再生资源集散市统筹规划问题思考

杜欢政，王舟，王岩，彭光晶

（1.同济大学循环经济研究所，上海200092；2.嘉兴学院，浙江嘉兴314001；3.长三角循环经济技术研究院，浙江嘉兴314001；4.天津再生资源研究所，天津300191）

再生资源集散市统筹规划问题思考

杜欢政1，王舟2，王岩3，彭光晶4

（1.同济大学循环经济研究所，上海200092；2.嘉兴学院，浙江嘉兴314001；3.长三角循环经济技术研究院，浙江嘉兴314001；4.天津再生资源研究所，天津300191）

围绕再生资源集散市场建设运营中存在的问题，分析了集散市场和产业园区处于困境的某些原因；强调提高土地节约集约利用率需要统筹规划支撑的必要性；简述了相关财政措施的国家战略。

再生资源；市场；问题；对策

再生资源回收体系建立是以回收站点、分拣中心和集散市场建设为核心的“三位一体”的系统工程，是发展循环经济，建设资源节约型、环境友好型社会的重要组成部分，其市场化的顺利推进和有序发展，有赖于各个相关利益群体的广泛参与、激励政策的驱动和统筹规划的支撑。

从国内环境看，经济本土化、地区竞争产生了处于不同地位的产业集群。再生资源回收利用具有资源节约与环境保护的双重属性，其产业化发展是加快转变经济发展方式，保障经济安全的有效措施。从规划的角度思考制约产业发展的某些潜在影响因素，有助于寻找解决问题的方法。

1 制约产业有序发展问题思考

1.1 称谓名称不同，分类规划不协调

目前国内各部委使用的有关于可以资源回收利用的废旧物资的称谓尚未统一，名词各不相同。国务院（国办发［2011］49号）用“废旧商品”，商务部用“再生资源”，环保部门称为“固体废物”，住建部门称之为“垃圾”，发改委在循环经济相关文件中使用“城市矿产”一词，海关则是按具体货物的名称表述而没有统称［1］。行业监管政出多门、职权分散，是相关产业政策缺乏配套性的主要原因。

我国现行的规划体系根据行政层次和功能的不同，可以概括为“三级三类”，即国家级、省（区、市）级、市县级规划；总体、专项、区域规划。总体上看，从国家到地方的主管部门的相关文件，近年来都要求将再生资源回收体系建设纳入相关专业规划。但实际上却很难将再生资源回收体系建设真正纳入城市总体规划、土地利用总体规划及其他相关专业规划。从已经制定实施的各个级别的国民经济和社会发展“十二五”规划中不难发现，大多包含了再生资源产业发展的内容，却未能就其“三位一体”回收体系建设作出具体的规划部署。

目前，再生资源回收体系建设工作存在的问题具体表现为“四低”：组织化程度低、分拣技术水平低、经营规范化程度低、部分品种回收率低。其问题产生的原因主要有以下5个方面：公众认识不到位；政策配套性不强；各方责任不清晰；监管执法难度大；关联规划不协调。从统筹规划的角度看行业管理体制改革措施，集散市场作为再生资源回收体系的中枢，通过部门协调“三级三类”规划，实现要素资源整合重组的必要性凸显。

1.2 产业初具规模，市场秩序混乱

我国再生资源产业发展初具规模，全社会再生资源回收企业10多万家，从业人员超过1 800万人。2013年，废钢铁、废塑料等8大品种回收量超过1.6亿t，回收总值接近4 800亿元。回收体系逐步建立，已形成一些区域性集散市场，但是，由于“三级三类”规划体系存在弊端，有的地方政府部门审批集散市场建设用地程序不规范，产权界定不清晰，存在市场建成后的交易秩序混乱，分拣拆解技术水平低，环境污染严重等不容忽视的诸多问题。

再生资源回收从业人员绝大多数是散兵游勇式的个体工商户。由于缺乏统筹规划，再生资源回收网点、分拣中心和集散市场建设用地落实难，许多有营业执照的回收企业不得不寻找租用廉价的城郊场地，其中也含有个体经营户利用自家小的几亩、大的十几亩地作为分拣集散场地。布局零散且拆解手段落后，酸浸、火烧等野蛮拆解和不具备资质私自拆解现象在各个分拣集散站点普遍存在，乱堆乱放、气味扰民现象也比较严重，偷盗销赃行为时有发生，导致行业秩序混乱，存在环保安全隐患。

再生资源回收市场的主角是个体户，组织化程度低，管理工作难度大。在市场利益驱动下，个体工商户和回收企业普遍存在着“利大抢收、利小少收、无利不收”的现象，废玻璃、废电池、废节能灯、废旧纺织品等品种，受回收成本高、利用价值较低和技术水平有限等因素影响，经济效益较差，回收率较低，一般只有30%左右，有的甚至随生活垃圾丢弃，再生资源流失对生态环境造成不良影响。

2 激发市场活力需要政策驱动

2.1 再生资源集散市场和园区的困境

分散在城乡结合部的小规模的废品收集、分拣、拆解等经营性场所以手工操作为主，设备简陋，机械化和自动化的程度低，技术落后，不仅导致资源回收利用率低，对环境易造成二次污染，酸浸火烧对从业人员的身体健康也有潜在的影响。对此，政府部门多口管理，政策的连续性、协调性和针对性较弱。再生资源行业管理涉及多个部门，如发改、财政、工商、工信、环保、公安，等等，每个部门出台的政策只针对某一方面或某一环节，政策扶持力度较大，但收效却比较小，有的甚至还有抵触［2］。

从城市总体规划的角度看，某些已形成多年的区域性再生资源集散市场，在各个相关利益群体能够达成基本共识的前提下，经过政府部门的统筹规划，条件具备并通过环境影响评价的，将其升级改造成为循环经济产业园区，理论上说是件好事。但是，目前各类园区的发展都面临一些共性的问题令人困惑。例如，现行的税收政策给入园企业和个体工商户在回收环节带来的成本负担如何消化？产业园区是否需要长期的税收优惠政策支撑？等等。

将集散市场升级改造成为再生资源产业园区所涉及的问题很多。一是园区内外的企业实际执行的是两种不同的排放标准。园区内企业排放执行的是国家相关标准，而园区外的一些小企业排放不达标，甚至超标严重，无形中便增加了园区内企业或规范经营的企业的经营成本。二是大部分园区都面临着税负较重、市场低迷、成本增加等一系列因素的困扰，企业效益下滑，园区企业落户少。

2.2 提高资源化利用效率的政策措施

我国的废旧商品资源化利用的效率还有巨大的提升空间，如美国每年回收利用社会再生资源达到1.25亿t，规模与我国大致相同，但单位资源化产值是我国的4倍。许多发达国家在发展再生资源产业的过程中，都是通过财政补贴予以支持。如美国对资源回收体系中的企业提供10%～90%的财政补贴，德国对于兴建再生利用环保设施给予财政补贴。相比较而言，我国政府部门之间的条块分割管理模式削弱了中央财政支持回收体系建立的效力。

现阶段，我国发展循环经济的首要任务是转变观念、体制改革、结构调整，激发市场活力。市场是商品经济运行的载体和现实表现，再生资源集散市场是商品经济发展的必然产物，决定集散市场交易规模和容量的三要素包括需求、交易、成本。废旧商品的交易关系，形式上表现为物资流通，体现着交易的各个环节当事人之间的经济利益关系，实质上是通过资源循环利用，保障国民经济安全运行的不可或缺的资源节约与环境保护的市场化措施。

以深化改革、转变发展方式和资源循环利用为主线，以税收为杠杆，以资源要素整合激发市场活力为目标的产业结构调整是一个缓慢的过程，不是一个部门所能解决的，相关部门应通过统筹规划和政策引导来实现再生资源产业结构的优化升级［3］。提高资源化利用效率，利用市场机制体制内的供求、价格、竞争、风险等要素之间互相联系的作用机理编制并实施关联产业规划，是相关部门加强统筹规划所必须认真研究解决的一个重要的课题。

3 市场建设用地需要统筹规划

3.1 不断提高土地节约集约利用率

针对于再生资源回收的“三位一体”系统工程而言，所谓的统筹规划，是指规划既要考虑资源配置的三要素对形式上的“交易”和实质上的“措施”所产生的影响和意义，还要通过土地资源的计划配置等措施不断提高土地节约集约利用率。随着城镇化建设步伐的加快，废品集散市场大多从市区逐步向城郊迁移，其产生的正面作用与负面影响在相互制衡。如何找到一个利益的平衡点，也是各级政府相关部门正在积极面对和认真思考的问题，充分发挥行业协会的桥梁和纽带作用有助于形成工作合力。

在经济比较发达的地区，尤其是东南沿海城市，受环境资源要素制约的形势较欠发达地区更加严峻，一些污染物排放不达标的企业，尤其是超标严重整改不力的企业，已经或正在被环保主管部门勒令关停，其中一项措施是将企业用电的变压器拆除吊走。许多回收企业面临转行或迁移的两难选择，若迁移至低土地成本、低环保要求的外埠去回收加工，而交易的主要客户仍然在当地，往返的物流成本打压了外迁企业的生存空间，再加上回收行业税负沉重，传导到利废企业，造成再生资源利用成本上升。

环境保护是土地资源开发利用的法规性考核指标，不断提高土地节约集约利用效率，需要进一步完善相关法律保障机制。落实支持再生资源回收体系建设的用地政策，对列入各地发展循环经济规划的重点项目，须在符合土地利用总体规划前提下布局和选址。土地利用总体规划包括以下几个方面：地方国民经济与社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、有害固废污染防治规划、信息化建设规划，规划的统筹协调是关键。

3.2 相关财政措施的国家战略

有资料显示，全国目前有13多万家利废企业，80%以上是中小企业。供销合作社系统企业和一些民营企业借力政策支持，不断拓展回收网络，延伸产业链，成为回收体系的主体。一批规模较大、技术设备较先进、分拣加工能力较强的全国性和区域性龙头企业脱颖而出，其中年销售额1亿元以上企业超过200家，10亿元以上企业超过20家。假若这些龙头企业不是借力政策支持，或许很难在全球经济复苏基础仍然较弱、我国经济下行压力还在加大的新常态下的市场经济环境中生存与发展。

再生资源回收体系建设工作虽然取得了明显成效，但与加快转变经济发展方式，建设两型社会的要求还有较大差距，存在的问题也较为突出，原因是多方面的。从国际形势看，发展循环经济已成为抢占新一轮经济和科技发展制高点的重大战略，发达国家纷纷加快部署，采取立法和财税支持等多种手段，推动再生资源回收等行业快速发展。从国内现实看，我国经济高速增长，但发展的不平衡、不协调、不可持续性日益显现，粗放发展方式已难以为继。

国家在制定和实施战略性新兴产业的优惠政策和财政措施问题上坚持市场导向的原则，按照向公益性品种、向产业集聚和向科技创新倾斜的原则，利用各级财政资金，加大对回收企业的支持力度。对引进先进技术后开展消化吸收并产业化的建设项目，国家有关专项资金给予重点支持。通过发展基金、财政补贴、税收优惠等多种方式，逐步构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，创新金融产品，完善金融服务，等等，加大对再生资源回收重点项目和骨干企业的信贷支持力度，引导社会资本参与再生资源回收体系建设。

4 结语

再生资源行业面临的机遇与挑战并存。很多旧的方式、模式将会消失，新的模式将会产生。传统的集散交易模式已经没有生命力，依靠政策补贴来维持运转，依靠“圈地运动”来推动扩张，都不能获得持续发展。在新常态下，已有政府部门和市场规划者、建设者、管理者、经营者，正在思考探索包括专业市场土地节约集约利用统筹规划的创新驱动发展循环经济暨资源循环利用产业的可行路径。

［1］王岩.电子废物回收拆解行业管理PRO模式探索［J］.环境保护与循环经济，2012（10）：32-34.

［2］蒋省三.在中国再生资源行业首届年度企业家峰会上的致辞［J］.环境保护与循环经济，2014（01）：1-2.

［3］周宏春.走中国特色的低碳绿色发展之路［J］.再生资源与循环经济，2011，4（06）：4-9.

Thinking on the overall planning of the distributed exchange market of renewable resources

DU Huanzheng1，WANG Zhou2，WANG Yan3，PENG Guangjing4
（1.Institute of Circular Economy，Tongji University，Shanghai 200092，China；2.Jiaxing University，Jiaxing 314001，China；3.Research Institute of Circular Economy and Technology in Yangtze River Delta，Jiaxing 314001，China；4.Tianjin Recyclable Resources Institution，All China Federation of Supply and Marketing Cooperatives，Tianjin 300191，China）

Around the similar problems in the construction and operation of renewable resources distribution market，the causes of its difficulty are analyzed，and the necessity to improve the intensive utilization of land that needs to make overall planning is emphasized.Finally，the national strategy of the relevant financial measures is briefly introduced.

renewable resources；market；problem；Countermeasure

X705

A

1674-0912（2015）11-0023-03

2015-10-29）

杜欢政（1962-），男，浙江东阳人，博士，教授，主要从事循环经济和再生资源回收利用技术政策研究。