养老政策小步“并轨”

尤蕾

“城乡居民养老金并轨”的新政，将使近5亿人被覆盖。这个难度最小的改革，是建立公平、多维度养老保障体系的第一步，有可能开启城乡一体化的新闸门。

2014年2月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议。会议决定：在已基本实现新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）、城镇居民社会养老保险（以下简称“城居保”）全覆盖的基础上，依法将这两项制度合并实施，并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险保持基本一致。

在全国层面推开之前，已有15个省份实现了统一的城乡居民基本养老保险制度。

依据人社部2012年的人口数据，按照每人每月55元的标准，全国基础养老金年支出为862.95亿元。在整个国家财政10多万亿元的结构中，只占相当小的比例，却解决了老年人口的基础养老金问题，迈出了建立公平、多维度养老保障体系的第一步。但专家亦表示，新农保与城居保率先并轨水到渠成，难度最低，阻力最小，至于最终建立公平合理的全民基本保障制度，则有赖于更彻底的制度改革。

水到渠成的变革

“碎片化”无疑是我国养老保险制度的最明显特质之一，常因此而饱受诟病。中央财经大学保险学院院长郝演苏接受《小康》采访时介绍，目前我国存在4种养老保险模式，一是公务员与财政全额拨款事业单位人员的养老保险模式，二是城镇职工与经营性事业单位人员的养老保险模式，三是面向农民开办的新型农村社会养老保险模式，四是面向无职业或自由职业年满16周岁以上的城镇居民社会养老保险模式。

“由于4种养老保险模式在财政补贴比例、个人缴费水平、单位或企业或集体承担保费比例存在较大差别，使我国成为全球为数不多的多种养老保险设计模式共存的国家。”郝演苏指出，此次并轨的即为后两种养老保险模式。

近30多年来，我国正经历着最大规模的人口流动，跨越城乡的人员流动在新型城镇化进程的大潮下将会比以往更为频繁和普遍。长期以农业与非农户籍为标准，在养老保险制度中给予区别对待，显然已经无法适应消除城乡二元结构的现实，不利于社会公平，因此变革水到渠成。

复旦大学经济学院教授封进认为新农保与城居保并轨，两者在制度设计上高度一致。首先从缴费模式上看，都是由个人缴费和各级政府补贴相结合，第二从养老金待遇方面，基础养老金全部来自政府补贴，此外，领取养老金年龄均为60岁，最低缴费年限为15年，60岁以上无需缴费，个人最低缴费档次都为100元。仅在缴费档次和待遇上有所不同。因此，两者合并在技术上比较简单。

另外，中国人民大学劳动人事学院教授、中国社会保障研究中心副主任杨立雄还指出，全国已经有15个省份早已将二者并轨。此次全国性并轨与原来的制度基本可以对接，难度不大，应该很快就会得到落实。

在人力资源和社会保障部现行管理体系中，新农保和城居保都由该部社保中心农村处进行统一管理，并轨并不涉及两套班子对接的问题。

“由于新农保和城居保所具有的共同点，并且不涉及养老对象的职业问题和历史遗留问题，加上我国正在提速小城镇建设，越来越多的农民将成为新市民，为新农保和城居保的并轨创造了条件，加上其并轨操作试验后，可以为最终实现多种养老保险模式并轨奠定基础。”郝演苏说。

农村老年人能得到多大实惠？

人力资源和社会保障部最新公布的数据显示，2013年全国城乡居民社会养老保险（新农保和城居保）参保人数为4.975亿人，这就意味着两者合并后将有近5亿人被覆盖。

两项制度统一显然具有积极影响。据封进介绍，2012年全国新农保待遇平均水平为每年700元左右，城居保基础养老金比新农保略高。合并之后，待遇水平往往是从下向上靠，参保农民的待遇会有所提高。今年1月，上海市已经将新农保与城居保调到相同水平。从这个意义上说，获得最大实惠将是参保农民，这一群体占4.9亿城乡参保人群的95%。

杨立雄认为，今后城乡居民养老保险制度的惠及人群会减少。“进城务工的农民工基本会参加城镇职工养老保险，缴费15年就可领取养老金，城镇职工养老金比城乡居民养老金要高得多。即便城镇中的无业者，也可按灵活就业人员标准缴费，这部分人群参与城乡居民养老保险的也会越来越少。”杨立雄强调，农村的老年人应该是最大的受惠群体。

然而，杨立雄他们在调研过程中发现，因为低保都是中央政府转移支付，而养老金则是中央与当地政府分别补贴的缘故，很多地方更愿意把老年人纳入低保。“应该让农村老人从低保中脱离出来，纳入城乡居民养老保险之中，继而提高城乡居民养老金待遇水平。”杨立雄表示。

在封进看来，两种制度合并更重要的是促进城乡融合，破除以身份决定社保的传统模式，有助于城乡人口流动，减少社会歧视，推进城市化进程。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥在接受媒体采访时亦指出，建立统一的城乡居民养老保险制度体系是落实十八届三中全会中城乡一体化的重要举措，也是户籍制度改革和建立统一的劳动力市场的配套政策之一。合并之后可能将不会再以农村和城市户籍来区分参保人员的待遇水平，而是根据地区的消费水平和实际生活水平确定养老补贴标准，在同一区间内选择缴费水平。

并轨前，新农保个人缴费档次为100到500元5个档次，城居保则是100到1000元10个档次。“至于个人在一个什么样的档次区间内缴费，目前仍没有明确规定。估计可能向城居保靠拢，可供档次选择较多。”封进说。

如何提高待遇实现公平？

挑战也很多，湖北省统计局副局长叶青认为至少有三个层面的问题：一是个人缴费标准的统一问题；二是钱（基层政府）从哪里来？三是养老金怎么管理？

在前述国务院常务会议上，亦着重指出，基金筹集采取个人缴、集体助、政府补的方式，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。endprint

“提高基础养老金水平也应该是两种制度并轨后的方向。”杨立雄认为，中央财政给予参保人的基础养老金是每人每月55元，地方政府根据财力补贴。地方财政补贴缺乏强制性机制，很多地方财政并未支出养老金补贴，尤其是在经济不发达地区。随着农村价格水平和消费水平与城镇间距离逐渐缩小，55元基础养老金的购买力也在下降，对于绝大多数农民来说，这笔钱远远不够。养老金是低标准，低起步，甚至比低保水平还低，大部分地区的低保都在每人每月100元以上。

“养老金应该大幅度提高，每人每月500元。”杨立雄算了一笔账，农村老人是城乡居民养老保险的主体，按其占全国老年人比例60%计算，1.2亿人每月领取500元养老金，一年也不到1万亿。这笔支出占GDP比重仍然不高，但会反过来刺激消费，拉动经济发展。杨立雄认为，从某种意义上讲，养老金更多的是国家的责任，中央财政要提高基础养老金以维持城乡居民基本生活，在此基础上地方财政补贴应该算作一种福利。

据封进介绍，上海目前城乡居民养老保险的待遇水平是每人每月540元，而2012年对陕西、河南、江苏三省的六个县调查得到的新农保养老金待遇平均值为每人每月78.64元。东部地区养老金更高是因为地方政府补贴更多，为了不增加当地财政负担，依然以户籍为参保依据。同城城乡居民养老保险制度合并起来并不困难，但如何跨过跨地区人员流动这道坎儿呢？

同时，郝演苏从另外一个角度审视两种制度最终磨合的过程。城居保的对象主要是无职业者，而农民是一种职业还是一种身份？随着农民作为劳动者职业地位的确定和小城镇的建设，专事农业生产的农民将越来越多地转为城镇职工养老保险的对象，而新农保的对象也将是无职业的居民，此时，新农保与城居保对象一致，两者实现无缝并轨。

建立统一的城乡居民养老保险制度，让人们又重燃建立类似日本国民年金的社会养老保险的热情。“进行较为彻底的制度改革是维护养老保险公平性的必由之路，不分职业和身份，建立一个统一的社会养老保险是不少国家的做法。”封进认为可以研究一下在更大范围内推出统一的社会养老保险了。

对此，杨立雄有着自己的看法，他认为养老保险制度完全统一存在很大阻力。“现在两种制度并轨，并不代表城镇职工与公务员养老制度能够并轨，整个社会养老保险制度能合并成一种。如果不对整个养老制度进行重新设计，这三块在很长时间内还会继续维持。”endprint