新环保法背景下排污费征收制度调整分析

2015-01-27王庆九李文青陈鸣王龚博

中国环境监察 2015年11期

文｜王庆九李文青陈鸣王龚博

新环保法背景下排污费征收制度调整分析

文｜王庆九李文青陈鸣王龚博

此次新《环境保护法》对排污费规定的修改，主要目的在于加大经济杠杆在污染物减排中的作用，这也就是排污费征收制度调整的重要依据。

近年来，国家对环保的投入逐年增加，环境质量有了较大的改善，但污染物排放总量仍然较大，进一步减排的任务十分艰巨，环保工作面临新的挑战，在此形势下，全国人大于2014年4月修改通过了新的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称新《环境保护法》），并于2015年1月1日起开始正式实施。新《环境保护法》中，进一步明确了排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照国家有关规定缴纳排污费；此次新《环境保护法》对排污费规定的修改，主要目的在于加大经济杠杆在污染物减排中的作用，这也就是排污费征收制度调整的重要依据。

现行排污费征收制度存在的问题

1979年9月，五届全国人大通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》规定：“超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费”，从法律上确定了中国的排污收费制度；1982年7月国务院颁布《征收排污费暂行办法》，标志着我国排收费制度正式建立。排污收费的目的就是通过经济杠杆作用促进排污者控制污染行为，以达到减少排污、保护环境的目标，是为遏制环境损害提供的一种经济刺激手段。从排污费征收制度建立至今，排污费征收在环境保护工作中发挥着重要作用，但随着社会经济的发展，现行的排污费征收制度已不能满足环境保护工作发展的需要，主要存在以下几个方面的问题：

收费标准偏低，达不到以经济杠杆促进排污单位减排的作用

根据收费标准收取的排污费，至少应当不低于污染治理费用；而目前的排污收费标准，仅为污染治理设施运转成本的20%左右，甚至更低，据南京市的调研与测算，企业的治理污染物的成本很高，SO2平均达到每公斤6元多，NOx平均达到10元多，COD平均约为7元，氨氮平均达到8元多；都大大超过了调整前排污费的征收标准；因此征收排污费对于污染控制缺乏刺激作用，这使得经济杠杆在环境管理工作中的作用大大下降，不少企业宁愿缴纳排污费，甚至是缴纳超标排污费，也不愿意提升自己的污染治理水平来削减污染物的排放；提高排污费征收标准势在必行。

对排污单位监控不能做到全覆盖，导致排污费无法足额征收

近年来，国家对环保能力建设的投入逐年加大，对排污企业的监测监管力度大大加强，经过多年发展，绝大多数城市已经在所有重点污染企业、大型企业配置了在线污染监测点，可以做到重点污染源实时在线监控。由于经费虽然有了很大的增长，但在面对所有的污染企业时，要做到在线实时监控全覆盖，经费仍显不足，这就造成了没有在线监控的企业存在侥幸心理，不按实际情况申报污染物排放量，导致排污费无法足额征收。同时，由于没有在线监测作为依据，环境执法人员的自由裁量权过大，整体素质又参差不齐，出现执法不严的情况，甚至出现权钱交易，存在较大廉政风险。

排污费的征收范围不全面，降低了对特征污染物的管理力度

虽然我国的各类污染因子由1982年的21项增加至2003年的44项，但目前排污费征收标准仍然不够全面，放射性物质、非甲烷总烃、汽车尾气以及面源等污染物仍然没有排污费征收标准，从某种程度上降低了环保部门对这些特征污染物的管理力度，特征污染物的排放带来了很大的环境污染问题，随着人们的生活水平的提高，人们的环保意识日益提高，维权意识也越来越强，特征污染物排放所引起的群体事件也越来越多，为环保部门的工作带来巨大的压力。

排污费征收制度调整的新思路

如何制定并执行科学客观的排污收费标准必须有一个科学合理的总体调整思路，抓住排污费征收制度调整的重点与难点，对促进企业污染治理、筹集污染治理资金、加强环境保护建设和严格环境监察执法等都会起到重要作用。调整的新思路主要有以下几点：

严格排放总量控制，积极推广排污权交易制度

严格污染物排放总量控制，对控制污染物排放，改善环境质量具有重要的意义。所谓排污权交易，是指在实施排污许可证管理及排放总量控制的前提下，鼓励企业通过技术进步和污染治理节约污染排放指标，利用市场机制将污染排放指标利益最大化，使排污单位出于自身经济利益的考虑去寻找较经济的污染物削减办法，刺激企业提升污染治理水平，并通过排污权交易获利，达到控制环境污染，改善质量标准的目的。在排污权交易过程中，政府要根据排污权交易的市场机制和排污权配置的运行机制分别制订合理的规则，使采用有偿的分配方式更为合理，即在政府制订统一价格后在拍卖市场拍卖，通过市场竞争方式达到配置效率最优。

建立起与物价水平相联动的排污费征收标准调整的机制

排污费征收标准过低的主要原因是在几十年前，我国的物价水平比较低，当时的征收标准与治理污染的成本是相一致的。因此，本次调整不能只根据目前的物价水平调整排污费的征收标准，必须建立起一个与物价变动相联动的调整机制，这样才可能避免因为通货膨胀、物价水平浮动所带有的排污费标准与治理污染物的成本相违背的情况出现，排污费征收标准应以污染物治理的成本为依据，在此基础上，对超标排放、达标排放以及超低标准排放征收排污费一定的系数，以鼓励企业提升污染物的治理水平，减少污染物的排放。

采用按物料衡算与自动监控数据相结合的办法核定排污费

针对自动在线监控无法做到全覆盖的问题，应该通过物料衡算与自动监控数据相结合的办法进行核定排污费。一是对已经安装污染源自动监控设施且通过有效性审核的企业，应严格按照自动监控数据核定排污费。二是扩大以自动监控数据核定排污费的应用范围，到2016年底前，所有国家重点监控企业均要实现按自动监控数据核定排污费。三是对排放污染物种类多、无组织排放且难以在线监控的企业，按照环保部规定的物料衡算方法和监督性监测数据，严格核定排污费。四是大力推广政府从第三方购买专业服务，由第三方负责安装、运营和维护污染源自动监控设施，确保监控数据真实、准确。五是切实加大排污费征收力度，做到应收尽收。

建立全区域联动的排污费征收体系，防止污染搬家

对于我国的某一区位优势相差不大的区域来说，如果政策在区域内不一致，必然会出现利益阶梯化的情况，对于征收排污费来说，如区域内出现不同的排污费征收标准，排污企业出于利润最大化的考虑，会将企业由排污费征收标准高的地区转移至征收标准低的地区，出现污染搬家的情况。因此，对于一个区域来说，例如长三角地区，上海、江苏、浙江、安徽等省市在制定排污费征收标准时就进行区域内协调联动，以防止出现污染搬家的问题。