关于完善农业补贴政策的思考

李俊

（合肥市农委，安徽合肥230071）

关于完善农业补贴政策的思考

李俊

（合肥市农委，安徽合肥230071）

自2004年起，国家先后实施了农业“三项补贴”（农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴），对于促进粮食生产和农民增收、推动农业农村发展发挥了积极的作用，但随着农业农村发展形势发生深刻变化，农业“三项补贴”政策效应递减，政策效能逐步降低，迫切需要调整完善。近年来，党中央、国务院高度重视农业补贴政策的有效实施，明确要求在稳定加大农业补贴力度的同时，逐步完善农业补贴政策，改进农业补贴办法，提高农业补贴政策效能。以下，结合基层实际，结合调研，提出如下思考。

一、注重保护农民利益，不能把民心改“失”了。农业补贴政策是我国农业农村一项具有里程碑意义的改革，深受广大农民群众的拥护，不仅对增加粮食产量、提高农业综合生产能力，而且对于深化收入分配体制改革、夯实党的农村工作的基石、维护农村社会稳定发挥了十分重要的作用。从调研的情况看，农业补贴已成为我市农民转移性收入的重要来源之一，取消和减少不仅会影响农民收入的稳定增长，更会给农村工作增添许多新的矛盾，动摇党在农村各项工作的基石，失去“民”心。建议未来的农业补贴政策改革，一定要立足“确保现有农民所得利益不减少”的前提，将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，将80%的农资综合补贴存量资金，加上种粮农民直接补贴和农作物良种补贴资金，用于耕地地力保护，补贴对象调整为拥有耕地承包权的种地农民，只要享受补贴的农民拥有耕地承包权，只要享受补贴的农民做到耕地不撂荒、地力不降低，不因今后耕地经营权的改变而改变、今后身份的改变而改变、住址的改变而改变、职业的改变而改变，长期稳定和固定下来，确保百姓受益。

二、注重提高粮食产能，不能把产量改“降”了。近些年来，虽然在农业补贴方面存在这样或者那样的问题，离农业补贴政策设计时有一定的变化，但是不可否认农业补贴在促进粮食生产方面的突出作用。未来的农业补贴政策不仅不能取消，而且还要加强。要紧紧围绕粮食产能，增加农业补贴规模，优化农业补贴制度设计，确保粮食安全。尤其是要重点围绕“增量”做文章，做到谁种粮谁受益、谁种粮多谁受益多，也就是更加突出规模化种粮主体，更加突出产粮大户。建议将20%的农资综合补贴存量资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，支持粮食适度规模经营。

三、注重发挥市场作用，不能把市场改“弱”了。现有的农业补贴政策，基本上是财政直接“打卡”到户，农户直接受益，实施效果最明显、最直接。但是必须看到，这种财政直接补贴方式，是政府“有形之手”在操作，缺少市场这一“无形之手”，难以发挥市场配置资源的决定性作用。特别是在农业补贴政策面临“天花板”的情况上，政府“有形之手”不仅显得无力，而且也难以为继。建议要借鉴美国等发达国家的做法，政府应大幅减少直接补贴方式，而是通过综合运用金融、保险等方式，发挥市场的决定性作用，通过“无形之手”的作用，破除天花板，打破玻璃墙，切实保护和提高农民种粮积极性。重点是要支持建立完善农业信贷担保体系，通过农业信贷担保的方式为粮食适度规模经营主体贷款提供信用担保和风险补偿，着力解

决新型经营主体在粮食适度规模经营中的“融资难”、“融资贵”问题。粮食适度规模经营补贴资金，主要用于支持各地建立农业信贷担保体系，推动形成农业信用担保体系，逐步建成农业信贷担保网络，强化银担合作机制，支持粮食适度规模经营。也可以采取贷款贴息方式支持粮食适度规模经营。同时要加快设立巨灾保险制度、粮食目标价格保险制度等。

四、注重操作简单适用，不能把基层改“烦”了。长期以来，基层党委、政府特别是乡镇一级党委、政府及村级组织，在落实农业补贴政策中做了大量的工作，投入了大量的精力，没有乡（镇）、村干部的辛苦努力，农业补贴政策不可能稳定实施10多年。但是也必须看到，在农业补贴政策实施过程中，也存在一些政策落实不到位，甚至发生乡（镇）村干部侵占农业补贴资金的事例，有的甚至触犯了刑律。这些问题发生的原因，除了个别干部素质不高以外，更多的是因为农业补贴政策没有考虑到乡（镇）在经费、人手、能力方面的实际情况，程序过杂过繁、操作性不强等原因。建议下一步，农业补贴政策改革要更加突出三个方面。一是能够交由市场操作的由市场操作，减少政府直接介入，减少寻租空间。二是能够通过建立诚信机制解决的通过建立诚信机制解决，减少政府什么都管，通过法律规范约束市场行为。三是能够在上级层面解决的在上级层面解决，减少什么事情都交给下级，切实减轻基层负担。

五、注重法律制度建设，不能把法治改“漏”了。虽然我国的农业补贴政策出台有10多年的时间，从国家到省、市、县，也出台了一系列关于农业补贴方面的规范性文件，但是必须看到，从国家到省，尚没有制订农业补贴方面的法律、法规和规章，农业补贴立法工作严重滞后，有关农业补贴的政策与规定只是零散见于《农业法》、《渔业法》、《农业技术推广法》、《农业机械化促进法》和《植物检疫条例》等法律法规中，规定分散，而且内容中导向性、提倡性表述较多，刚性条款少，柔性条款多，操作性条款差，已远远不能满足现代农业发展的需要。建议应按照党的十八届四中全会精神的要求，将农业补贴立法摆在农业各项立法的突出位置，按照成熟一个制订一个的要求，加快构建具有中国特色的农业补贴法律制度，使农业补贴工作走上法治化轨道。

责任编辑：汪晓梦

2015—09—08

李俊，合肥市农委种植业处（种植业局）处长（局长）。