新形势下我国环境管理与改革取向

周宏春

(国务院发展研究中心，北京 100010)

前言

改革开放以来，我国经济社会发展成就举世瞩目，但也付出了巨大的资源环境代价，经济发展与环境保护的矛盾十分突出。近两年，大面积灰霾天气频发，水污染严重，生态系统退化，既是经济高速增长的产物，也是经济发展不够的表现。在全面深化改革、建设法治国家、迈向“两个百年”、实现中华民族伟大复兴“中国梦”的历史进程中，环境管理应当与时俱进，调整思路，以适应外部形势变化的需要，加快改革，以打破制度藩篱，扭转环境保护与经济发展不协调、不可持续状况，满足城乡居民日益高涨的环境诉求，促进人与自然和谐发展，迈向生态文明新时代。

1 环境保护面临的机遇和挑战

经济新常态将体现在未来一个阶段我国经济社会发展的各方面和全过程。在经济新常态的大逻辑下，增长速度将从高速转向中高速，经济结构将从低级失衡为主转向高级优化，增长方式将从规模速度粗放型转向质量效率集约型，增长动力将从要素驱动转向创新驱动。外部形势变化将对环境管理提出新的要求，机遇和挑战并存。

1.1 环境保护的机遇

环境保护越来越受到党中央、国务院的高度重视。十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总布局，全面推进经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设；在迈向“两个百年”、实现中华民族伟大复兴“中国梦”的伟大历史进程中，天变蓝、水变清、地变绿，人居环境更美好，理应成为我国发展质量和效益提高的重要标志。

环境保护法治建设日臻完善。十八届四中全会明确要求，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须更好地发挥法治的引领和规范作用。新修订的《中华人民共和国环境保护法》于2015年1月1日正式施行，大气污染、水体污染、土壤污染防治思路日益清晰，防治措施陆续出台，为全面改善环境质量奠定了法律基础。

污染物排放强度在下降。随着我国增长方式转变、产业结构调整和能源结构优化，高能耗、重污染、低效率的行业发展将得到遏制，第三产业、高新技术产业、现代服务业和节能环保产业将得到快速发展，污染物排放强度将不断下降，有利于开创环境质量改善和污染防治的新局面。

污染物排放逼近峰值。随着我国进入工业化和城镇化的中后期，大规模“土木工程”建设速度的放缓和房地产市场的消化调整，随着能源革命的大力推进，能源消费需求出现低增量、低增速、低碳化趋势，经济增长与污染物排放增长的“脱钩”态势已经出现，污染物排放峰值“拐点”开始临近，生态环境压力缓解的“机会窗口”开始显露。

多渠道融资局面可望形成。在我国财政收入增长由高速向中高速转变的同时，国家出台了鼓励社会资金进入战略性新兴产业的政策，政府与社会资金合作（PPP）受到激励，大型国有企业携带巨资和高新技术进入环保产业，资本市场上环保企业比例增加，为环境保护事业的发展和环境质量管理提供了资金保障。

公众环境诉求日益高涨，成为环境质量改善的动力。随着我国城乡居民收入水平和生活质量的提高，人们对人居环境的期望越来越高，凡经历过贫富变化的人都有切身感受。公众环境权益观增强、环境公平正义诉求与环境质量改善的要求提升，要求政府加大生态建设和环境保护投入，加大污染物治理和监管力度，将成为生态环境保护和环境质量改善的新动力。

1.2 面临的主要挑战

当前，我国的环境形势非常严峻，环境管理面临巨大压力，主要体现在以下方面：

发展的压力依然存在。由于我国工业化和城镇化的历史任务尚未完成，地区之间、城乡之间的收入差距，以及中西部地区欠发达人口大量存在等原因，发展仍然是一些地方的“硬道理”。有生产就会有污染物排放。平衡经济发展和环境保护的关系，让全体人民“共同富裕”又不付出资源环境代价，“既要马儿跑又要马儿不吃草”，尚无成功先例。

污染欠账多，污染物排放总量居高不下。由于环境污染的滞后性，污染产生的健康问题要在一段时间内才能显现；我国的噪声、扬尘等局部性环境问题，灰霾、水体富营养化等区域性环境问题尚未得到完全解决，重金属污染、持久性有机污染（POPs）、气候变化等新的环境问题相继出现。环境污染成为人体健康、公共安全和社会稳定的潜在影响因素，这是不得不面对的现实；“还账”成为未来相当一段时间内的环保工作重点。

污染随着产业转移而转移。产业转移是地区梯度发展的理论基础，但也带来污染转变的现实。一些地方“招商引资”主动引来污染型企业；一些污染型企业污染了一个地方后又搬迁到另一个地方，“只排污不治理”，从而形成了污染从东部向中西部、从城市向农村转移的“蔓延”之势，农村污染已相当严重，分散的污染增加了治理难度和治理成本。

环境政策执行走样。一些政策和法规仅是原则性表述，缺乏符合实际的解读，执法的“自由裁量权”较大；一些地方对自己有利的政策法规就执行，“上有政策、下有对策”；一些地方将排污费作为财政收入的来源，排污收费少、覆盖面窄、收取率低，排污费的收入不足以支撑污水处理、垃圾处理等设施的正常运转。

干部选拔和社会风气，不利于污染预防。地方环保部门一把手由当地政府任命，常常出现“立得住的顶不住，顶得住的立不住”现象；一些地方选拔“救火式”的环保干部，兢兢业业的环保局长很难得到提拔；对环保违法行为的惩罚基层干部不愿意“较真儿”，毕竟是乡里乡亲、低头不见抬头见；一些企业排污标准向下“看齐”，以获得额外利润；……“劣币驱逐良币”的社会风气，不利于污染预防和环境质量的改善。

行政管理体制尚不完善。在中央层面，环境保护职能分散在多个部门，职能交叉、相互扯皮等问题在一定程度上存在；部门之间沟通协调差，发布的数据相互矛盾，影响政府权威和公信力。缺乏技术型官员，坚持在技术管理、服务岗位的公务员难以得到应有提升；有能力的技术岗位员工流失严重。多元化的社会管理体制尚未建立。近年来的“邻避运动”表明公众意见仍未能成为地方环境决策的依据。

挑战也是压力，压力也是动力；只有抓住机遇，迎接挑战，化压力为动力，才能迎来环境保护的新气象。

2 关于我国环境管理和改革的一些讨论

环境保护是“市场失灵”领域，应发挥政府的管理和调控作用；“向污染宣战”是政府职责之所在。面对新形势，环境管理需要新思路、新战略，建立系统完整的制度，开创环境保护的新局面。

2.1 在改变环保“弱势”地位的同时，也要优化配置内设机构

环境保护部虽然列入国务院组成部门，但实践表明，对产业结构调整、落后产能淘汰等缺乏有效调控手段和政策工具。

与发达国家相比，我国环境保护理念和管理部门设置并不落后。发达国家在1972年人类环境会议之前才开始觉醒，此时的工业化基本完成；而我国参加了1972年的人类环境会议，1973年第一次全国环境保护大会提出了32字环境保护方针。但是，我国环境管理功能在日常化的过程中逐步减弱，体现在：一是每年“两会”期间中央人口、资源、环境座谈会取消后，地方党委对当地环境保护和污染治理的重视程度有所下降。二是在政府机构改革后国务院环委会仅在环境保护部留一个办公室，部际联系和协调功能减弱。三是全国仅10多万的环境保护人员，相比环境污染严重的现实明显不足；有些地方环境保护的公共财政投入明显不足，环保人员甚至靠“排污费”维持生存。四是受发展阶段和基本国情所决定，“发展是硬道理”被地方政府放在优先位置，环境保护是“弱势”部门，环保人员甚至不能进入企业检查治污情况。提高我国发展质量和效益，迫切需要改变环境保护“弱势”格局。

改革思路是：在中央层面，一是处理好与经济部门的关系，环境保护的方针、政策、标准等应出自环境保护部，或者说生态环境保护的规矩应当由环境保护部来定；相关部门落实环保方针政策，并按“各司其责”要求做好分工协作。二是对山、水、林、田、湖进行统一保护、统一修复和统一监管，对国土、农业、水利、林业、海洋等部门管理的公园实行统一管理，以减少“九龙治水”现象，也可以起到“简政”的作用。三是优化内设机构。即使实行大部制改革，环境保护也应是专业化管理部门；将具有公益性的生态功能统一管理，是一项涉及部门职能调整、人员分流等的系统工程，应在深入研究基础上循序渐进地加以推进。内设机构既可以按照要素设置，如大气、水、固体污染等，并按要素一管到底；也可以按照受到环境影响的行业或空间设置，以加强协调和联系。如果分类系统多头，难免会职能交叉，如总量与大气、水等存在交叉，又如环境影响评价和执法存在交叉等。当环境保护部内处长在一起讨论环境管理时，感到没有职能交叉、关系顺了，改革成功也就可期了。

理顺中央和地方关系，赋予地方党委和政府环境保护责任和权力。《环境保护法》规定了地方政府对当地的环境负有保护的责任。原则上，对局部性的环境污染问题，地方政府有着保护和污染治理监督的责任；地方环境标准应当高于国家标准。对恣意破坏生态环境的地方领导，国家环境保护主管部门有发布污染物排放信息、通报环境质量排名等方面的权利和义务，督促地方政府保护环境和改善环境质量。对跨区域的环境保护，中央政府应起到制定规划和政策、协调和治理监督等方面的责任。

在地方层面，减少管理层级，根据需要设立环境保护局；取消市辖区级环境保护局，由市环境保护局直接管理。明确必要的环境保护人员编制，增加公共财政投入，执法人员费用支出不能来自“排污费”；如果人员偏多，则应按国务院清查“吃空饷”部署进行精简，以提高行政效率。

2.2 厘清环境管理、环境事业和环境市场及其之间的关系

尽管环境保护是政府职能，但仍有环境管理、环境事业和环境市场之分，对应的主体是政府管理部门、事业单位和企业。

近年来，我国污染物排放、环境质量改善以及制度建设取得明显成绩，但被居民环保诉求高涨所淹没，也受到一定的曲解。网上流行一种观点：我国环境质量下降、灰霾天气频发与环保部门工作不力、地方环境保护部门不作为有关。某一文章提出，“政府是生态产品的提供者”，模糊了政府的角色定位。严格地说，政府不是“生态产品”的提供者，而应当为企业和公众生产或提供生态产品创造政策环境和社会氛围。一些地方习惯于项目审批，环境保护局也有“招商引资”任务，在该用“大棒”的地方用“胡萝卜”，为“寻租”留下了空间。中央巡视组通报环境保护部少数人干预环境影响评价，是政府不当干预的“口实”。

查阅网站前些年的环保回顾文章可以发现，我国一直将与环境保护有关的管理、事业和市场统称为环境事业。严格地说，政府从事环境管理，社会团体和非政府组织（NGO）承担环境保护的社会事务，企业自己或委托第三方进行污染治理。不划清三者的边界，政府部门难免越位、错位和缺位。政府在环境管理上的作用是制定规划、政策、法规和标准等，加强监督执行，以保证生态环境可持续性。国务院赋予环境保护部的职能以及环境保护原则，无论是“谁污染谁治理”还是新近提出的“排污者付费”，均没有规定政府是治污主体。政府不是污染物排放主体，也不应是污染治理主体，而是环境“守夜人”。

原则上，监测和评价的规矩应该由政府来定，具体工作属于公益性事业；执法机构必须是行政性质；否则，“警察和小偷”会成为“利益共同体”，那样就不能保证执法的公正性和权威性。环境监测工作既可以由专业队伍承担，也可以由政府出资的事业单位承担。反过来说，专业化的监测机构既可以承担政府委托的监测任务，也可以承担社会或企业委托的监测任务。美国使馆公布了北京的PM2.5数据，但监测人员不一定属于美国的政府序列；如果将美国驻华使馆监测人员说成是中国政府序列，则是比“西点军校学雷锋”更可笑的“愚人节”的“笑话”。同理，环境影响评价属于环境事业，可以由政府出资（公益性）单位或专业化机构进行。

环境保护可以发挥市场机制作用，本质是调整利益相关方关系，提高污染治理和环境管理的效率。生态环境好是全社会共同努力的结果，是企业减排、公众参与和行动的结果，而不仅仅是由政府管出来的。管理学大师德鲁克早就指出：“产品是生产出来的，而不是管理出来的。”管理学的这一准则同样适用于生态环境领域。如果没有人的行为文明，没有好的制度约束，好的生态环境也会遭到破坏，我国某一阶段的植被砍伐以及改革开放前“越穷越砍”的恶性循环就是佐证。

2.3 环境保护目标指标应成为转方式、调结构的约束条件

对我国污染治理以及环境形势的判断，是一个争议较大的话题：有人认为我国的环境好了，也有人认为整体在恶化，无论什么样的判断，“环境形势严峻”是争论双方均要提到的话题。曲格平先生甚至认为，用非常严峻也不过分[1]。因此，对我国环境污染的严重性和复杂性与对环境形势的严峻性，以及对污染治理的艰巨性和长期性，应当有一个清醒认识。在我国经济新常态下，应当处理好目标导向与问题导向、需求导向的关系，设定目标必须切实可行，围绕环境保护目标确定近中期的重点任务；或以解决危害居民健康和影响民生的重大环境问题为突破口，解决突出的环境问题，实现环境质量的根本改善。

“十二五”国民经济和社会发展规划纲要，有四项环境保护的约束性指标，对“倒逼”发展方式转变和改善环境质量均是必需的。“十三五”规划中的环保指标，既应让地方环保人员说得清含义，也应让老百姓亲身感受得到。从这个角度看，提出天蓝、地绿、水清和健康为本的定性指标，加上污染物减排的一些定量指标，就构成了指标体系。环境保护的目的是人体健康和生态安全；如果不考虑人体健康，环境保护也就失去了意义。如果设立健康指标，只宜是定性表述，因为污染对健康的影响具有明显滞后性，即使是呼吸道疾病也难以定量。污染物成分的选择应当科学，因为有些污染物成分具有叠加效应，如SO2和NOx；有些化学成分可以抵消，如SO2和氨会发生化学反应而沉降。因而，最好用环境质量评价指标，这样可以避免总量数据“失真”而引起争议。国际经验表明，污染物排放峰值的出现一般会早于二氧化碳峰值的出现；“APEC蓝”经验表明，只要我们想干总能达到目标。2020年出现排放峰值拐点，2025年大气环境质量得到整体改善，应成为环境保护的努力方向。因为居民对环境污染的怨气已经很大，“邻避运动”就是佐证。

环境保护的管理目标应当是，创造一个人人（特别是每个企业）守法、违法不为，自觉保护环境和治理污染的社会氛围，以尽可能小的资源环境代价支撑经济社会可持续发展。环境保护目标一旦确定，就应当发挥“指挥棒”的作用。环境质量改善与否，是检验环保工作绩效的“尺子”。对地方环境保护主管部门的考核，除考核环境质量外，还应将突发事件、“邻避运动”、群众上访的变化等作为评价指标。通过目标导向和评价考核，引导地方领导和企业自觉保护环境和治理污染，收到“事半功倍”之效。

2.4 总结梳理环境经济政策，促进环境权益的公平性

调整思路，用好政策工具，既不能“种了别人的田、荒了自己的地”，也不能什么都管，什么都管什么也管不好，最后老百姓对环境质量还是不满意。

环境保护政策，既可能是公共政策，因为与每一个居民有关；也可能是专门政策，以推进环境保护事业的发展，引导环境市场健康快速发展。作为公共政策，应当以追求公平公正为目标，而作为专门政策，应当追求环境保护行政效率的提高；行政效率的提高反过来会促进环境质量的改善，实现以最小的经济投入达到环境质量改善的目的。

环境经济政策的本质是协调经济与环境的关系，用发展环保产业的途径解决环境污染问题。收到环境经济政策的预期效果，既符合国情，又行之有效，需对现有环境经济进行总结评价。在某一个重大专项政策研究中，有人研究“排污权抵押”政策，还认为是一种“创新性”研究。没有生产哪儿有排污许可证？没有许可证怎么抵押？见骗子成天在忙，就能说是在给皇帝做“新衣”？“排污权抵押”因而可以理解成“只排污不治理”的理论依据：企业可以理直气壮地说，我还贷是还“排污权”。希望这样的政策研究少一些。从实际出发，应提高排污费征收标准，使第三方治污企业能够正常运行并有微利，实现污染治理的专业化、规模化和社会化。针对汽车尾气加重城市灰霾问题，应实施检测/维修制度，对排放超标车强行检测和维修，征收“庇古税”并用于大气污染治理，使城市有“洁净的空气”。

3 对加大政策工具实施力度的建议

经过40多年的发展，我国环境保护政策、法规和标准已经成形，这一点国内外专家已有共识。十八届三中全会要求，用制度保护生态环境。经过几年努力，应当建成系统完备、科学合理、运行高效的环境保护制度，包括污染物排污许可证制度、损害赔偿、责任追究制度等。建议选择其中的一些政策工具，加大实施力度，以起到“事半功倍”的作用。

3.1 以排污许可证制度的制定、实施和监督形成管理主线

排污许可证制度承载了环境保护法律、减排责任、环保技术规范等方面的内容，应在原有工作基础上细化深化，使之具有法规效力，并加大实施力度。排污许可证制度在我国已经施行多年，但形式大于内容，这是不利于环境质量改善的。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，我国的污染物排污许可证制度和企事业单位污染物排放总量控制制度尚不健全。应从污染物种类、控制指标、排放方式等方面，不断健全污染物排污许可证；未取得排污许可证的排污者，不得排放污染物；逐步建立全国范围内的统一公平、覆盖主要污染物的污染物排放许可制度，为排污权交易市场的发展奠定基础、创造条件。

强化污染物排污许可证制度的实施监督。在我国诚信缺失、“劣币驱逐良币”的背景下，必须加大执法力度，扭转“守法成本高、违法成本低”和“老板发财、政府埋单、群众受害”的不合理现象。改变以往那种“排什么，排多少，减多少”由环保部门说了算的情形，应当发挥企业的主体作用，这也是十八届三中全会提出的发挥市场决定性作用的精神所在。企业须以年报或不定期报告的形式向社会发布污染物排放和治理情况。对区域环境有重大影响的上市公司、国有公司、跨国公司等，必须有报告或报备制度；必要时经第三方论证。经督查发现报告与实际情况不吻合的，如经第三方论证，对第三方予以公布并列入黑名单；对偷排污染物的企业加大处罚力度，形成排污者主动积极减排的外部氛围。

环境管理不能寄希望于“猫捉老鼠”的控制手段，而应创造外部氛围调动排污者减排的积极性和主观能动性。如果环保主管部门与企业还是“警察与小偷”的关系，将会出现“七顶大盖帽管不了一顶破草帽”的结果，这已经被管理学中的许多案例所证实。各级环保管理者，必须转变思路，调整角色定位，把监管部门与企业关系更多地定位于伙伴关系，帮助企业解决清洁生产技术、降低污染物排放等问题。

3.2 以环境保护标准为准绳形成“倒逼”机制

标准是技术法规，也是可以“落地”的环境保护措施。国家应制定环境保护的一般通则或基准，以减轻单位产品的资源投入和污染物排放。我国出台了众多的环境保护标准，但实施力度不够，公众还误以为我国缺乏环境保护标准。改变过去从国外直接翻译的做法，应加强标准研究使之符合国情；加大标准的实施力度，要求企业和公众做到的，制定人先能做到，自己的亲戚能做到，自己身边的人能做到，自己目力所及的人能做到。

通过环境保护标准，促进产业结构优化升级，进而收到从源头改善环境质量的效果。具体做法是，对新增产业，以环境保护标准为“门槛”抓好企业和产业准入；对存量产业，以环境保护标准为“尺子”，淘汰落后的产业、产能、技术和工艺，促进产业结构优化升级。

用正确的思路和方法保护好环境。有了好的管理管理思路，仍需要有好的实施路线图。将管理思路与技术路线图按不同顺序组合起来，会有不同效果：有好的思路也有好的路线图，会收到“事半功倍”之效。有好的思路而没有好的技术路线图，好的结果是“交了学费”、“好心办坏事”；不好的结果是“拍胸口”干事、拍屁股走人。有好的技术路线图却没有好的管理思路，可能会事倍功半、得不偿失。既没有好的技术路线图也没有好的管理思路，好的结果可能是“不按规矩出牌”却成功了，也可能留下没有人愿意收拾的“烂摊子”。

3.3 以环境司法为常态实行责任终身追究制度

通过法律强制、政策激励和约束，使各级干部、企业、社会公众树立环境保护和污染治理的主人翁意识，增强责任感。对企业和个人违反法规、造成生态环境严重破坏的行为，应按照法律规定进行赔偿。新修订的《中华人民共和国环境保护法》明确了按日计罚制度，让违法排污者对“污染损失”进行补偿。新加坡的经验告诉我们，当处罚力度足够大时人会“守法”，因为人人均有“投机”倾向，也就是奥地利学派所说的“机会主义”。可以建立一套目标体系、考核办法和奖惩机制，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的干部，实行终身责任追究制度，不能把一个地方的生态环境搞得一塌糊涂后，再拍屁股走人，从而解决“形象工程”、“政绩工程”以及乱作为、不作为等问题。

在新常态下，对环保违法行为的处罚应当创新模式，依据最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，发挥司法部门裁定和处罚环境污染事件的作用，即环境违法行为的司法裁定和惩罚应该常态化。最高人民法院宣布成立环境资源审判庭，可探索“陪审员”制度，由环境保护部推荐专家、社会名流参与重大环境事故的公开审判，并作为提高公众意识的重大举措。

3.4 加强能力建设，形成环境保护的长效机制

建立排污权交易市场，推行排污权交易制度，利用资本市场募集更多资金；发挥公共财政资金“种子”作用，引导社会资本投入生态建设和环境保护领域。污染治理应更经济。我国电厂脱硫采用了一条“昂贵”的技术路线，一些上了脱硫设施的电厂由于成本原因运行不起，国家发展和改革委员会对部分企业罚款就是例证。如果采用低硫煤发电或通过“洗煤”洗掉其中的硫铁矿等前端措施，可以节省社会总成本。环境污染治理应给市场留有更多的选择，环保企业会选择实用技术和解决方案，以降低治污成本；也会在实践中不断创新，探索出符合中国国情的解决思路和污染治理方案。

加强能力建设。加强污染物排放等监测网络、预报预警、应急管理等设施和公共平台建设，支持相关领域的技术开发和推广应用；加强保护环境、可持续发展等的宣传和科普，提高公众参与生态环境保护的能力和水平。公众不仅能积极参与，更应从自身做起，从小事做起，尽可能绿色出行，进行垃圾分类，不随手乱扔垃圾等。只有社会各界共同努力，环境质量才能得到改善，生态文明新时代也才会早日来到！

[1]汪韬，朱红军.四十年环保路，“天道曲如弓”——专访国家环保局首任局长曲格平[A].见：李仁臣.天道曲如弓[M].北京：中国环境出版社，2014.

[2]周宏春.新常态下我国环境保护的战略与原则[J].环境保护，2015（1）:18-22.

[3]周宏春.APEC蓝及其对我国大气污染治理的启示[A].国务院发展研究中心调查研究报告[C].12.