工业企业退役场地土地储备环境管理工作探析——以杭州市为例

党晓荣（杭州市土地储备中心 浙江杭州 310012）

工业企业退役场地土地储备环境管理工作探析
——以杭州市为例

党晓荣
（杭州市土地储备中心 浙江杭州 310012）

随着城市有机更新，工业企业退役场地改变用途成为政府储备土地，为消除场地自身或周边环境风险，杭州市于2008年起开展退役场地污染评价和土地出让前期环境影响初步评价，因污染调查及治理工作在我国刚起步，管理制度建设相对滞后，实际工作困难重重。本文从杭州储备土地环境管理现状出发，分析立法、监管和市场等方面存在的问题，提出政府储备土地前期环境管理的构想。

储备土地；环境管理；探析

1 引言

近年来，随着杭州“退二进三”“三改一拆”等工作的推进，工业企业退役场地改变用途成为储备土地的数量迅速增加，由于自身原因以及早期环境监管制度不健全，退役场地土壤和地下水污染案例屡见不鲜。同时，随着环保意识的增强，公众对环境越来越关注，不仅关注空气、水的质量，更关注脚下的土地。在国家相关政策法律的内生驱动以及来自舆论压力、百姓环保意识的外生驱动下，退役工业场地的污染调查治理和出让前期环境评价已转化为具体行为、做法和措施。

2008年以来，为有效避免储备土地出让后因环境问题不能开发的被动局面，杭州在储备土地环境管理工作中进行了有益的探索，《杭州市人民政府办公厅关于加强政府储备经营性用地出让前期环境管理工作的通知》（杭政办函[2008]327号，以下简称《通知》）应运而生，《通知》明确工业企业退役场地改变用途为储备土地的，实行土壤污染评价制度，要求原从事化工、制药、农药、重金属生产的敏感企业在退役搬迁前由原用地单位委托第三方进行退役场地专题评价，根据评价情况开展退役场地修复治理。同时，《通知》明确对改变为储备土地土壤本身未受污染，但出让地块周边500m范围内有交通枢纽（火车客货运站、轻轨场站、公路客货运中心站、客货运码头、物流基地）、公交设施（公交停保基地、公交首末站）、加油站、变电站、垃圾中转站、污水泵站及其他废气、噪声污染源的地块，以及位于饮用水源二级保护区内的地块需进行环境影响初步分析。主要对周边声环境、空气环境、水环境、原有污染源、周边污染源进行分析，排查周边环境风险，提出有效改善环境影响的对策措施。

据不完全统计，2008-2013年，杭州市已调查评价改变用途后作为储备土地的退役场地97宗，涉及土地面积8450亩，经场地调查及风险评估，实施退役场地修复治理的近33宗，涉及土地面积3750亩，截止目前，已完成修复治理的有9宗1080亩；共完成储备地块环境影响初评722宗，其中周边有环境风险需完善选址论证约70宗，周边环境风险因素未能有效消除暂不出让土地约25宗。

2 存在的问题

由于退役企业污染调查及治理工作在我国刚起步，管理制度建设相对滞后，各地对环境管理的要求和标准不尽一致，从目前杭州市储备土地环境管理工作开展情况看，相关问题亟需深入探讨。

2.1 污染防治缺乏立法保障

对搬迁或停产的工作企业造成的环境污染，特别是重金属污染等，法律层面无明确的污染责任追究依据，企业草率搬迁后，场地污染后遗症无人问津。而退役场地闲置后要继续使用，调整用途为政府土地储备，又面临土壤修复在法律上缺乏依据的问题。目前，储备土地涉及企业搬迁后退役土地污染调查与治理工作主要依靠各地储备机构直接或间接通过执行搬迁协议形式予以落实，督促和制约退役企业的主要手段是搬迁补偿资金或是拆迁补偿资金给付，无法定监管主体和制约措施。

2.2 监管机制尚未完全理顺

企业从退役准备到腾退场地，缺乏企业安全退役的指导规范。目前部分企业并不了解搬迁中关于安全退役的要求，因机器设备“野蛮拆除”导致的“二次污染”的情况屡见不鲜。2013年4月，浙江省环保厅等六部门印发了《关于加强工业企业污染场地开发利用监督管理的通知》（浙环发〔2013〕28号）（简称28号文），初步明确工业企业污染场地开发利用监督管理工作的基本要求，但监管职责仅限于备案，但在国内没有立法基础的前提下，又当球员又当裁判的业主，无法真正将评估修复验收等工作客观展开，28号文的提法最终异化为仅靠企业的自觉行为，缺乏约束性。

2.3 修复市场无序竞争较多

首先，场地调查评估单位无资质标准，运用规则和技术标准不同，结果不同，以杭州市某化工厂退役地块为例，首次采样与后续采样方式不同，结果也大不相同，修复概算从200多万元增加至4000多万元；其次，目前从事土壤修复的企业，大部分是由土建工程、污水处理和固废处理等方面转型而来，许多企业只是把污染土壤挖出、转移、再填埋或者干脆堆放在郊区或者农村，本质上没有达到修复的目的。最后，调查单位选择中大部分通过专家咨询及第三方评选产生，人为影响因素较多，针对性不足，调查单位竞争无序性明显。

2.4 历史遗留管理问题复杂

原搬迁企业或拆迁企业已灭失，改变用途作为储备土地或其它用途使用，现土地储备机构或现地块产权人无法提供企业生产历史及工艺相并资料，退役调查及评价难度很大，调查结果不准确，后续修复治理操作及资金困难。如，杭州某原铬渣消纳场地，根据城市规划，现已位于大型居住区范围内，场地调查及修复，出资方难以确定，地下水监测及处置范围难以界定。

3 储备土地环境管理的构想

3.1 尽快出台土壤污染治理立法

土壤污染治理立法涉及国土、环保、农业、规划、财政、经信等众多部门，涉及的利益关系众多。应充分利用各方力量，推动土壤立法工作，利用自下而上的内生力量，为开展立法准备奠定实践基础。制定国家层面的土壤环境质量标准，由司法、国土、建设、环保等部门牵头，对企业入驻造成的土壤污染责任追究，明确各部门应该承担的责任的义务等，制定法律惩防体系，使政府在落实追究制度或修复验收等有法可依。

3.2 重视前期调查和治理验收

前期土壤调查工作直接关系土壤修复方案的制定，调查若详尽准确，修复方案则更有针对性，治理效果会越好；验收是保障土壤修复效果的最后一关。首先各级环保部门要尽快明确统一的技术导则和行业标准，引入中立第三方开展前期调查和评估，明确修复范围和深度，筛选最合适的土壤修复技术、方案，保障修复效果。在浙江省28号文的基础上，进一步细化土地修复验收的技术规程，明确修复验收的主体，验收方案的编制主体，验收的具体流程，改变目前治理单位或业主单位又当运动员又当裁判员的局面，体现治理验收的权威性。

3.3 理顺监管层级和机制

进一步构建政府储备土地涉及环境管理工作平台，严把退役企业环境影响评估关。属企业搬迁的，按照“谁污染谁治理”的原则，环保部门会同经信、搬迁实施主体，通过搬迁协议明确退役场地评价及治理进度，分期支付搬迁资金，督促企业完成退役场地调查评估及修复治理；属拆迁企业的，采取净地收购和净地出让，严格审查出让地块环境影响评价是否到位，是否通过．若涉及退役企业的，是否通过场地详细调查与评估，若涉及修复治理的，是否已治理到位，及时规避潜在风险。

3.4 加大修复企业监控力度

一是国家和省级环保部门应明确环境污染治理修复企业的准入制度，通过对修复企业的资质管理和指导，使真正有能力承担修复治理的企业进入市场；二是加大监控力度，使土壤修复企业不仅追求利润，关键是在技术上过关，通过制度设计使不满足或未履行治理修复义务的企业退出市场；三是指导和督促地慎重规范选择调查修复单位，根据《土地储备管理办法》的第十九条，通过公开招标方式选择调查及修复单位；四是指导和督促责任主体在修复工程实施过程中采用环境监理，选择环境监理单位代表业主，落实修复施工方案，对工程质量负责。

[1]关于加强工业企业污染场地开发利用监督管理的通知（浙环发〔2013〕28号）.

[2]浙江省“污染场地风险评估技术导则”（DB 33/T 892-2013). 2014,2.

[3]范宇，王成新，姚士谋，于春.土地储备与城市规划良性互动的机制研究[J].经济地理,2009,（12）:2061-2065.

[4]谢岳来,刘洪玉.杭州市土地收购储备实证研究[J].城乡建设, 2003,(05):24-26.