将县级的各项指标下达到村、到户，将压力转嫁到村民身上；另一方面是“节流”，即乡镇政府在提供公共产品和公共服务方面“不作为”或“消极作为”。这就从体制上促成了“乡政”向国家型经纪的蜕变，乡镇政府成为国家政权在地方的执行者而非地方利益的保护者，结果导致农村治理中干群关系恶化，国家政权在乡村基层的权威与认同受到严重削弱。第三，村治自主性弱化。乡镇党委通过党的组织系统对村党支部的绝对领导，特别是通过村支部书记的选拔和任免保证了乡镇政权对村级组织的行政控制。同时，村委会的直接选举因提名权向上集中在乡镇党委手中并由村党支部负责加以落实而流于形式，村民委员会事实上成为国家控制乡村基层的准行政工具。另一方面，村庄内部的自主性资源和自主性组织结构不断发展，农民的自治冲动日益强烈，由此导致乡镇政府和村庄之间不断发生“脱节”，而两者博弈的结果是“形式上乡镇对村庄的控制强化了，实质上基层政府与乡村社会脱节了”。

作为当代中国乡村的基础性治理结构，“乡政村治”仍然维持着党政高度一体化和政治、经济与社会权力高度集中的金字塔式的权力结构，而“压力型体制”下，层层承包式的“经济一政治”体制，实质上是一种“县—乡镇一村(党支部)”连坐制，这促成了赢利型经纪重新滋生蔓延，乡村政权最终完成了向“国家经纪”角色的转换。这不仅妨碍了乡村社会的发展，更重要的是它直接损害了国家在乡村的合法性基础。国家试图通过强调“村民自治”来制约乡村干部的权力，解决地方政权内卷化带来的问题，但是乡村治理既无法从个案上逐一疏导，又难以从根本制度上予以缓解，在利益驱动下，任何积极的改革举措都被各种消极因素化解，消于无形。

五、乡镇治理的发展路径

从乡镇治理的历史变迁及其内在逻辑可以看到，不同的乡镇治理模式是特定历史时代的产物，有其特定的发生规律和轨迹。然纵观乡镇治理发展过程，无论是传统封建专制时期、近代国家政权建设阶段还是新中国成立以来现代国家构建的努力阶段，不同的治理模式虽然一定程度实现了政治统治和经济发展的目的，但并不能从根本上实现“国家一体化”与“国家合法性”的双重建设。

传统农业时期“官绅合治”的治理模式，是皇权、绅权和族权的共治，国家权力和社会权力在一定程度上能够达到相互牵制的均势状态，形成了一个超稳定的结构，这在当时的历史条件下是适合小农宗法经济的。但是，这种模式也有其自身不能解决的问题：首先，代表社会权力的士绅阶层并非能真正代表农民的利益，阶级特性必然会导致他们与国家“共谋”对农民进行盘剥。其次，由于“王权止于县政”，离皇权愈远，皇权的控制能力愈弱，这极大限制了国家的汲取能力。其三，传统国家的基层政权主要负责收税和治安，没有为农民提供服务的职能，农民也没有参与权利，只有采取诸如暴动和起义等非制度化的形式。因此，传统社会乡村的治理绩效无疑是低下的，这种低效一方面表现在局部性、粗放性的治理，另一方面，“双轨政治”使得乡村秩序更多地倚赖于家族制度和乡绅实行的间接统治。到近代现代国家构建时期，各政权不断地将基层政权下沉，使国家权力更加深入地向农村社会渗透，同时开启了“地方自治”的进程，但无论是清政府、北洋军阀，还是国民党政府，所谓的“地方自治”和民权都是虚幌，制定的“自治法规”只是停留在文本制度上，其目的并非是保护农民利益、培养农民的民主意识，而只是为了加强政治控制并汲取财税。

新中国成立后建立的高度集权、“政社合一”的人民公社体制完全剥夺了农民的民主权利和独立人格，通过运动式的全能治理，对乡村基层实施缜密的军事化管理，从而牢牢将乡村社会控制在国家政权下，并达到汲取资源支援国家建设的目的。但是，这种行政主导方式违背了经济发展规律，侵蚀了地方自主性，忽视了农民的个人权利，随着社会经济的发展，最终被新的治理模式——“乡政村治”所取代。但是强大的历史惯性导致乡镇治理一直处于艰难竭蹶之中，政治和社会领域的“传统形态”难以适应不断发展的市场经济，“政社经”全能式的政府管理体制、“党政不分，以党代政”、高度集权、干群矛盾突出等问题依然存在。由此可见，虽然国家权力向社会基层扩散是现代国家政权建设不可或缺的一部分，但是这个过程的顺利完成必须以提高国家合法性为前提，与此相应要求的是现代化的治理模式和方式。因此要实现乡镇的有效治理，就必须在国家政权下沉的同时，适应乡村社会经济发展的需要，构建法治政府和服务型政府，在充分尊重地方自主性、培育公民参与意识和民主能力的基础上，形成参与式的民主治理模式。

第一，深化乡镇行政体制改革，建立服务型政府。中共十八大报告明确提出要“深化乡镇行政体制改革”，“继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。乡镇政府作为基层政权直面广大农民，虽然目前其体制机制存在诸多不足，但保留乡镇一级政权并进行体制机制的创新仍是当前乃至今后很长一段时间我国乡镇（尤其是以农业为主的乡镇）的必然选择。乡镇体制改革的首要目标是要定位乡镇政府，建立以公共服务为主的基层政府体系，其考核目标也应以提供多少有效公共服务为主要依据。中国乡镇治理的历史发展展现了国家政权建设的过程，透过历史应该看到，“国家一体化”的建设必须同时俘获民众的政治认同和政治忠诚，即获得政治合法性，这就要求国家政权对基层社会的整合不能以掠夺为目的，而是能够保护民众的权利，为民众提供公共产品和公共服务。要完成这一职能转变，首先要树立现代性治理规则，即乡镇政府应明确公共服务的职能定位，维护公民权利，并将这一角色和关系制度化。其次，要围绕公共服务目标设立机构。相对于政治统治、经济发展、社会管理等目标，乡镇政府公共服务机构的设立及其职能基本处于边缘位置，而税费改革后的“简政放权”，许多地方更是先将公共服务性机构减去，推向市场，或是弱化公共服务机构和公共服务职能。因此，依据服务型政府目标，基层政府机构的设立需要将重心逐步转向公共服务，需由政府承担的公共服务职能必须由政府机构承担，不能一味“放权”。最后，建设以公共服务为中心的制度体系，即建立基层政府公共服务的动力基础和问责机制，转变权力运行机制，解决当前乡镇政府公共服务动力不足的问题。

第二，深入推进依法行政，建设法治政府。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提到，“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作”，“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。法治政府的建设不仅是基层政府体制自身的需求，也是满足基层社会治理的需要。法治秩序的确立，可以改变传统形态的治理方式，使一切“非政治”事务都交由法律来解决，这就可以使社会问题非政治化，将社会矛盾和冲突控制在一定范围和强度之内。这不仅可以保证政府管理的权威性，而且通过明确的法律条文或规定，可以使各权力主体或利益主体能对各自的行为产生理性的预期和判断，从而减少社会矛盾。要建设法治政府，一方面上级政府要尊重基层政府的政治地位和权力，把不应当上收的行政权力归还基层政权。目前，基层政府权力在制度设计上是不完整的，同时又要完成上级政府的各项分派任务和考核指标，只有通过制度设计上和实际运行中有力的法治约束，建立不同层级政府间法治有序的治理结构，才能使基层政府真正有效运转起来，承担相应的责任，从而走出压力型“乡政”的困境。另一方面，乡镇政府应依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，全面推进政务公开。只有以法律来保证民众的知情权，才能有效地约束政府权力，消解基层政治生活中出现的矛盾和冲突。

第三，推进有序公共参与的发展，构建参与式的乡镇治理模式。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，要完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，“依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权”，这表明扩大基层民主、构建参与型治理模式已成为农村基层治理转型的基本方向。传统中国的乡村基层控制方式从理论上说有两种基本类型：一是国家通过官僚组织层层控制，二是由地主、士绅、家族宗族等进行基层自治，形成一种内生秩序。皇权通过寻求基层精英（乡绅和族长）的合作，来获得在乡村的“合法性”，以降低统治成本。因此，我们要高度重视农村的经济精英，将他们吸纳到乡镇公共治理过程中，发挥他们的积极作用。例如当前的“富人治村”，这虽然与传统社会的“乡绅治村”截然不同，但这是乡镇应对其治理能力不足的一种策略，是一种策略治理，是实现其各类行政和治理目标的重要手段。另一方面，要加快制度建设，扩大有序的公共参与，为民众的主动参与提供有效的制度渠道。比如在乡镇人大设立民情接待室，降低召集村民会议的门槛，降低“一事一议”的门槛，更好地发挥村民代表大会、村民大会的作用。通过这些制度化的渠道畅通公众参与，可以疏导非正常诉求给乡村秩序带来的压力，推动乡村的理性发展。另外，通过积极发展基层协商，凡是涉及群众切身利益的决策都充分听取群众意见，可以有效地推进政府决策的科学化与民主化，实现官与民的合作治理。

[注释]

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责任编辑：刘华安

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1008-4479（2015）06-0077-13

2015-04-22

汪玮（1982-），女，浙江杭州人，中共浙江省委党校政治学（科社）教研部讲师，浙江省科学发展观与浙江发展研究中心研究员，政治学博士，主要研究方向为民主理论与地方治理。