困境与出路:北京市失独家庭养老保障问题研究

龚钰淋，吕学静

(首都经济贸易大学劳动经济学院，北京100070)

困境与出路:北京市失独家庭养老保障问题研究

龚钰淋，吕学静

(首都经济贸易大学劳动经济学院，北京100070)

失独家庭的产生使得传统以家庭为核心的养老方式面临严峻挑战，家庭原有的经济功能、赡养功能和精神慰藉功能受到损害。北京市现有失独家庭养老保障制度及措施具有一定的示范效应，但仍存在不足，应进一步完善失独家庭养老保障制度及体系，建立分层级、多元化的养老保障及风险规避模式。

失独家庭;养老保障;风险规避

一、独生子女家庭属于风险家庭，失独家庭养老保障问题凸显

(一)失独家庭是计划生育政策实施的制度后遗症

对于讲求“多子多福”、“养儿防老”的传统中国社会，只生一个子女并非多数家庭自觉的生育意愿。可以说，独生子女家庭的大量产生是政策影响的结果。调查显示，计划生育政策实施30多年来，我国少出生了4亿人左右，节约的社会抚养费达7万亿。［1］2010年我国第六次人口普查数据显示:从1975年到2010年我国共有2.18亿独生子女家庭产生，我国城市独生子女的比例达到80%一90%水平，农村达到50%左右水平。［2］家庭是社会的子系统和构成细胞，我国社会家庭的主要模式为独生子女家庭，因为孩子的唯一性和不可预知的风险存在，每一个独生子女家庭都具有风险性。［3］

根据费孝通先生有关家庭结构的相关理论，一般家庭结构系由父亲、母亲和独生子女构成的基本三角，呈倒三角形结构，独生子女是家庭基本三角中子代一角的唯一支点，符合三角形最稳定的结构学原理。在失独家庭中，独生子女的死亡破坏了原有三角结构的稳定性，家庭基本三角结构瓦解。［4］“养儿防老”的传统家庭养老方式不能在失独家庭中得以实现，失独家庭养老需要借助于国家和社会力量来满足，其养老保障问题凸显，成为社会保障领域的一个新课题。

(二)二胎政策的实施，失独家庭成为带有时代烙印的特殊现象

近几年，关于修订计划生育政策、放开二胎的呼吁不断。2013年12月28日，全国人大通过了《关于调整完善生育政策的决议》，各省市根据该规定可以视具体情况制定相应的单独二胎政策。2014年2月21日，随着《北京市人口与计划生育条例修正案》的审议通过，标志着北京市二胎政策的逐步放开。①2014年2月21日，北京市人大常委会审议通过《北京市人口与计划生育条例修正案)》，修正案第17条规定:夫妻一方为独生子女，并且只有一个子女的，可以生育第二个孩子。符合二胎政策家庭的再次生育行为正在并即将改变我国社会的家庭结构和人口结构，其直接结果就是在短期内改变独生子女的总量、结构，从长期来看会影响人口总量和整体结构。随着二胎政策的实施，我国家庭结构和人口结构将发生改变，失独家庭在未来将成为带有时代烙印的特殊现象。对于执行计划生育政策的家庭，子女的唯一性和失独风险是一柄悬在几乎每一个家庭头上的达摩克里斯之剑，如果失去独生子女即意味着失去了生命的传承，更失去了生活的依靠，如何解决失独家庭养老等社会保障问题，考验着国家的文明程度和决策者在此民生问题上的良知。

(三)失独家庭的产生使得传统以家庭为核心的养老方式面临严峻挑战

在家庭三角结构中，位于子代一角的子女具有重要的经济支持和养老功能，在稳定家庭结构、提供精神支持和养老照料方面发挥着重要作用。在传统的农业社会，家庭负担着生产、生活的各种职能，老年人的生活主要依靠家庭成员的支持和帮助。在我国，经过几千年的发展所形成的敬老尊老传统至今仍发挥着重要作用。在向工业化转型的规程中，虽然家庭经济被瓦解和削弱，但是家庭中的子女仍然承担着日后家庭养老和老年照顾的重要角色。［5］在独生子女家庭中，在社会养老制度仍不完善的背景下，独生子女成为家庭养老的唯一支柱。与普通家庭相比，失独家庭丧失了传统意义上的家庭养老可能性，他们只能依赖于国家和社会。失独家庭养老问题面临严峻形势和挑战。

二、失独家庭的界定及规模

(一)关于“失独家庭”的界定

关于失独家庭的界定从相关文件及政策中有所体现，如2013年北京市人口和计划生育委员会《关于独生子女家庭特别扶助申报的通知》中规定，领取失独家庭特别扶助金的家庭必须符合相应条件②2013年北京市人口和计划生育委员会《关于独生子女家庭特别扶助申报的通知》中规定，领取失独家庭特别扶助金的家庭必须符合以下条件:夫妻双方在1933年1月1日后出生;女方年满49周岁(丧偶或离婚的单亲家庭，男方或女方须满49周岁);只生育一个子女或合法收养一个子女;已领取了《独生子女父母光荣证》;现无存活子女的家庭。，但该规定是对领取特别扶助金家庭范围的限定，属于政策性规定。

失独家庭本质上是独生子女死亡家庭，本文所要研究的失独家庭是特指永久性失独家庭，即:子女因为意外、疾病等原因死亡而永远失去独生子女的家庭。永久性失独是因为其父母年龄大多在50岁左右③医学研究发现，女性的最佳生育年龄在20～35岁之间，女性35岁以后生殖能力明显下降，40岁后只有10%左右还具有生育能力。，不能或不愿再生育、收养子女，其家庭基本三角结构中子代一极永远处于缺失状态。

(二)关于失独家庭的规模

我国的失独家庭规模多大、数量有多少?有三个数据值得借鉴:

一是2013年两会期间致公党在提案中的数据。根据对我国15岁至30岁的独生子女年死亡率进行估算，截至2012年，全国范围内的‘失独家庭’至少有100万个。［6］

二是2012年人口学家易富贤根据六普数据进行的推断，认为即便不计算2010年后新增独生子女家庭和死亡孩子数量，到2035年中国的失独家庭也会达到1000万个。［7］

三是学者王广州根据1990、2000、2010年人口普查数据为基础，通过抽样调查数据和计算机仿真模型估算得出失独家庭规模:预计到2050年，每年死亡10岁及以上独生子女总量超过55万，累计死亡10岁及以上独生子女数量超过1100万。［8］

按照近期北京市“暖心计划”公布的信息和数据，依据北京市特殊扶助政策的确认程序，2014年北京市独生子女死亡家庭为5200户，失独父母人数统计为9888人。

从以上全国及北京市的几组数据可以看出，独生子女家庭结构本身具有一定的风险性，独生子女死亡人数在未来将会继续攀升，失独家庭的出现已经成为带有某种规律性和普遍性的严峻社会问题。

三、失独家庭养老保障面临的问题

中国传统家庭养老模式中养儿防老观念体现了家庭代际支持，家庭养老成为当今中国家庭养老的主要模式。这种模式体现了家庭代际支持的功能和特点，满足和支持了老年人基本需求的一种非正式资源，体现了家庭(血缘和姻缘关系构成的社会生活基本单位)中的下一代(子孙)为上一代(父母)提供的帮助，包括经济支持、生活照料和情感慰藉。失独现象的产生使得家庭代际支持断裂，失独家庭在经济支持、养老、精神等方面均产生了诸多问题，养老保障面临着诸多问题和困境，急需解决。

(一)精神创伤难以愈合，多数面临较为严重的精神和心理问题

在传统的观念中，中国人活着就是为了孩子，失去独生子女的家庭，多数面临着较为严重的精神疾病和心理缺失。失独家庭是真正意义上的“空巢家庭”，失去了孩子就等于失去了精神寄托和精神支柱，精神养老成为失独家庭养老的首要问题。由于目前我国社会保障制度对弱势群体是以“经济扶助”为主，比较单一，非物质层面和精神层面上的保障制度还很不完善，现有政策中针对失独家庭的扶助严重地滞后于当前失独家庭的需求。

(二)失独导致家庭子女赡养功能缺失，失独老人日常照料及入院困难重重

没有子女围绕身边，失独家庭不仅仅面临着精神上的创伤，更现实的问题是失独者如果年事已高且身体多病，日常照料和养老服务面临诸多困境。

在中国，大部分老人认为“家庭”是养老最理想的地方。而对于失独家庭来说，居家养老也只能依赖夫妻二人互相照顾，如果其中一方遇有不测，另一方的养老压力就会非常之大。对于“失独”后又无人照料的老人，进入社会养老院及福利机构是满足其养老需求的重要方式。对于管理较规范、收费低廉的公办养老院，现存的普遍问题就是“一床难求”，民办养老院收费较高，对老人经济收入和状况水平要求较高。而且，按照我国目前进入养老院(民办和公办)的相关规定，老年人要入住养老院需要有担保人签字方可入住，担保人一般是直系亲属，但对于失独家庭因没有子女担保，其入住养老院变得可望而不可及。我国现有老年服务的质量和社会化程度都比较低，失独老人特别是其中的失能老人的生活照料、医疗护理成为急需要解决的问题。

(三)失独损害了家庭的经济功能，养老经济来源受损

子女不仅是家庭的重要精神支柱，更是重要的经济来源。很多失独家庭子女因疾病死亡，看病花费巨大医疗费用导致家庭负债累累，失独后还要继续偿还债务，因此陷入了经济困境。有些失独家庭经济来源有限，收入不高，子女是家庭重要的经济支柱，特别是那些丧失了劳动能力且经济收入较低的失独老人，失独意味着失去了主要的劳动力和经济来源，家庭经济状况恶化。同时，子女作为财产继承者，失独使得家庭财产无人继承，家庭经济功能也受到影响和损害。

四、北京市失独家庭养老保障现状及完善

(一)北京市失独家庭养老保障现状

北京市对失独家庭在政策层面、经济保障、养老照料和精神慰藉四个方面建立特有的北京模式，以“暖心计划”和“心灵家园”工程为核心典型，覆盖北京市16个区县。

1.政策层面:将失独家庭纳入政府保障

“失独”作为制度性后遗症和特殊问题，应体现国家责任，是国家责任在此民生问题上的回归。2013年10月，北京市政府出台的《关于加快推进养老服务业发展的意见》是全国首个区域性落实政策，在该文件中首次明确了政府对失独老人的保障责任，将失独老人作为一个群体给予相应福利保障，明确了政府承担提供养老服务的基本责任。

2.养老及照料:建立失独老人养护基地

有关数据显示，北京市失独家庭中60岁以上的占比过半，失独人群中老年人比重较大，失独老人普遍面临着养老窘迫。2013年1月，由爱心传递热线和北京市民政局牵头，北京市建立了首批失独老人养护基地，同时，设立专门针对失独老人的养老院，例如北京市第五福利院将改造成首个专门接收失独老人的养老院。针对失独老人入住养老院因没有担保人而不能入住的实际困难，由爱心传递热线作为担保人签署担保书，此举有效改善了失独老人入住养老院困难的状况;对老人入院后超出的费用也由爱心企业等承担，解决了养老及照料费用支出的问题，并由专业人员对失独老人进行免费的心理疏导。

3.经济保障:暖心计划和特别扶助金

“暖心计划”是通过保险公司的专业设计和资金运作，在原有失独保障基础上建立的一项专门针对失独人群的综合保险制度。它是专门为失独家庭设计，由政府出资连续投保三年，为失独家庭提供养老、疾病或意外身故、医疗、女性重大疾病等的保险，以此增强失独家庭的抗风险能力。特别扶助金属于独生子女伤残死亡家庭扶助制度(计划生育家庭特别扶助制度)的重要内容，是国家对于失独家庭提供的补偿金。该制度是专门针对实施计划生育家庭而设计，如果该家庭中的独生子女伤残或死亡，夫妻未再生育(或合法收养子女)且符合规定条件的，由政府按月(直到其死亡或者其子女康复)给予每个人一定额度的扶助金。

4.精神慰藉:打造心灵家园基地

精神养老是失独家庭养老的重要问题，北京市在16个区(县)建立16个市级心灵家园基地，为失独老人提供活动交流的场所和贴心细致的服务。

失独家庭父母普遍存在精神严重受创、自我封闭的现象，如何帮助其走出精神低谷，重新融入社会是失独家庭精神养老的核心问题。心灵家园基地是对这类人群进行精神关爱和慰藉的交流平台和活动空间，其具体内容包括包户服务、同伴服务、亲情服务、融入服务和政策服务。由计生人员、志愿者和专业人员共同实施，通过建立失独家庭的基本信息档案和相对稳定的跟踪服务关系，形成有效社会支持系统，搭建自我服务平台，用“家”的温暖培育失独人群良好的心态，使其重新融入社会，恢复正常的精神状态和生活状态。

(二)针对失独家庭建立分层级、多元化的养老保障及风险规避模式

面对不断增大的失独家庭，国家和政府应尽快制定有效的政策，将失独家庭特殊需求纳入中国社会保障的整体设计中进行考量，建立多层级和多元化的养老保障制度体系、服务体系和风险预防机制。

1.对失独家庭建立普惠式的社会保障及帮扶措施

第一，提高现有特别扶助金标准，体现扶助金的补偿功能。中国的计划生育政策化解了人口过多的社会风险，但计划生育政策本身实施的风险则由少数失独家庭承担，有违社会公平，国家应承担相应的责任，在产生的人口红利和增加的社会财富中转移部分财富来补偿失独家庭的损失。北京市从2014年1月1日起提高了失独家庭特别扶助金的标准，由每人每月200元提高至每人每月500元。应根据物价上涨指数、社会平均收入水平和失独家庭的困难程度，建立与物价、CPI指数挂钩的动态增长机制，进一步提高扶助金标准解决扶助金实际购买力不足和政策效果弱化等问题，让失独家庭共享改革发展的成果和计划生育的“红利”，使失独家庭感受到政策关怀。同时，对于因意外、疾病等原因失去独生子女的家庭，其父母不再生育或不准备领养孩子的家庭，可以一次性给予一定的经济补偿，建立制度化的动态调节补偿机制。

第二，建立失独风险预防机制，设立独生子女家庭的风险基金。独生子女家庭作为风险家庭，在产生之初就应该设立预防机制，政府应该在抵御独生子女家庭风险机制中发挥主导作用，建立专门针对独生子女家庭的风险基金，用于对独生子女死亡家庭的补偿。独生子女家庭风险基金来源可以有两种模式:［9］第一种模式，可以从社会抚养费中列支，缺口由国家通过财政转移支付。第二种模式，将现行的独生子女费(奖励制度)转化为独生子女家庭风险基金。长期以来，独生子女费没有随着家庭收入的增长而有所提高，独生子女费是5元的标准，在家庭收入所占比重极低，仅具有象征意义，没有风险抵御的作用，可以考虑在提高独生子女费标准的基础上，将其由奖励功能转化为风险预防功能。设立独生子女风险基金，是预防并解决独生子女家庭风险的制度保证和根本路径。

第三，完善现有专项保险制度，扩大“暖心计划”的扶助范围和力度。北京市实施的“暖心计划”作为帮扶失独家庭的地方探索和实践新模式，为失独父母提供了部分养老、医疗及意外等保障。但其适用失独人群具有特定性，必须同时满足相应条件方可享受。①详见《北京推出“暖心计划”“失独”父母将获综合性保险》:其条件与领取特别扶助金条件大体相同。

该计划还有一定的局限性:第一，该计划的覆盖范围和人群具有局限性。第二，该计划系利用保险的射幸性，为失独家庭提供保障，从其养老保险金及意外医疗等获得的保险金额来看，标准偏低。第三，险种有限，主要侧重于养老、医疗和意外方面的经济补偿功能，缺乏为照顾失独老人所支出的照料和护理费用支出。因此，在现有的“暖心计划”基础上，可以考虑建立针对失独家庭的专项保险制度，扩大其扶助人群范围和扶助力度，设计包括养老、医疗、照料护理等内容的保险产品，以满足失独家庭的需求，更好体现首善之都对于失独家庭的人文关怀和帮扶。

第四，建立和完善失独家庭养老保障制度，形成养老服务长效机制。按照人口学对老年阶段的划分，60－69岁为低龄老人，70－79岁为中龄老人，80岁以上为高龄老人。我国从上世纪70年代末80年代初开始实施计划生育政策，失独家庭父母大多都步入老年阶段，且大多属于低龄老人，养老照料问题和供需矛盾并未达到峰值，随着他们步入高龄老人阶段，各种生理机能不断老化，需要建立长效保障制度和养老服务体系。失独群体不同于“空巢老人”和“三无老人”，他们是真正的“空巢老人”，而且很多失独者不具有劳动能力和生活来源，各地对失独家庭的救助措施，大多都是进行一次性补偿或者发放特扶金，但是仅仅考虑由政府补助是有所缺失的。对失独家庭养老保障制度设计可以考虑将政府责任(比如提供补贴和津贴等)和保险制度(类似于暖心计划的保险设计)相结合，解决失独家庭的养老资金来源问题。可以将还未参加社会养老保险中的失独人群纳入到社保体系之内，由财政承担所需缴纳的养老保险费，为他们提供基本的养老保障。例如，在我国某些地区有类似做法，即将尚未参加社保且符合计划生育家庭特别扶助规定条件的失独人员纳入城镇职工基本养老保险范畴，由财政承担所需缴纳的全部养老保险费，充分体现了政府对失独家庭的养老兜底责任。［10］针对这类特殊人群，可以考虑建立专项保险制度(包括养老、医疗和老年照料护理等内容)和专门针对失独家庭的补助政策作为普惠制保障的有益补充，形成专项保障和救助制度体系。政府要通过引导将社会、社区以及家庭等多方面力量整合，建立政府、社会、社区、家庭四位一体的养老服务体系。

第五，充分考虑失独家庭的心理特征，建立精神帮扶和心理干预机制。不同于一般的心理咨询和精神慰藉，对失独人群的精神帮扶需要更专业化、有针对性的服务，这对从事该项工作的人员提出了更高的要求。可以在建立失独家庭数据库、摸清失独家庭现状的基础上，对失独家庭进行定期或不定期心理咨询服务，排除其心理障碍，减轻其精神痛苦。一方面，政府和社区组织应创造有利条件，对失独者进行心理辅导和调适，帮助他们重新融入社会，树立生活的信心和勇气;另一方面，要充分发挥非政府组织(NGO)的作用，通过政府购买服务，为失独家庭提供专业化的帮扶，将精神慰藉服务内容向社区及家庭拓展，提高精神养老的实效性和覆盖率，体现人文关怀，通过日常生活照料和服务，改善失独家庭的精神空巢困境。

2.建立失独家庭档案

失独家庭现状和养老需求具有明显的层次性，要对失独家庭进行摸底和评估，建立失独家庭档案，在普惠制基础上提供个性化帮扶和保障措施。

养老保障和服务问题的本质就是养老需求能否以及如何得到满足的问题。1943年，马斯洛在《人类激励理论》中提出，人类的需求是复杂的、有层次的，他按照人的需求优先顺序，由低到高将人的需求分为5个层次，分别为生理需求、安全需求、社交需求(归属和爱的需求)、尊重需求和自我实现需求。［11］各个需求的层次之间相互依赖，层层递进，当低层次需求得到满足后，就会产生更高层次的需求，高层次的需求实现之后，低层次的需求仍然存在，只是对行为影响力度大大降低。对于失独家庭而言，作为最低层级的生理需求和安全需求是每一个失独家庭面临的极为现实的问题。生理需求方面，失独家庭有着衣食、住房等方面的基本生存需求，经济支持和供养成为失独家庭满足基本生存需求的前提条件;在安全需求方面，失独家庭对养老、医疗和生活照顾等方面的需求较为迫切。在低层次需求尚未实现和满足的情况下，社交需求、尊重需求和自我实现需求更是可望不可及。按照失独家庭需求层次，在对其进行社会保障制度设计和政策制定的过程中，要在对其提供基本保障和普惠的基础上，对不同失独家庭进行评估和需求分层，根据评估结果对失独家庭进行分层次和有针对性的帮扶。具体来说，可以从经济状况、精神状况、身体健康状况、养老及照料需求等作为进行评估一级指标，在此基础上进行细化设立二级和三级评估指标，以此作为依据提供个性化的帮扶和养老保障，提高实效性和针对性。

对于经济拮据的家庭，没有经济来源且实际生活困难，第一层次即生理需求都得不到满足，特别是因“失独致贫”的家庭(比如，很多因为子女疾病死亡而产生的失独家庭，为子女治病花费巨额医疗费用而导致家庭经济困难)，首先需要给予其经济上的帮扶和补贴，满足其最低层次的需求。对于经济状况低于一定标准的家庭，除了现有的特别扶助金政策之外，政府要给予经济上的特别补贴和帮扶。对于有固定经济收入和来源、生活有保障的家庭，其生理需求能够得到满足，但安全需求缺失，精神慰藉和心理安慰是首要问题。对于高龄身体状况欠佳的失独老人，特别是失能的失独老人，要解决其无人照料、老无所依的问题，优先安排其进入养老院，使其获得相关养老服务和照料①《国家卫生计生委等5部门关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》中提出，对60周岁及以上的计划生育特殊困难家庭成员，特别是其中失能或部分失能的，要优先安排入住政府投资兴办的养老机构。。

面对未来不断攀升的失独家庭数量和严峻形势，从长远来看有关失独家庭的养老保障问题，不能按照“头疼医头脚疼医脚”的思路来解决，而应将其纳入国家整体社会保障制度和体系中进行全盘考量和统筹设计，在完善现有养老保障制度的过程中，体现对失独家庭的特殊关怀，建立计划生育政策实施的风险预防机制和事后保障机制，体现国家责任，让失独家庭老有所依，物质关怀与精神关怀并举，早日走出养老困境和失独之痛。

［1］孙静.独生子女死亡家庭困境及适应研究［D］.华中师范大学，2012年硕士学位论文.

{2}战伟平.失独者需要状况的探索性研究［D］.山东大学2013年硕士学位论文.

{3}穆光宗.独生了女家庭本质上是风险家庭［J］.人口研究，2004，(28):33－37.

［4］费孝通.乡土中国和生育制度［M］.天津:天津人民出版社，1989.

［5］See Shanas，E.“Socialmyth as Hypothesis:the Case of Family Relations of Old People”.The Gerontologist，1979a，19a，19，pp.3－9.

［6］我国每年新增“失独家庭”7.6万个.［EB/OL］.http:// news.xinhuanet.com/politics/2013lh/2013－03/02.

［7］易富贤.大国空巢［M］.北京:中国发展出版社，2013.［8］学者警告2050年中国失独家庭将超过1100万.［EB/OL］.http://china.caixin.com/2013－03－04.

［9］潘金洪主编.独生子女家庭养老风险研究［M］.北京:中国社会出版社，2009.

［10］失独家庭首纳社会养老保障体系，政府全额埋单.［EB/ OL］.http://www.66ruian.com/system/2013/11/26.

［11］赵慧娟.许昌城郊度假旅游发展研究［D］.广西师范大学2012年硕士论文.

［责任编辑:文沂］

Dilemma and Solution:Pension Insurance of Shidu Family in Beijing

GONG Yulin，LV Xuejing
(Capital University of Economics and Business，Beijing，100070，China)

In a country like China where the pension system is weak，parents and even grandparents count on their offspring to support them after they retire.Therefore，losing an only child has adevastating financialeffect.In Beijing，the system and measures of Shidu family pension insurance has certain demonstration effect，however，it is necessary to improve the system and to set up the risk aversion model of multi－pension insurance with different levels.

Shidu family;pension insurance;risk aversion

F840.612

A

1673－2375(2015)03－0101－06

2015－02－27

龚钰淋(1977—)，女，湖北十堰人，博士，首都经济贸易大学劳动经济学院博士后，主要研究方向为劳动法学、劳动经济和社会保障;吕学静(1958—)，女，北京人，博士，首都经济贸易大学劳动经济学院教授。

本项目获得北京市博士后工作经费资助，本文为北京市博士后科研活动经费资助项目《政府责任回归:失独家庭社会保障制度研究》(2013ZZ－88)研究成果。