官员形象危机2013年度报告官员形象待改度达70%以上

唐钧++饶文文

塑造中国官员新形象，一方面要全面防范官员形象危机，降低“形象偏差”；另一方面要将亲民惠民常态化制度化，塑造符合民意、有能力并且造福群众的新形象

在已经过去的2013年，哪些官员的行为，影响到了官员群体的整体形象？比如说，高层官员严重违纪，在国内外造成了恶劣影响；再比如说执法官员暴力执法，遭到群众的强烈谴责，使城管形象被“妖魔化”；还有村干部涉黑涉恶、巨额贪腐，准官员奸杀幼女、突破道德底线、严重违反法律，基层官员作风懈怠、履职不力。

而这五类官员，都能在媒体的报道中找到他们的代表：“高层官员”薄熙来，因受贿、贪污、滥用职权，二审被判无期徒刑；“执法官员”湖南省临武县城管人员，在执法过程中与一商贩发生冲突，致该商贩死亡；“村干部”河北某村村支书，受贿、涉黑，一审死刑；“准官员”山东潍坊一名老师，将15岁高中女生强暴后分尸，抛尸荒野；“基层官员”广东陆丰9名官员，办公时间聚赌，被免职。

除了这些有一定代表性的官员做出的不良行为，会影响到官员形象外，还有一些容易在官场滋生的典型事件，亦会影响甚至损害到官员群体的整体形象，比如说玩忽职守、火箭提拔、性丑闻、消极腐败和被假冒。

这五类事件，也很容易就能在2013年的媒体报道中发现：在江西，校车事故致11名儿童死亡，两官员涉渎职被立案；在安徽，望江22岁的团县委副书记任职资格确定造假，已被撤职；在上海，法官集体招嫖视频被网络公布；在四川，某镇的人大主席为儿办102桌婚庆宴，被责令辞职；在北京，一农民冒充警察强奸多名少女，被判刑20年。这些事件都造成了恶劣的后果，有的引发了群众对政府的不信任，有的致使政府公信力严重受创，有的因涉及作风问题而主动损害了官员形象；有的在“八项规定”下竟顶风作案；还有的人假冒官员犯刑事案件，使官员形象“被影响”。

日前，在社科院蓝皮书《形象危机应对研究报告》的基础上，中国人民大学危机管理研究中心课题组通过对“2013年全国官员形象危机典型案例库”和全国范围的民意调查，综合形成了“官员形象危机2013年度报告”，报告中将上述的十个案例列为了“2013官员形象危机十大事件”。

同时，研究表明：十八大以来官员形象危机应对已获得群众的普遍认同，但同时群众认为官员形象仍有较大的待改观空间。

官员形象危机“多元高发”，

群众“恨贪厌渎”

根据中国人民大学危机管理研究中心的官员形象危机典型案例库，2013年官员形象危机呈“多元高发”态势，主要集中在五大风险领域：“贪”（贪腐问题）、“渎”（失职渎职）、“色”（性丑闻、强奸）、“假”（包括火箭提拔、“被影响”、“造假造谣”等要素）、“枉”（暴力执法、遭遇暴力抗法、作风粗暴等）。

五大风险领域呈多元化变化趋势。贪腐问题的曝光数量在2013年的四个季度里呈激增趋势，这是反腐力度加大和“社会倒逼”加剧的共同作用所致。而“渎”、“枉”、“色”和“假”的频次在第四季度均呈下降趋势，表明反腐措施有效果。其中“渎”和“枉”在第二季度曝光数量最多，“色”和“假”则在第三季度达到峰值。

中国人民大学危机管理研究中心的官员形象调查报告显示，在“群众对官员负面形象的厌恶排名”中，“贪”（30.7%）、“渎”（24.8%）和“假”（17.4%）位列群众对官员负面形象厌恶排名的前三位，“色”（16.6%）和“枉”（10.5%）次之。

由此可以看出，当前，群众更加厌恶“贪”和“渎”的官员，而“贪”和“渎”都属于对“公权力”的滥用，说明群众普遍认为“公权力”应合法、合理使用。

官员形象“窗口效应”显著，

群众“喜服务、烦管制”

官员形象调查显示，官员形象的“窗口效应”显著，群众对民政干部等服务类官员的评价明显高于城管等执法类的官员。这反映了群众“喜服务烦管制”的倾向，偏好于官员更多地提供服务，而不是进行管制。群众认为2013年形象最差的官员群体依次为：城管、学校领导、医院领导、村干部、警察、国企领导和民政干部。

城管属于执法类官员，执法不当往往造成恶劣影响，在中国人民大学危机管理研究中心的2013年官员形象危机典型案例库中，“暴力执法”典型案例就有20起；同时，执法作为一种“管制”行为，极易引起执法相对人的差评和遭到公众的不理解，在中国人民大学危机管理研究中心的2013年官员形象危机典型案例库中，有9起官员“遭遇暴力抗法”典型案例，例如广州一城管被小贩连砍七刀，被砍城管表示最痛心的是社会对其工作的不理解。

民政干部属于服务类官员，相比于城管、学校领导、医院领导和村干部等官员群体评价较高。与城管等执法类官员的“管制”相反，民政干部更多的是提供服务，相对比较容易得到群众的理解。

官员形象危机应对“普获认同”，

群众力挺“从严查处”

党的十八大以来，习近平总书记多次强调和部署反腐倡廉建设，中央提出并严格执行改进工作作风密切联系群众的“八项规定”，从中央到地方呈现出严查各类违纪违法案件、狠抓顶风违反“八项规定”行为的高压态势，让人民群众感受到官员作风建设收到的实效。官员形象调查显示，官员形象危机应对“普获认同”，群众普遍认为官员形象有改观，并且认为官员形象仍存在较大的改观空间，力挺“从严查处”。

工作级别不同的群众对“官员形象已改观程度”和“官员形象需改观空间”的评价有所差异。其中高层领导对“官员形象已改观程度”的评价最高，对“官员形象待改观程度”评价最低。“官员形象已改观程度”平均为51.7%，表明群众普遍认为官员形象有改观；而“官员形象待改观程度”平均为73.2%，表明群众认为官员形象需进一步改善，目前仍存在较大的改观空间。

官员形象危机源“外患内忧”，

亟待“外防内控”endprint

官员形象危机发自“外患”，缘于“内忧”。“外患”是官员的形象危机问题，而“内忧”则是相关制度的不完善。

“外患”主要因“社会责任事故”而起。社会责任事故是指官员等责任主体负有主要责任并造成恶劣后果和社会影响的危机事件，是导致官员“形象危机”的主因。2013年全国官员的社会责任事故案例数量已占到其形象危机案例总数的78%，反映官员形象危机的形势严峻。

“内忧”的主要表现之一是官员查处的“滞后性”。“滞后性”是指官员查处不及时，官员形象危机往往爆发于案发的一段时间之后。2013年爆发的官员形象危机事件大都案发在2013年之前，比例高达63%；而真正案发于2013年的，仅占37%。

因此官员形象危机的应对一方面需从外部高度防范，避免因“社会责任事故”造成恶劣的社会影响。另一方面需从内部完善制度，减少官员查处的“滞后性”，防止量变发展为质变。

群众“爱才喜惠”，官员形象需“才德兼备”

根据中国人民大学危机管理研究中心的官员形象调查报告，从群众对官员形象的偏好排名可以看出，当前群众“爱才喜惠”，更加偏好“能力本位”和“惠民导向”的官员，因此官员形象需“才德兼备”。而无论是“能力”型官员还是“惠民”型官员均属于实务型官员，说明群众最为期待的是官员专注于实事，真正让社会获益。

官员形象整体上“破多立少”，

需塑造中国官员新形象

当前官员形象整体上呈现“破多立少”的格局，官员的负面评价较多，而正面形象塑造较少。

官员形象“破多”是内外共同作用所致，除去内部的官员素质问题，外部社会对官员“形象偏差”以及官员形象的社会属性是重要原因之一。

社会形象预期与实际职能定位之间的差距，构成了“形象偏差”。形象预期是共性和理想的，具体形象是个性的和现实的。社会各界对形象的看法本身可能存在偏差和误解，既有传统上形象定位的偏差，也有由于个别情况导致的整体偏差和误解。

官员形象的社会属性是指社会对官员的形象预期具有“连续性”和“一致性”，即使官员退休离职，对官员形象的预期并没有降低，一旦退休官员发生形象危机，仍会危及现任的官员群体。

官员形象“立少”是当前需要关注的问题。十八大之后，各级官员开始不约而同地深入基层、走进群众，努力塑造其公众形象。总结起来，官员塑造形象的主要做法有“平民化”、“互动化”、“透明化”和“娱乐化”。

首先应该对官员塑造公众形象的做法给予肯定，这是官员改进作风、践行群众路线的具体体现。然而，群众对这些做法还存在着一定程度的误解和质疑。之所以被会错意，遭遇尴尬，主要是两个原因所致。一是总体来说，官员塑造官员形象的做法还是太少，而当越来越多的官员开始走亲民务实路线，很多人认为这些做法违反“常态”而持质疑态度。二是缺乏针对性，没有真正了解群众的需求，一些做法让群众产生了形式化的印象。

因此塑造官员新形象，一是要将亲民、惠民等展示正面形象的行为常态化制度化，提高群众的认可度。二是要迎合群众需求，了解群众真正偏好的官员形象，增加针对性。官员形象调查显示，群众最偏好“能力本位”和“惠民导向”的官员，最厌恶“贪污受贿”和“失职渎职”的官员，可见中国官员需要树立能干、惠民、不贪、不渎的新形象。

综上所述，打破官员形象“破多立少”的格局，塑造中国官员新形象，一方面要全面防范官员形象危机，降低“形象偏差”；另一方面要将亲民惠民常态化制度化，塑造符合民意、有能力并且造福群众的新形象。

（作者唐钧系中国人民大学危机管理研究中心主任、社科院蓝皮书《形象危机应对研究报告》主编，饶文文系中国人民大学危机管理研究中心研究人员。本文系国家社会科学基金重大项目“基层政府社会管理体制机制创新研究（11&ZD032）”和北京高等学校青年英才计划项目的研究成果。）endprint