关于创新驱动发展背景下完善市县党政领导考核机制研究

吴海燕

（浙江工业大学法学院，杭州市，310012）

关于创新驱动发展背景下完善市县党政领导考核机制研究

吴海燕1

（浙江工业大学法学院，杭州市，310012）

创新驱动发展重点与难点在市县，市县创新驱动发展能否取得成效，关键在于党政领导特别是“一把手”的科技意识以及对创新驱动发展工作的重视程度。浙江在全国首创市县党政领导科技进步目标责任制，该项制度实施多年来，顺应形势任务发展的阶段性变化，做到在坚持中完善，在完善中提升，更好地发挥了在支撑引领经济社会发展中的积极作用。

党政领导；创新驱动；考核机制

一、引言

科技发展已成为各国尤其是发达国家经济增长的第一源泉，全球竞争正在演变成以科技实力和创新能力为核心的综合国力竞争。党中央、国务院适时提出了实施创新驱动发展战略、建设创新型国家的战略目标。

古人说“郡县治，则天下治”，县市经济与社会发展同样面临着全面提高区域经济的创新能力与可持续发展的迫切需求，充分发挥科技进步的关键作用，是适应日益激烈的国内外市场竞争的必然选择。市县创新驱动发展工作能否取得成效，关键在于市县党政领导特别是“一把手”的科技意识以及对创新驱动发展工作的重视程度。

近年来，浙江省在实践中不断完善、创新市县党政领导科技进步目标责任制，落实市县党政领导一把手抓第一生产力，形成了集责任目标、责任范围、责任方式为一体的检查督促制度。现将创新驱动背景下实施市县党政领导科技进步目标责任制考核基本情况、存在问题及下一步工作建议进行简单探讨分析，以飨读者。

二、关于实施市县党政领导科技进步目标责任制工作的基本情况

1996年，浙江省委、省政府为贯彻落实党政第一把手抓第一生产力的思想，在停止各种不必要的评比、考核的时候，下发了《关于实行市县党政领导科技进步目标责任制的通知》，明确由省委组织部、省科技部门牵头在全省范围内实行市县党政领导科技进步目标责任制。

1997年、1998年分别在海盐考核试点、上虞现场会的基础上，目标责任制考核工作全面推开。1998 年9月，把实施科技进步目标责任制考核列入《浙江省科技进步条例》，成为推进区域科技进步的一项法定制度。1998年11月，中组部、科技部下发了《关于印发浙江省〈实行市县党政领导科技进步目标责任制的实践与体会〉的通知》。

2001年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于加强专业技术人才工作的若干意见》（中办发14号文件），明确提出实施党政领导科技进步和人才工作目标责任制，把浙江做法推向全国。

2002年浙江省召开了市县党政领导科技进步目标责任制研讨会，组织市县党委、政府和有关专家、学者撰写文章，参与研讨，坚持理论联系实际，从不同的层面和角度，对实行科技进步目标责任制工作进行了理性思考。研讨会进一步统一了对科技进步目标责任制认识，要求正确把握坚持和完善的辩证关系，调整完善目标体系、考核办法、统计监测，尤其是明确提出“对创建科技进步先进县的活动要研究新的载体，做到与时俱进”。

2011年浙江省人大修订《浙江省科学技术进步条例》第54条再次明确继续实行市县党政领导科技进步目标责任制。2012年，中共浙江省委办公厅、省政府人民办公厅印发了《关于坚持和完善市县党政领导科技进步目标责任制考核评价工作的通知》，着力完善指标科学、目标责任明确的导向机制，推动浙江走上创新驱动、人才强省发展之路。该项制度实施18年以来，形成了集责任目标、责任范围、责任方式为一体的检查监督体系，突出表现在以下方面：

（一）在考核对象上明确责任主体。1996年起，浙江省委、省政府就明确了各市、县（市、区）党政领导班子和党政领导正职、分管领导作为科技进步责任人，第一把手作为第一责任人，分管领导作为直接责任人，党政领导班子作为共同责任人。

按照分级负责、提高效率原则，从2006年度起的考核对象改为：各市考核对象为市党政领导班子，突出了党政领导班子集体对本区域科技进步与人才工作共同责任，避免牵涉当地领导在考核上过多的时间和精力；县（市、区）的考核对象由各市自行确定。

（二）在考核内容上不断充实完善。1996年科技进步目标责任制考核的重点是领导的科技意识、科技投入、科技人才队伍建设和科技促进经济社会发展的实际成效。2001年度把教育投入指标纳入科技进步目标责任制考核的内容，在重点突出加强技术创新，推进高新技术产业化等情况的同时，增加了各地创造性地开展工作的情况和上次考核中存在问题的改进情况，针对性更强，并通过考核发现了一些典型和有特色的工作。2006年度重点突出了全国科技大会及浙江省自主创新大会精神的贯彻落实。2008年度突出了实施自主创新能力提升行动计划以及科技在应对支撑经济发展、推进转型升级中的作用等。2010年度在考核内容上更加注重既考核科技、人才工作本身，又注重科技、人才工作支撑转型升级的情况，重点突出了自主创新能力提升行动计划暨国家技术创新工程试点方案年度计划执行情况；以推进经济发展方式转变为主线，充分发挥科技在支撑经济发展、促进转型升级中作用的情况；组织开展先行先试工作的特色亮点等。2012年，突出创新驱动发展战略，落实“八倍增、两提高”目标任务情况。

（三）在考核方式上更加科学合理。在考核方式上采取省对市、市对县分级考核、书面考核与实地考核、定量考核与定性考核相结合，科技进步与人才工作目标责任制一并部署等形式，不断深化完善考核方式。

1．在组织方式上。2004年起的考核工作改变了以往由浙江省委组织部、科技部门具体牵头实施科技进步目标责任制考核的做法，增加了政府人事部门作为组织实施单位，增加人才工作考核内容，将考核工作名称调整为“市县党政领导科技进步与人才工作目标责任制考核”，做到了科技进步与人才工作目标责任制考核一并布置、考核与表彰。

2．在考核程序上。在被考核对象认真自查的基础上，考核组赴实地采取“一听、二阅、三谈、四看、五议、六测评、七反馈、八表彰”的程序，即听取党委、政府班子集体和考核责任人的汇报，查阅有关材料，与人大、政协以及党政部门负责人、科技人员和企业家等进行“背靠背”个别访谈，进行民主测评，到部分企业和农村实地调研，了解实情。

在认真研究分析的基础上，形成考核意见并向当地党委、政府进行反馈。2002年度起将考核时间调整为与一届政府的任期相结合，届中考核一次，届末考核一次，进一步发挥了党政领导科技进步目标责任制考核的积极效应。

2007年起再次作了简化调整，每年选择3个设区市进行实地考核，县（市、区）考核方式由各市定，并以座谈会听取工作汇报与意见建议的形式，替代考核责任人的述职、“背靠背”个别访谈、民主测评等，注重提高效率，更加务实高效。

3．在统计监测上。建立科学的评价方法是责任制实施成功的关键。为了能够客观评价责任目标的履行情况，针对市县科技工作的特点，主要采取了定量与定性相结合的评价方法。

1998年浙江省政府《关于开展科技进步统计监测评价工作的通知》（浙政办〔1998〕9号）决定，建立市（地）、县（市、区）科技进步统计监测评价制度。先在11个市（地）和申报省科技进步先进县进行，1998年全面在市、县（市、区）实施，就各市县的人才队伍建设、财政科技投入、企业技术进步、信息化水平、高技术及其产业发展等方面的情况进行统计分析。综合评价各市、县的科技综合实力、科技进步水平和科技进步综合变化情况，并将评价结果进行排序，其中科技综合实力、科技进步水平与该地方科技工作的基础有关，科技进步综合变化情况则与当时的党政领导工作努力和成效有关。

在考核中，重点看当年度科技进步综合变化的情况，如2009年科技进步统计监测,属浙江省欠发达地区的衢州市,但当年科技进步综合变化情况跃居全省第4位，因此被评为考核优秀单位。随着形势任务的不断变化，不断动态调整统计监测指标体系，完善监测评价方法，以期更加科学合理，更加客观公正。

2012年，科技领导小组办公室调整了市县党政领导科技进步目标责任制考核指标体系，由约束性考核指标、基础性能力和创新性工作评价指标三大部分组成。

4．在结果应用上。2001年度起加大了科技进步统计监测结果的公布力度,在《浙江日报》、《浙江科技报》等媒体上公布科技综合实力评价、科技进步水平综合评价、科技进步相对于上年变化情况综合评价。同时改变了以往只在实地考核的市中评定优秀单位的做法，扩大了责任制考核优秀单位的评选面，将书面考核市和实地考核市都作为责任制考核优秀单位评选的侯选单位，极大地激发了他们的积极性。

三、关于实行市县党政领导科技进步责任制取得的主要成效

1．领导的科技意识明显增强。责任制的实施，推动了各级领导把科技工作作为辅助工作转变为作为主要工作来抓，从被动抓科技工作转变为主动抓科技工作。

目前，浙江省各市县党政主要领导每年多次听取科技工作汇报，亲自研究和解决科技发展中存在的主要问题，把科技工作放在年度经济社会工作中统一部署。许多党政一把手身体力行，亲自抓科技工作，涌现出一批“科技书记”、“科技市县长”，基本形成了一把手亲自抓、分管副职具体抓、班子成员合力抓、有关部门全力支持的新局面。

2．人才资源数大幅度增加。随着市县党政领导科技意识的提高，各地纷纷采取措施，实行人才引进补贴等制度，建立人才引进和交流中心，大力引进人才，为企业特别是民营企业引进各类亟需的科技人才创造了良好的环境和条件，加快了人才队伍的建设。

到2012年底，浙江省拥有人才资源数达852.4万人，比1995年（130万）增加约722万人。2013年，90个县(市、区)开展R&D活动人员28.3万人年，同比增长13.7%，每万人口中开展R&D活动59.5人年，同比增长13.0%。规模以上工业企业中从事R&D活动人员的比重由上年的4.19%提高到4.72%,规模以上工业企业的研发机构拥有本科以上学历人员14.79万人，比上年增长11.2%。

3．科技投入大幅度增长。1996年，浙江省大部分市县的财政科技投入占财政支出的比例不到1%。通过责任制的实施，财政科技投入得到大幅度增长。到2003年底，浙江省有50%的市县财政科技投入占财政支出的比例达3%以上，乐清、义乌等13个县（市）财政科技投入都达到了3000万元以上。浙江省财政科技投入占财政支出的比例达到了3.3%，总量为29.4亿元，是1996年的5.3倍。到2013年，90个县(市、区)本级财政科技拨款118.6亿元，比2012年增长19.6%，本级财政科技拨款占本级财政经常性支出的比重为5.85%，同比提高0.42个百分点；财政科普活动经费拨款1.09亿元，比2012年增长9.0%，人均财政科普活动经费2.28元，比2012年提高0.18元。目前，有52个县（市、区）财政科技经费超5000万元，17个县（市、区）财政科技经费超1亿元。

4．高新技术产业得到发展。初步形成了以高新技术产业园区（开发区）为龙头，高新技术特色产业基地为支撑，高新技术企业为基础，高新技术产品研发为抓手的高新技术产业发展新格局。

2013年，规模以上工业企业实现高新技术产业增加值3868.87亿元，按现价增长14.1%，高新技术产业增加值占工业增加值的比重为34.44%，同比提高0.5个百分点。2013年新认定培育高新技术企业797家，累计达5137家。高新技术产业发展已经成为推动浙江省区域经济增长的主要力量。

5．科技成果质量得到提升。

2013年，90个县（市、区）申请专利29.4万项，增长17.9%，获专利授权20.2万项，增长7.4%；其中申请发明专利4.3万项，增长28.5%，获发明专利授权11139项，与上年持平。同时各地涌现出一批高科技含量、高附加值和竞争力强的新产品。2013年，规模以上工业企业完成新产品产值1.52万亿元，同比增长19.0%；新产品产值率为26.0%，同比提高3.0个百分点。

总之，市县党政领导科技进步目标责任制对推动市县党政一把手履行科技进步职责，加大财政科技投入，引导企业成为创新的主体，促进经济转型升级，营造良好的创业创新氛围，发挥了重要的作用。浙江省涌现了57个科技强县（市、区）、11个国家科技进步示范县（市、区），38个创新型城市（县、区）。

四、关于市县党政领导科技进步目标责任制存在的问题

虽然实施科技进步目标责任制取得明显成效，但也存在一些矛盾与问题∶

1．如何处理过程与结果的关系。

由于目标责任制考核多年，一些市县产生厌倦情绪，责任意识淡化，更多注重考核结果，忽视工作推进过程，缺乏工作监督检查，部门合力尚待加强，科技工作变成了仅仅是科技部门的工作，党政领导科技进步目标责任就变成了牵头部门的责任。

2．对如何处理统一指标与分类考核的关系。尽管在指标的设置上，既有科技综合实力，也有科技进步水平，但从多年来各市推荐的县（市、区）考核优秀单位的情况看，基本上是创新型城市（县、区）、科技强县，经济欠发达县市要取得优秀相对难。各设区市优秀基本上是杭州、宁波、嘉兴和湖州更多，其他市取得优秀机会少些。如何分类指导，统筹发达地区与欠发达地区、综合实力与进步水平存在两难。

3．如何处理奖励先进与鞭策落实之间的关系。2012年新的考核意见新增公布相对于上年度科技进步规模变化、水平变化综合考核评价进步最快、退步最快的10个县（市、区）名单。建立约谈制度，每年由省政府或省委组织部、省科技厅对在科技进步综合考核评价中相对于上年变化情况处于末位且推进科技进步工作不力的市、县（市、区）党委、政府主要负责人进行约谈，但是还没有得到有效落实。

4．如何处理客观公正与数据支撑的关系。国家虽然建立了科技统计年报制度，但尚未建立科技统计的季报制度，更谈不上建立月报、快报制度，而且对各地上报的主要科技指标如R&D数据要进行核查反馈后方能正式确定，直接制约了考核时间。上年度考核数据要下年9月份左右才能发布，确定正式考核结果要年底了，正式会议表彰要拖到再一年初，弱化了考核的宣传与推动效应。如何做到既要防止繁琐哲学，增加基层负担，又要防止在统计数据上下功夫、做文章，科学客观公正存在两难。

五、关于完善创新驱动背景下市县党政领导科技进步目标责任制的对策建议

党的十八大强调，科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。这是党中央在科学分析国内外形势、全面判断国家战略需求基础上得出的重要论断，对科技创新在建设中国特色社会主义总布局中的重要作用进行的高度概括，进一步明确了新形势下科技创新工作的战略定位。市县党政领导科技进步目标责任制作为推进区域创新驱动发展的法定制度，需要坚持在实践中不断深化完善目标责任制，从形式到内容作进一步改进完善，以期对创新驱动发展起到实在有效推动。

1．加强领导与结果运用相结合。

要继续把实施市县党政领导科技进步目标责任制作为组织领导创新驱动发展工作的载体，坚持第一把手抓第一生产力。市县党政领导班子和党政领导正职、主要分管领导作为科技进步的责任人，切实担负起责任，履行好政治责任、行政责任和工作责任。加强工作的统筹协调职能，发挥组织、科技、人事等牵头部门的作用，其他有关部门密切配合。要重视考核结果的运用，对考核优秀的单位，要及时给予表彰奖励、及时总结先进典型经验宣传推广。对推进工作不力的县市，进行通报批评与约谈告诫，并将科技进步考核结果作为干部政绩考核的重要内容和调整使用的依据。

2．改革考核内容与创新考核方式相结合。考核内容上要更加注重科技进步对转型升级支撑作用，促进转型升级、推进发展方式转变；更加注重发挥企业的创新主体作用，更加注重企业创新主体地位的确立、企业创新作用的发挥、企业创新能力的培育；更加注重创新成果转化与产业化等。要针对各地不同情况，因地制宜，强化分类指导，分层次设定考核指标体系，确定各市县基本考核指标、考核的内容和重点，既体现共性，又要反映个性，以鼓励和引导各地创造性地开展科技工作。绝对指标和相对指标相结合，更准确地反映区域科技进步的状况和科技工作开展的具体状况。改进实地考核方法，要县市党委或政府主要领导答辩式述职。

3．夯实数据基础与确保客观公正相结合。要转变传统考核评价理念，落实以统计监测快报数据为基础，委托独立的第三方评价的制度，由受委托的第三方按照公开、公平、公正的原则进行独立评价，编写《科技进步评价报告》，经审定后向社会公开发布，作为优秀单位评定的重要依据。

同时，为提高考核评价的科学性、准确性，建立科技统计半年度、年度快报制度，按科技统计年报数据对以科技统计监测年度快报数据为依据的考核评价结果进行评估，两者综合得分之差在次年度考核评价得分中予以扣除。规范统计口径，如市县财政科技投入统计口径要按照《浙江省科技进步条例》第四十七条规定的用途对应的预算支出功能科目进行规范、归集，对专利申请量、授权量等关键指标要进一步加大评价权重。

4．完善激励机制与延伸拓展相结合。除继续在媒体上公布科技统计监测评价结果、科技奖励大会上表彰外，把财政对市县科技产出绩效挂钩补助资金，专项用于对考核优秀的市、县（市、区）奖励。对在科技统计监测中相对于上年变化情况处于末位的辖区市，要求其作出说明，提出相应的整改措施；对各市相对于上年变化情况处于末位的县（市、区），要求其向市委、市政府作出说明，提出整改措施。坚持和完善在实践中创造的好经验、好做法，把目标责任制考核向乡镇延伸拓展。要把高新技术产业园区（开发区）、特色产业基地、市县级以上创新型企业的培育发展纳入市县党政领导科技进步责任制考核的重要内容，进一步加大监督检查和考核力度。

[1] 《第一把手抓第一生产力—浙江省科技进步目标责任制论文汇编》，鲁松庭主编，浙江人民出版社2002年12月出版。

[2] 《浙江科技研究报告（2006）》，蒋泰维主编，中国科学技术出版社2007年10月出版。

[3] 《浙江科技研究报告（2004）》，蒋泰维主编，中国科学技术出版社2005年10月出版。

[4] 《2014浙江科技统计年鉴》，浙江省科学技术厅、浙江省统计局编，浙江大学出版社2014年11月出版。

[5] 中共浙江省委办公厅、省人民政府办公厅《关于实行市县党政领导科技进步目标责任制的通知》（省委办发〔1996〕28号）。

［6］浙江省人民政府《关于开展科技进步统计监测评价工作的通知》（浙政办〔1998〕9号）。

［7］中共浙江省委办公厅、省政府人民办公厅印发了《关于坚持和完善市县党政领导科技进步目标责任制考核评价工作的通知》（浙委办〔2012〕43号）。

［8］《浙江省科技进步条例》，浙江省人民代表大会常务委员会公告第65号。

Study on Improving the Assessment System of Municipal Government Measures on Driving Innovation

There are the most difficulties in Chinese county and municipal level government in the development strategy driven by innovations. The successful practice mostly depends on the leader’s paying attention to the science and technology. Zhejiang Province Government of China firstly implemented the responsibility system of municipal-county leaders for scientifi c and technological advance. Now the assessment system shall be kept and perfected during the new social development stage in order to make economy and society operate well.

assessment; development driven by innovation; government and Party leaders

1 吴海燕，女，1979—，江苏省徐州市人，浙江工业大学讲师，博士。研究方向：知识产权、科技管理等。