全面担负起依法治监的重大责任

2015年2月2日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上发表重要讲话，系统、透彻地阐明新形势下全面依法治国的方向性、根本性的重大问题，要求全党全国一起努力，在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家上不断见到新成效。思想是行动的先导，理论是行动的指南。监狱工作的发展要源于理论的学习，源于理论与实践相结合的思考，源于推动科学发展的思想自觉和行动自觉。上海市监狱系统将把学习贯彻习近平总书记重要讲话精神作为一项重要的政治任务，坚持用法治理念武装头脑、统领工作，努力营造尊法学法守法用法的良好氛围，全面担负起依法治监的重大责任，扎实推进平安、法治、现代化监狱建设。

一、充分认识全面依法治国在“四个全面”战略布局中的地位作用

习近平总书记提出“四个全面”的战略思想，是当前非常重要的理论创新和思想基础。监狱作为政法机关，要在这个战略思想和战略布局中，清晰准确地把握全面依法治国的地位和作用。

（一）全面准确理解“四个全面”战略布局。从党的十八大强调全面建成小康社会，到十八届三中全会部署全面深化改革，再到四中全会要求全面依法治国、在第二批教育实践活动总结大会提出全面从严治党，“四个全面”战略布局逐步清晰展现。其中，全面建成小康社会，定位为实现中华民族伟大复兴中国梦的关键一步，凝聚了全社会的“最大公约数”，成为党带领全国人民共同奋斗的时代主题；全面深化改革，总目标确定为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化；全面依法治国，总目标明确为建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家；全面从严治党，要求增强从严治党的系统性、预见性、创造性、实效性，锻造更加坚强的领导核心。由此可见，“四个全面”已成为坚持和发展中国特色社会主义道路的战略布局和行动号角，体现了道路自信、理论自信和制度自信。

（二）依法治国是“四个全面”战略布局下的重要战略举措。“四个全面”是以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体治国理政的总体框架，既有目标，又有举措，还有保障；既面向全局，又突出重点，更把握关键，可以概括为“一个战略目标，三个战略举措”。一个战略目标是：全面建成小康社会，这是处于引领地位的战略目标。三个战略举措是：全面深化改革、全面依法治国，被视为“鸟之两翼”“车之双轮”，成为齐头并进的“姊妹篇”；而全面从严治党，既是举措，又是保障。四者不是简单并列关系，而是相互联系、相互贯通的顶层设计。只有全面深化改革，破除利益藩篱，实现全面小康才有动力；只有全面依法治国，建立规则秩序、推进公平正义，实现全面小康才有保障；只有全面从严治党，锻造领导核心、提供政治支撑，实现全面小康才有保证。在“四个全面”中，全面依法治国，与全面深化改革、全面从严治党相辅相成，共同为全面建成小康社会这一战略目标提供基本动力、基本保障和基本支撑。

（三）全面依法治国具有基础性、保障性作用。主要体现在三个“基”上。一是国家治理体系和治理能力现代化的基本标志。法治是治国理政的基本方式，国家治理现代化的过程本身就是法治化的过程。法治体系形成与有效运行既是法治现代化的重要标志，也是国家治理现代化的重要标志。二是领导干部的基本素养。作为治国理政的执政主体，各级领导干部必须树立法治信仰，弘扬法治精神，真正尊崇并带头遵守宪法法律，运用法治思维和法治方式，更加有效地推进依法治国，实现各项工作的法治化。三是社会发展的基本保障。我们党必须坚持用宪法法律去衡量、规范、引导国家的政治、经济和社会生活。设想一个没有法治的动荡社会，就是一个没有达成基本共识的社会，是无法实现科学发展的。因此，不落实依法治国，国家和社会就不能有序运行，就难以实现社会和谐稳定和经济持续健康发展。

二、紧紧抓住领导干部这一“关键少数”

抓领导干部这个“关键少数”，主要表现在三方面：其一，领导干部虽然人数不多，但却是全面依法治国的重要组织者、推动者和实践者；其二，领导干部是干部群众的带头人和主心骨，其法治信仰和理念、实践和行为，对全社会具有重要的示范带动作用；其三，法治作为治国理政基本方式，善于用法治思维谋划工作、以法治方式处理问题，推动发展，本身就是领导干部责无旁贷的职责使命。所以，领导干部只有身先士卒，率先垂范，才能以上率下；只有以身作则，才能上行下效。在这个意义上，抓住领导干部这个“关键少数”，就是抓住法治建设“牛鼻子”。

习近平总书记在讲话中点了5个方面问题、36种表现形式和10个典型案例，我们必须坚持问题导向，把握核心要义，具体体现在“三个无”上。

（一）针对“不屑学法，心中无法”的问题，领导干部不能无知无畏，必须要尊崇法治，敬畏法律。领导干部作为“关键少数”，对法治建设既可以起到积极的推动作用，也可能起到致命的破坏作用。从一些违法违纪案件看，很多人是属于“无知者无畏”，缺乏法治意识和法治观念，受到惩罚才知道触犯了法纪。所以领导干部要认识到法治是必备的基本素养，要自觉主动地尊法学法守法用法，把尊法放在第一位。敬畏法律是尊法守法的前提。古人讲“畏法度者最快乐”。“畏法度”就是敬畏法律而本分守法，熟知法律并依法办事，畏惧法律而不越雷池。只有心存怕念，才不敢马虎懈怠、恣意妄为，才会经常检点、管好自己。知道畏惧法度的领导干部，做人规矩、行事谨慎，看似不自在，其实活得自由洒脱。相反，一个无知无畏的领导干部，不懂法、不尊法、不学法，是非混淆，法纪观念意识淡薄，必然突破底线，陷入犯罪泥潭，最后完全失去自由。学法知法是执法用法的基础。中组部干部监督局在分析违法犯罪的多名原领导干部反省材料后发现，81.4%的人认为自己犯罪与不学法、不懂法、缺乏基本法律常识有关。法律是行使权力的依据，只有准确掌握这个依据，才能正确开展工作。各级领导干部在想问题、做决策、办事情前，都要自觉与法律依据进行对照，而不能任性用权。要真正做到执法用法有章可循、有据可依，确保各项工作始终在法治轨道内规范运行。信仰法律是提升法治素养的关键。法律必须被信仰，否则形同虚设。现在领导干部大多受过高等教育，但仍有不少知法犯法、违法乱纪现象，不是不懂法，而是不信法，对法律熟知却不真信，掌握法律知识却不坚守，最终被法律严惩。因而，如何让领导干部真心信法、自觉守法，是抓住“关键少数”的关键。

（二）针对“干预司法，徇私枉法”、“利欲熏心，贪赃枉法”的问题，领导干部要做到无牵无挂，要公权为民、公私分明。公生明，廉生威。公私不分明，有私利在身，就有牵挂。作为党的干部，就是要讲公权为民、公私分明、先公后私、公而忘私。领导干部要时刻重视认识、权衡和把握公与私的问题，不断自我警醒和自我审视，重点把握好“三条线”：坚持一条生命线，就是坚持好群众路线这个党的生命线和根本工作路线，发扬好党的政治优势，传承好我们党艰苦奋斗、甘于奉献的优良传统；坚守一条底线，就是把“公款姓公，一分一厘都不能乱花；公权为民，一丝一毫都不能私用”作为一条底线；划清一条红线，就是要主动在公私之间划出警戒的红线，拉起带电的“高压线”，确保公私不交叉、不混淆，要自觉在思想上划出红线，在行为上明确界限，真正做到敬法畏纪、遵规守矩。

（三）针对“以言代法、以权压法”、“执法不严，粗暴执法”问题，领导干部要明白无法即是无天，要维护法律权威，提升执法公信。把“法”和“天”分开来，就是把党和法对立起来。“天”就是党和人民的共同意志。“法”就是党的主张和人民意愿的统一体现。两者是统一的、一致的。要坚持党的领导，党是领导一切的核心。要维护法律权威。习近平总书记强调，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律的正确实施就是保证党和人民共同意志的实现。每个领导干部都要深刻认识坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，违法乱纪就是背叛党和人民的利益。任何触犯党纪国法的人必将受到应有惩罚。要提升执法公信，领导干部手中的权力不仅是一种政治责任，也是一种法治责任。唯有始终保持定力、铁面无私、严格执法，才能筑牢让人民群众信任的根基。

三、深刻理解全面依法治国理论实践中的辩证关系

今年中央政治局第一次集体学习中，习近平总书记对辩证唯物主义基本原理和方法论的阐述，是对“四个全面”战略布局哲学基础的揭示。深入分析全面依法治国理论和实践问题，刘云山同志曾强调要深刻理解把握五对辩证关系：一是党与法的关系，二是权与法的关系，三是政治与法治的关系，四是改革与法治的关系，五是法治理念与法治实践的关系。五对关系是内在统一的关系，要重点从以下两个层面来理解。

第一个层面，在法治理念上，要认清党大与法大的关系。主要有三方面理解：一是党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。中国社会主义政治制度的优越性体现在党总揽全局、协调各方的领导核心作用。谈“宪政”、“普世价值”，把党的领导与依法治国对立起来就是一个陷阱，就是想把党的领导和法治割裂开来，最终目的是诋毁、否定和取消党的领导。二是社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。党领导人民当家作主，制定和实施宪法法律，同时党自身必须在宪法法律范围内活动，这是宪法的规定，也是我们党的自我要求。三是党纪严于国法、国法高于党纪。党纪严于国法，党纪保障国法实施；国法高于党纪，国法强化党纪效能，党纪与国法共同构成了法治防线。习近平总书记强调：“任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权”。各级党组织和广大党员不仅要带头模范遵守宪法法律，更要严明党的政治纪律和政治规矩，自觉按照党规党纪严格要求自己。任何一级党委作出的决定都不能逾越和突破党纪国法，这也是依法治监必须坚持的要求。

第二个层面，在法治实践上，要摆正权与法的关系。以言代法、以权压法、干预司法、徇私枉法，这些行为背后的驱动力就是权力思维。李克强总理讲“有权不可任性”，道出了问题实质。权大于法就是人治，而不是法治。要提高一个认识：权力是把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使必然祸国殃民。有一种说法，“黑头不如红头，红头不如白头，白头不如笔头，笔头不如口头”，这种政策突破、批示突破、讲话突破的现象值得高度警惕。要抓住一个要害：厉行法治，要害问题就是要解决公权力是否受到有效约束、掌握公权力的人能否依法办事、宪法法律是否不折不扣得到施行。在现代社会，权力的行使必须要有法律依据，必须以法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，使权力受到限制、关进笼子，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究的行为。要履行一个责任：各级领导干部，尤其是一把手，既要当好合格的“关键少数”，带头尊崇法治、敬畏法律，带头了解法律、掌握法律，带头遵纪守法、捍卫法律，带头厉行法治、依法办事；还要履行好领导责任、抓好“关键少数”，引导广大干部牢固树立党的事业、人民利益、宪法法律至上，法律面前人人平等、权力法定、依法行使等法治理念，做到办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，提升队伍整体的法治观念和依法履职意识。

四、牢牢把握依法治监的工作要求

2015年，上海市监狱系统把依法治监确定为工作主题，着力突出法治的引领和规范作用，这是监狱工作之魂。聚焦依法治监，必须抓好以下四个重点。

（一）坚定法治信仰，源于法治理念强化和法治素养提升。坚定的法治信仰是监狱干警队伍的政治灵魂，执纪和守纪是监狱文化中很重要的精神内涵，是作为一支纪律部队所固有的文化内核。履行好法定职责，必须以法治为引领，做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。要毫不放松地加强法治宣传教育，不断提升法治素养，不断增强内在的自觉和自律，着力打造忠诚、干净、担当的干部队伍，着力形成良好的政治生态。监狱干警既要做守法的模范，又要做用法的行家，善于从法律层面思考工作中遇到的实际问题，在法律框架内研究解决办法，以理念思维更新促进工作方式转变。

（二）健全制度体系，重在把权力关进制度笼子里。监狱必须把对制度的尊重敬畏、制度的准确执行、制度的刚性约束作为执法的灵魂，把全面提升法治化水平作为不懈的追求，这样监狱工作、基层管理才能提层次上台阶，才能带出过硬的队伍。要完善监狱制度体系，抓住制度建设这个带有根本性、全局性和稳定性问题。要提高依法用权的自觉，规范执法权力清单、责任清单，做到法定职责必须为、法无授权不可为，坚决杜绝自由裁量权滥用。要严格用制度管权管事管人，加强权力约束，做到令行禁止。此前，个别监狱出现的问题，追根溯源还在于权力不受约束，随意触碰红线、踩踏禁区。监狱干警作为刑罚执行的主体，除了严格公正行使执法权，没有任何其他特殊的权力，决不能把法律赋予的公权力当作交易的对象和谋私的工具。

（三）严格规范公正文明执法，着力提升依法行政、依法办事水平。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。监狱是刑罚执行机关，必须严格规范公正文明执法。要完善覆盖执法全过程的程序和流程，确保每一项执法内容都有可靠的法律根据，都有充足的事实证据支撑，都有严密的流程跟踪，确保每一次处理都依法依规，把每一起案件都办成铁案。要从严把握“减假保”的程序条件和实体条件，程序上要从严，实体要遵循法律规定。特别是“三类罪犯”要加强管理和考核，把握好执法公开等关键环节，切实防止罪犯中有权人有钱人搞例外搞特殊的现象。依法行政、强化监督是监狱法治建设的应有之义。要依法受理行政复议案件，注重发挥监狱法制机构的危机干预功能，厘清是非曲直，做到案清事明。要增强公开意识，创新公开形式，准确地公开有关政府信息，主动接受群众和社会监督，提高监狱工作透明度，树立监狱良好的法治形象。

（四）强化监狱内部管理，勇于直面法律监督和社会监督。秉持依法治监、坚持公正执法。依法治监、公正执法是强化管理的内在要求，必须确保监狱各项执法管理教育工作在法律法规的框架下规范有序运行。要坚守法律与制度的底线，真正做到立规矩、严执行、真问责，确保每一起执法案件、每一个执法行为都经得起法律和历史检验。核心是严明纪律规矩、深化作风建设。司法部开展“双严”、“双违”专项活动，是强化内部管理的现实需求，是深化公正执法的必然要求，也是回应群众期待的有力举措。我们要把活动作为一次夯实管理基础、加强纪律作风建设、全面思想整风的契机，要把严明纪律、严格履职、加强纪律作风建设贯穿于监狱工作始终。既要着力解决管理教育和执法实践中长期存在的突出问题、具体问题，更要着力解决民警队伍中存在的思想观念、法治理念和行为习惯问题。深化狱务公开、推进执法标准化建设，是上海市监狱系统今年确定的两项重点工作。深化狱务公开，就是要自觉接受社会监督，通过程序公正促进实体公正，规范执法程序流程；通过强化外部监督促进内部管理，自我完善了内部管理；通过2~3年时间构建监狱执法标准化体系。实现全覆盖、成体系、能参照、易执行、可评估，推动管理从精细化、规范化走向标准化、科学化。同时，要在法律监督和社会监督下，进一步寻找差距，运用法治思维和法治方式不断提升监狱执法质量和内部管理水平。

（责任编辑 赵海鸥）