万家寨水库水源地跨省生态补偿机制分析

赵萍萍，毛春梅

(河海大学公共管理学院，211100，南京)

万家寨水库是山西省引黄入晋工程的水源地，其水质状况关系千家万户的生命安全。由于万家寨水利枢纽工程主要坐落于内蒙古自治区内，而水库主要面向山西省供水，山西、内蒙古在水库水质保护上存在着矛盾。为了更好地解决万家寨水库水质保护中出现的问题，理顺上下游间的权利义务关系，本文引入跨省流域生态补偿机制对万家寨水库水源地保护工作进行综合分析。

一、万家寨水库概况

1.万家寨水库工程介绍

黄河北干流地区属于我国的干旱、半干旱地区，水资源总量少，资源型缺水严重，仅山西、内蒙古地区的缺水量就曾达30亿m3。山西和内蒙古是我国重要的能源和重化工基地，水资源短缺是限制其发展和升级的重要原因。为解决山西、内蒙古地区工农业和生活用水匮乏问题，1993年，由水利部携手山西、内蒙古三方达成协议，出资建设万家寨水利工程。万家寨水库的左岸位于山西与内蒙古的交界处，水库主体位于内蒙古准格尔旗。

2.万家寨工程效益分析

工程实施供水后，万家寨水库每年计划向内蒙古准格尔旗供水2亿m3、向山西供水12亿 m3，枢纽发电系统分别接入山西及蒙西电网。万家寨水库向山西实施供水，从根本上保障了太原、大同等城市及沿线区域的用水安全，基本上解决了困扰当地工农业生产和民众生活的水资源短缺问题。万家寨水库促进了山西、内蒙古经济社会发展，为生态环境的保护和恢复提供了坚实保障。

根据相关资料统计，万家寨水库已累计向山西太原、朔州、大同等供水区实施供水总计14.96亿m3，其中南干线向太原供水区实施城市及工业供水8.51亿m3，向汾河上中游流域补充生态用水5.27亿m3;北干线向朔州供水区实施城市及工业供水0.43亿m3，向大同供水区实施城市及工业供水0.61亿m3，向大同市文瀛湖、怀仁县实施生态供水0.14亿m3，为有效保护和涵养各供水区地下水资源、全面改善水生态环境、彻底扭转地下水超采局面发挥了重要作用。作为黄河中游的第一级水库，万家寨水库直接承受来自黄河上游的洪水和冰凌，大大减少了下游万家寨至天桥河段的来冰量，冰凌危害基本得到控制。

二、万家寨水库污染分析

1.万家寨水库污染来源

万家寨水库的污染主要来自上游内蒙古的托克托县、清水河县、准格尔旗等周围的区县，主要污染源为工矿业和生活类污水。

①托克托县。该县有很多养殖、酿造等方面综合发展的淀粉厂，其工业污废水与城镇生活污水一并排入大黑河，然后进入黄河干流，最后进入万家寨水库。此外，托克托县还有电厂、制药厂、化工厂等，这些工厂企业排放的污水废水也会对万家寨水库的水质造成影响。

②清水河县。该县矿产资源丰富，工业主要以采矿业为主，矿产资源有煤、陶土、石灰岩、耐火黏土、高岭土等，其中煤炭储量18亿t。对万家寨水库水质有影响的污染源主要有水泥厂、电石厂、铁厂、焦化厂的污废水以及城镇生活污水等。

③准格尔旗。准格尔旗位于万家寨水库右岸，是一个以煤炭、电力、硫铁矿、铁矿石、铝土矿等行业为主的工业县。该地区对万家寨水库产生影响的主要污染来源为城镇工业企业、生活污水和电厂、露天煤矿的污废水等。

2.万家寨水库水质污染趋势

万家寨水库作为山西省最主要的水源地，其水质状况关系山西几千万民众的基本生命安全。万家寨水库位于内蒙古，所以水质保护、管理的重点在内蒙古，山西担心万家寨水库水质安全却也鞭长莫及。水库水源区属于内蒙古工业较密集地区，排污严重，是万家寨水库的主要污染源。虽然万家寨水库水质在总体上达到了地表水Ⅲ类水质标准，但还是有未达到Ⅲ类水质标准的检测项目，如溶解氧和总磷。在枯水期时污染物超标情况还会加剧，以至于水库总体水质达不到Ⅲ类水质标准要求。就目前看来，万家寨水库的水质呈恶化趋势，形势严峻，下游用水安全存在严重隐患。

如若要求上游的内蒙古关停一些工矿企业，对其来说是个不小的损失，虽然相关地区有义务保护水质，但是当地也有生存权和发展权;水库下游的山西有使用干净水源的权利，也应当为此付出相应成本，为此，在这里探讨跨省流域生态补偿机制十分有必要。

三、万家寨水库跨省生态补偿机制要素分析

从地理概念上来说，流域具有天然的整体属性，是一个完整的系统，各要素间密不可分。流域的生态补偿应该以流域的整体性特征为出发点，充分考虑上下游不同省份间的实际情况，明确生态补偿所涉及的要素、原则、标准等。为落实好万家寨水库的跨省流域生态补偿工作，首先必须要打破现有的流域管理行政分割、流域分级管理模式，理清上下游间的权利义务关系，构建内蒙古与山西间的流域生态补偿沟通交流平台，积极努力实现流域间的“利益共享，责任共担”。

1.万家寨水库跨省流域生态补偿的基本原则

(1)破坏者补偿原则

流域是一个自然的完整生态系统，具有很强的整体性，牵一发而动全身，对流域内某项资源的开发利用很有可能会造成整个流域生态系统的破坏。这种跨省流域生态环境破坏所造成的相关者利益受损问题理应由破坏者买单，实行“开发者保护、破坏者恢复”的补偿原则。

(2)受益者补偿原则

生态环境的改善具有正外部性，即生态环境的改善会使很多人受益。流域生态环境的改善基本上不会是自然而然产生的，而是保护者付出脑力和体力劳动、资金成本等巨大代价才得来的，通常这些保护者因个体能力有限负担不起如此巨大的成本投入。所以流域生态环境改善受益者应给予保护者相应的补偿，以此来激励保护者的积极行为。如果流域生态环境改善的受益对象是确定的，那么应当由其对生态环境保护者实行补偿，支付相应的“生产成本”或“购买单价”;受益对象不确定时，代表社会公共利益的政府应该为这种正外部性获益买单。

(3)保护者受偿原则

流域生态环境保护者为保护改善生态环境投入了巨大的物力和财力，如果得不到应有的补偿或财政支持，他们很难有能力将此行动继续下去。更进一步说，如果保护者的工作得不到认可和回报，还会打击他们工作的积极性，无人再愿意为生态环境保护出力，最后导致“公地悲剧”，长此以往则很不利于流域生态环境保护工作顺利开展。

(4)公平性原则

一般而言，生态补偿的公平性原则包括代内公平原则、代际公平原则与自然公平原则。代内公平原则是指在可预见的同一时期内要兼顾各方的生存权与发展权，协调好不同地区、不同主体间的权利义务关系，在实践中要协调好社会、地方政府和中央政府、企业和个人等在流域生态环境利益分配中的关系，努力保障每一个个体都能切实享有平等的生存权与发展权。代际公平性原则就是指当代人在追求自身发展、开发自然资源的同时也要兼顾后代人的生存权与发展权，保证当代与后代共享生态利益。通过生态补偿制度维持生态系统内各种物质和能量存量的稳定性，防止生态环境与自然资源发生代际退化，让良好的生态环境一代代完整地传承下去。

2.万家寨水库跨省流域生态补偿标准

跨省流域生态补偿标准的制定直接关系生态补偿工作能否顺利开展。没有补偿标准，一切生态补偿都是空谈，因此必须要精确分析、充分考虑，制定出公正、准确的跨省流域生态补偿标准体系。制定标准时应当充分考虑补偿者的支付能力、支付意愿以及被补偿者作出的贡献、受偿意愿等，让主客体双方充分协商。确定跨省流域生态补偿标准的方法有多种，这里主要讨论以下几种:

(1)根据生态环境功能的价值大小确定补偿标准

跨省流域生态补偿虽然涉及利益纠纷、利益再分配等问题，但这不是生态补偿的最终目的，其最终目的是希望通过补偿措施的实行来鼓励流域上下游相关各方自觉进行生态环境的保护工作。生态环境的价值没有商品货币关系那样直观明显，正因为如此，很多时候生态环境的价值会被忽视。要解决这个误区，可以将这些生态系统服务功能通过适当的经济学方法货币化，从而更明显地表达出其价值，并以此来确定生态补偿标准。

(2)根据水库上游相关地区生态环境保护建设成本和治污成本确定补偿标准

归总研究区内的生态环境保护建设和防治污染规划，通过数据资料收集，计算出研究区内生态环境保护建设和防治污染的总成本。具体包括生态林保护与建设、环保基础设施及水利设施建设、水土流失治理、工业点源污染治理、种植业面源污染治理、畜禽养殖业综合整治等方面的直接投入和发展权限损失，及由此对该地区农民造成的间接损失。

(3)根据机会成本的预测确定补偿标准

机会成本是指因决定选择某种方案而必须舍弃其他方案所带来的收益，经常被用来进行决策风险性分析。流域内的各种资源是有限的、稀缺的，而有限的生态环境资源的用途又是多种多样的，如何选择方案使资源的经济效益和社会效益最大化是人类社会的永久性追求。当选择了其中一种方案就相应地放弃了将资源应用于其他方案的可能，也即失去了获取其他方案收益的机会，我们把所放弃的其他选择方案中最大的收益称为该种资源选择方案的机会成本。

(4)根据下游地区所需水量和水质确定补偿标准

参照 《地表水环境质量标准》的规定，确定上游相关地区提供给下游地区的水资源水质应达到地表水Ⅲ类标准的等级。如果位于万家寨水库上游的内蒙古地区提供给下游山西的水资源质量符合Ⅲ类水质标准，那么山西、内蒙古之间无需进行补偿;如果万家寨水库供给山西的水资源质量优于Ⅲ类水质标准，则山西省需要对内蒙古实行生态补偿;反之，如果万家寨水库提供的水资源质量劣于Ⅲ类水质标准，内蒙古相关地区就应该对山西省实行生态补偿。

①根据山西省从万家寨水库的引用水量来确定补偿标准。流域生态补偿金额的估算公式:

式中，P为生态补偿支付金额，Q为下游引用水量，Li为第i种污染物水质提高的级别，Ci为第i种污染物提高一个级别净化所需成本，Ni为水质超标的倍数。

②根据水资源价值确定补偿标准。流域生态补偿金额的估算公式:

式中，P为补偿支付的数额，Q为水量，Pr为水资源费的市场价格，C为判断函数(当上游供水水质优于Ⅲ类水时 C=1，否则 C=0)。

跨省流域生态补偿机制能够全面协调流域上游地区与下游地区之间的利益关系，在公平、平等基础上对所在地区流域生态环境利益进行重新分配，实现了流域生态环境资源利用开发过程中开发者、破坏者对生态环境利益受损者、保护者、自然保护区的生态补偿，对于解决由利益分配不公引起的各种矛盾与冲突，改善上下游地区利益得失使之趋于平衡是行之有效的办法。

四、万家寨水库跨省生态补偿机制建立的保障性条件

通过以上分析，总结提出以下万家寨水库跨省生态补偿机制建立的保障性建议。

1.需要中央政府的顶层设计

流域生态补偿说到底也就是对利益的再调整，势必会引起流域上下游地区之间的利益冲突，只有依靠共同的上级或者中立机构进行调整，利益的重新分配才能得以开展。原因在于地方政府本身都会带有自利倾向，下游政府一般不愿意主动给上游政府补偿，这样将会严重挫伤上游政府的积极性，会认为对流域生态环境保护的投入不值得、不公平，因为保护行为从一定程度上限制了自身经济发展。有的上游地区甚至会对下游地区采取报复性措施，不保护甚至会破坏流域生态环境，这种双方的非理性选择最终会导致流域生态环境更加恶化，进入恶性循环。中央政府代表着全国共同利益，能够超脱于地方政府的狭隘利益观，站在国家的角度制定相关政策法规。同时，通过对省际政府的利益关系进行协调，重新调整省际的权利义务分配关系，使流域内市级政府通力合作，共同保护流域生态环境。

2.建立和完善跨省流域生态补偿法律法规

由于生态补偿的研究在我国起步较晚，特别是跨省级行政区域生态补偿的研究更是如此，所以目前我国还没有完整的国家层面专门的跨行政区域生态补偿立法。相关地区的跨省流域生态补偿实践活动，多是按照强制性和约束性较弱的地方性政策文件或者是利益相关者双方的协议来进行的。由于缺乏法律依据，跨省流域生态补偿机制的严肃性与合法性遭到质疑，使补偿工作难以落实，在很大程度上束缚了跨省流域生态补偿工作的顺利开展。加快建立和完善国家层面的跨省流域生态补偿法律法规，将有助于从根本上解决我国流域生态补偿实践中法律依据缺乏的困境。

3.采用纵向与横向相结合的生态补偿资金转移支付方式

我国流域生态补偿资金多是以专项财政转移支付的方式，通过财政系统层层转移下拨，最后到达基层政府。多环节多层次的财政转移支付极有可能导致流域生态补偿资金在转移过程中损耗流失，因此可以从调整专项财政转移支付与一般性财政转移支付的比重考虑，削减财政转移支付层级，避免中途的资金损耗，提升资金转移效率。为了实现社会公平，调和社会矛盾，我国目前在利益分配政策的制定中强调公平优先、兼顾效率。中央政府将更多的关注点放在调整地方利益上，努力缩小、平衡地区间的财政收入差异。这样做虽然体现了公平公正原则，但是却不可避免地造成对效率和优化资源配置等社会经济目标的忽视。基于此，在万家寨水库的生态补偿金发放中可采用纵向与横向相结合的方式，在以纵向财政转移支付为主的同时也可以适当加大横向财政转移支付的比重，提高流域相关地方政府的运行效率。

4.选择适当的跨省流域生态补偿模式,生态补偿资金应向当地民众倾斜

经过层层分解，流域生态环境真正的保护者是最基层的当地民众。流域上游保护生态环境必然会限制当地经济发展，民众的经济利益受损严重，当地农民更是首当其冲。但是，我国目前的流域生态补偿财政转移支付机制主要是将资金下拨给地方政府，忽视了利益牺牲最大的当地农民。因此，如何真正将用于生态补偿转移支付的资金转移到利益受损的农民手中是落实跨省流域生态补偿机制绕不开的中心内容。

5.流域相关地区设立跨省生态补偿管理协调机构

跨省流域生态补偿管理协调机构是各方平等协商、共同管理的平台，负责制定具体生态补偿办法，明确各项具体补偿事宜。截至目前，水利部、环保部还未将万家寨水库列入水源地保护区进行专业化、合法化保护。山西曾想与内蒙古一起建议环保部把万家寨水库列入水源地保护区，但由于内蒙古与山西的利益诉求不统一而不了了之。为了共同的利益，在中央政府的协调帮助下，山西和内蒙古应协商一致，采取生态补偿机制，尽量减少外部成本，尽快将万家寨水库列入水源地保护区，达到合作共赢的理想结果。

6.建立起民众广泛参与的社会监督机制

民众参与跨省流域生态补偿的监督机制应该包括实体和程序两方面。在实体方面，跨省流域生态补偿实践中，相关地区的民众应该并且能够参与到补偿主体与补偿对象的协商和补偿实践等每一个环节中，中央和地方政府应采取切实的保障措施，保障流域内相关民众真实拥有民主参与权和监督权。在程序方面，政府相关部门应保障民众的知情权、异议权和申诉权。跨省流域生态补偿管理协调机构以及其他相关部门可以使用多种传播手段和传播媒介将社会公众关心的法律法规、政策规划、流域水质情况、生态补偿具体实践情况等及时向社会公布。此外，还可以尝试建立相关利益者听证制度、专家咨询制度、民主评议制度等，进一步拓展民众参与跨省流域生态补偿机制的渠道和范围。

五、结 语

每个公民和合法的企业都有合法合理的生存权和发展权，如果要将万家寨水库列入水源地保护区，水库周围的工矿企业将面临关闭问题，居民可能面临移民搬迁问题。为保护水源地的生态环境以确保下游地区用水安全，万家寨水库上游和周边企业、居民的生存权利、发展权利受到了损失，受益者与破坏者都应该对其给予生态补偿，因而进行跨省流域生态补偿分析、建立跨省流域生态补偿机制对解决万家寨水库水质问题也就显得尤为重要。

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